مجلس دهم در سه قاب – قاب سوم: استقراض از روسیه
عباس آخوندی * از همین رو در اصل هشتادم قانون اساسی آمده است که: “گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد”. بر اساس سیاق این اصل قاعدتا دولت باید متقاضی دریافت وام و مجلس تصویب‌کننده باشد. طرفه آن‌که در این اجازه‌ی استقراض هیچ درخواست و لایحه‌ای از سوی دولت به مجلس ارائه نشد، شرایط وام، مورد دقیق مصرف آن، حقوقی که دولت ایران از خود در صورت عدم امکان ایفای تعهدات اسقاط می‌کند و نظام داوری اختلافات معین نگشت و هیچ و بحث و بررسی پیرامون آنها صورت نگرفت و تنها آقای دکتر نوبخت به عنوان نماینده دولت به هنگام بحث در باره موضوع نظر موافق داد حال آن‌که چنین دارخواست چنین استقراضی هیچ‌گاه در دولت به بحث گذاشته نشده‌بود. بر اساس آن‌چه من در سوابق مجلس دیدم این بود که آقای غلامرضا تاجگردون نماینده گچساران و باشت این موضوع را به اتفاق گویا سه تن دیگر پیشنهاد نموده‌است و در صحن علنی مجلس تصویب شده‌است. متن مصوبه مجلس چنین است:
تبصره۳۸ـ به دولت اجازه داده می‌شود با رعایت سقف مقرر در تبصره (۳) قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور تا مبلغ پنج میلیارد (۵.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار وام از دولت روسیه برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با شرایط زیر اخذ نماید:
۱ـ وام دریافتی صرفاً برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور زیربنایی و تولیدی پیوست شماره یک قانون بودجه کل کشور با اولویت انرژی‌های نو، هسته‌ای، نیرو، راه‌آهن، بزرگراهها، سدها، شبکه‌های آبیاری و طرح‌های انتقال آب اختصاص می‌یابد.
۲ـ طرح‌های موضوع بند (۱) با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.
۳ـ نحوه اعمال حساب وام دریافتی، تعیین مدت بازپرداخت و میزان سهم ساخت داخلی و سایر شرایط وام به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.
هم‌چنان‌که ملاحظه می‌شود نه طرح‌های این استقراض مشخص است، نه اولویّت و فوریّت آنها معین است و نه نحوه اعمال حساب و همه چیز به اختیار دولت و آینده موکول است. از همه مهم‌تر اینکه دولت مستقیما متعهد و ضامن اول و آخر وام است بدون آن‌که معین کند چه حقوقی را از خود در برابر وام‌دهنده اسقاط می‌کند و در صورت عدم امکان ایفای تعهدات به موجب کدام قانون و در کدام دادگاه موضوع مورد رسیدگی قرار می‌گیرد و نظام داوری در آن بر چه قانونی استوار و توسط چه مرجعی صورت می‌گیرد. آیا اختلافات به بانک جهانی که ترتیباتی برای این‌گونه امور دارد ارجاع خواهد شد و یا آن‌که دیوان لاهه مرجع رسیدگی خواهدبود؟ به‌هرروی، از نحوه‌ی استفاده از این استقراض تا کنون هیچ گزارشی رسمی انتشار نیافته و لیکن اجازه آن مجدد در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ مورد تصویب قرار گرفته‌است. این بند به شرح زیر در ذیل تبصره (۳) قانون بودجه سال ۱۳۹۹ آمده‌است:
“ب- اجرای تبصره (۳۸) قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور مصوب ۱۳۹۵/۶/۳ در سال ۱۳۹۹ تمدید می‌شود”.
می‌دانیم که آثار حقوقی استقراض رسمی دولت از دولت خارجی با تامین مالی (فاینانس) پروژه‌های دولتی؛ حتی با ضمانت حکومتی (Sovereign Guarantee) متفاوت است. درست است که در هر دو مورد دولت متعهد نهایی است ولی، در مورد استقراض دولت متعهد اول است و نحوه حل‌وفصل خصومت مطابق اصول و روابط بین دولت‌های با حقِّ حاکمیّت ملِّی صورت می‌گیرد، درحالیکه در مورد فاینانس خارجی بنگاه دولتی متعهد اول، بانک ضامن متعهد دوم و دولت متعهد آخر است و حل‌ّوفصل خصومت بر اساس اصول بازرگانی و عمدتا توسط اتاق بازرگانی بین‌المللی انجام می‌شود. بنابراین، این دو روش هم از جهت ماهیّت و هم از جهت فرایند رسیدگی و هم از جهت قانون حاکم اختلاف دارند. چیزی که در فرایندرسیدگی به این درخواست اساسا به شرحی که ملاحظه خواهید نمود مورد توجه قرار نگرفت.
