چشم نظارت ملت بر دولت «به بهانه انتخاب رییس دیوان محاسبات عمومی»

دکتر سیدمحمد علوی * وجود یک نهاد نظارتی فعال مایشاء حرفه‌ای باعث خواهد شد بر عملیات مالی- بودجه‌ای دولت «شفاف‌سازی، حسابرسی، پاسخگویی و انضباط مالی» حاکم شود و تخصیص بهینه منابع به درستی صورت گیرد. در ایران نیز از دوران مشروطیت با الهام از قوانین فرانسه چنین نهاد مستقلی به نام «دیوان محاسبات عمومی» تشکیل شد که مقرر بود زیر نظر مجلس بر عملکرد بودجه‌ای دولت نظارت و گزارش تفریغ بودجه را تسلیم مجلس کند. متاسفانه از همان آغاز قانونگذاری و عملا پس از کش‌وقوس‌های فراوان دیوان زیر نظر «وزارت امور اقتصادی و دارایی» قرار گرفت که همین موضوع باعث شد هیچ‌گاه نتواند ناظر مستقل ملت بر دولت باشد.

خوشبختانه بعد از انقلاب اسلامی و از سال ۱۳۵۸ براساس اصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی دیوان‏ محاسبات‏ کشور مستقیما زیر نظر «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏» قرار گرفته است. دیوان‏ محاسبات‏ به‏ کلیه‏ حساب‌های‏ وزارتخانه‏‌ها، موسسات‏، شرکت‌های‏ دولتی‏ و سایر دستگاه‏‌هایی‏ که‏ به‏ نحوی‏ از انحا از بودجه‏ کل‏ کشور استفاده‏ می‌کنند به‏ ترتیبی‏ که‏ قانون‏ مقرر می‌دارد «رسیدگی‏ یا حسابرسی‏» می‏کند. بنابراین وظیفه اصلی دیوان محاسبات «حسابرسی» به معنای اخص است. انجام حسابرسی نیازمند استانداردهای حسابرسی و استانداردهای حسابداری است.

محصول حسابرسی «گزارش حسابرسی» است که حداکثر ظرفیت مدت معقولی بعد از پایان سال مالی باید صادر شود. از زمان تاسیس دیوان محاسبات که یک نهاد عالی حسابرسی است تا‌کنون به ماموریت و نقش آن به درستی توجه نشده است. در حال حاضر حدود ۳۵۰۰ واحد گزارشگر بخش عمومی طبق مقررات باید صورت‌های مالی خود را طبق استانداردهای حسابداری بخش عمومی تهیه کنند و دیوان محاسبات باید این صورت‌های مالی را حسابرسی و «گزارش حسابرسی» ارائه کند و در نهایت معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور بر مبنای صورت‌های مالی حسابرسی‌شده واحدهای گزارشگر بخش عمومی صورت‌های مالی تلفیقی دولت را تهیه کند و آن نیز حسابرسی شود.

اگرچه دیوان محاسبات عمومی ملهم از متمم قانون اساسی دوران مشروطیت و قانون اساسی جمهوری اسلامی «چشم بیدار و ناظر ملت» تلقی می‌شود این وظیفه حاکمیتی و ملی تاکنون به درستی ایفا نشده است. این نهاد در تمام دنیا امروزه به عنوان «سازمان پاسخگویی عمومی» تغییر نام داده و وظایف چندگانه حاکمیتی متعددی از جمله حسابرسی کنترل‌های داخلی دولت‌ها که یکی از انواع حسابرسی‌های مالی و حسابرسی عملکرد که شامل حسابرسی و ارزیابی کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی است را توامان انجام می‌دهد.

از جمله موارد بااهمیت در انتخاب رییس دیوان محاسبات و شرط اول احراز صلاحیت ایشان حرفه‌ای بودن این شخص است زیرا دیوان محاسبات عمومی یک سازمان کاملا تخصصی مالی و حرفه‌ای مبتنی بر نظارت مالی همه‌جانبه است که با سیاسی‌کاری تطابق ندارد بنابراین رییس آن بدون شک باید خبره مالی و مسلط به اهرم‌های نظارت باشد. شرط دوم که به عنوان نظارت مستقل تلقی می‌شود آن است که برای اینکه استقلال دیوان محاسبات محفوظ بماند رییس دیوان محاسبات مستقل از جناح‌های سیاسی و الزاما نباید از جناح اکثریت مجلس باشد. تجربه نشان داده که در کشورهای پیشرفته کسانی که این مسوولیت را بر‌عهده داشتند، منشأ تغییرات گسترده در حرفه حسابداری، حسابرسی، بودجه‌‌ریزی و امور مالی دولت‌های کشورشان بوده‌اند ولی در کشور ما معمولا یک فرد سیاسی و از جناح اکثریت این مسوولیت را برعهده داشته که متاسفانه شاهد آن بوده‌ایم که پاسخگویی، حسابدهی، گزارش‌دهی، شفافیت، بودجه‌‌ریزی، حسابداری و حسابرسی بخش عمومی در طول زمان تغییر خاصی نکرده است.

به نظر می‌رسد در حال حاضر افرادی که نامزد تصدی ریاست دیوان محاسبات شده‌اند یا در دوره‌های گذشته این مسوولیت را بر‌عهده داشته‌اند هیچ‌کدام عناصر مسلط به مسائل مالی و نظارت عالیه مورد نظر قانون اساسی نبوده‌اند. به همین دلیل هم شاهد دگرگونی اساسی در نظام حسابداری و حسابرسی کشور نبوده‌ایم. اگرچه این نهاد به دلیل ساختاری به نظر می‌رسد ماهیت سیاسی داشته باشد، اما وظیفه اصلی و گزارش‌های آن سیاسی نیست. نگاهی به فهرست افراد متقاضی تصدی این مسوولیت نشان می‌دهد کماکان توجه ویژه‌ای به وظیفه و کارکرد اصلی این نهاد و نیز شرایط احراز مناسب برای رییس آن نمی‌شود.

به اعتقاد نگارنده یک بار برای همیشه باید بازنگری اساسی در این‌باره انجام و مجلس شورای اسلامی برای این کار پیشقدم شود و شرایط مناسبی را برای تصدی ریاست دیوان محاسبات تدوین کند و به طور قطع داشتن دانش و تجربه در حوزه حسابداری و حسابرسی باید به عنوان شرایط احراز لحاظ شود. تخصص‌گرایی و غیرسیاسی و غیرجناحی بودن برای احراز این مقام باید اصل اول برای گزینش رییس آن باشد. مجلس می‌تواند شرایط تصدی این مقام را در کشورهای مختلف بررسی کند. ضمن اینکه باید به این نکته توجه کرد که در کشورهای مختلف به فردی که این سمت را بر‌ عهده می‌گیرد «حسابرس کل» می‌گویند نه رییس و این عنوان نشان می‌دهد که باید یک فرد مسلط به مسائل حسابداری، مالی و بودجه عهده‌دار این مقام شود.

مثلا در آمریکا حسابرس کل توسط رییس‌جمهور برای مدت ۱۵ سال پس از مشورت با سناتورها منصوب می‌شود. حسابرس کل به کنگره و رییس‌جمهور گزارش می‌دهد و حق عزل آن برعهده کنگره است. در فرانسه رییس دیوان محاسبات توسط مجلس و از جناح اقلیت در هر دوره قانونگذاری انتخاب می‌شود. این موارد جهت حفظ استقلال این مقام تعیین شده است.‌ بررسی اجمالی عملکرد دیوان محاسبات نشان می‌دهد اگرچه در دوره اخیر نسبت به گذشته وضعیت بهتری داشته اما با وضع مطلوب بسیار فاصله دارد. با این حال امید می‌رود با ورود افراد متخصص (حسابداران و حسابرسان) غیرسیاسی و غیرجناحی به این نهاد نظارت مالی، عملکرد آن بهبود پیدا کند. در دنیا سازمان‌های همتای دیوان محاسبات بهترین مکان برای جذب بهترین حسابداران و حسابرسان هستند ولی در ایران این نهاد بیشتر با متخصصانی از رشته‌های دیگر اداره می‌شود. باید این وضع تغییر کند تا شاهد بهبود وضعیت حسابداری و حسابرسی کشور باشیم.