حال نگاهی به بحث‌های صورت گرفته در مجلس در خلال بررسی این پیشنهاد بیندازیم. آقای تاجگردون در جلسه سوم شهریورماه ۱۳۹۵ در دفاع از پیشنهادش گفت: …”برخی از منابع در برخی از کشورها با نرخ‌های ارزان وجود دارد که آلان نسبت به نرخ‌های موجود کشور ما برای ما مزیّت دارد که از این تسهیلات خارج از کشور استفاده کنیم. مثل خط روسیه، ژاپن و مسائلی از این قبیل. مقدمات این بحث را هم آقای دکتر اشاره فرمودند من دیگر باز نمی‌کنم. این بحث در جلسه غیر علنی اشاره شده. یک اجازه به دولت داده می‌شود، (۵)میلیارد دلار وام با لایبور به اضافه (۲)درصداز دولت روسیه برای طرح‌هایی که مستحضر هستید ما تسهیلات بگیریم. یعنی وام بگیریم. این وام، هم ارزان است و هم اجازه می‌دهد که ما از منابع ارزان درون کشور حداکثر استفاده را بکنیم”…
در ادامه مجلس وارد شور می‌شود. آقای پورابراهیمی نماینده کرمان و راور تذکر می‌دهد که بر اساس اصول (۵۲) و (۵۳) نمی‌تواند در میانه‌ی سال پیشنهادی بیاورد که درآمد و هزینه‌اش تعریف نشده و اضافه می‌کند که دولت باید یک لایحه‌ی جداگانه بیاورد. رییس در پاسخش می‌گوید که شما “سه مساله را فرمودید. یکی اینکه گفتید دولت نمی‌تواند وسط کار بیاورد. بحث دولت نیست. یک نماینده‌ای پیشنهاد داده، دولت موافق این هست. مهم این است که ما از این زمان استفاده کنیم. من می‌دانم که این کارها حتما هفت، هشت ماه کار دارد. یعنی این طور نیست که شما به دولت اجازه دهید و فردا این کارسازی بشود. این قدر این سیستم‌های دیپلماتیک پیچیده است که کارها پیش نمی‌رود. حالا در عین حال شما مخالفید”.
اقای محمد قسیم عثمانی نماینده در موافقت کم‌وبیش همان سخنان آقای تاجگردون را با کمی تفصیل و برخی مثال‌ها تکرار می‌کند. او می‌گوید: “واقعیّت این است که ما آلان از اول سال تا حالا حدود (۵) ماه، (۶) ماه گذشته و همه طرح‌های عمرانی کشور معطل پول است. معطل نقدینگی است. معطل تزریق است. همه ما در حوزه‌های انتخابیه‌مان تحت فشار مردمیم که چرا این طرح‌ها ادامه پیدا نمی‌کند؟ چرا اجرا نمی‌شود؟ چرا این طرح‌ها معطل مانده؟ علّتش این است که دولت منابع مالی برای تزریق در اختیار نداشته….راهش این است که برود تامین مالی کند. ارزان‌ترین نوع تامین مالی آلان تامین خارجی است…وقتی ما می‌توانیم با نرخ (۲)درصد وام بگیریم، از کشوری هم بگیریم که منافع مشترک داریم. از کشوری بگیریم که می‌تواند منافع ما را بیش از گذشته به هم گره بزند. این یک کار کاملا عاقلانه و کاملا عقلایی و کاملا صحیح است.
البته نرخ وام (۲)درصد به اضافه لایبور است که در آن زمان بیش از (۴.۵)درصد بود ولی، تنها به (۲)درصد اشاره می‌شود. به‌هرروی، پس از وی نوبت به نماینده دولت آقای محمد باقر نوبخت می‌رسد که با پیشنهاد قویّا موافقت می‌کند. او این وام و استقراض دولتی را نوعی فاینانس وتنوع منابع آن تلقّی می‌نماید و می‌گوید: “حالا یک روش ارزان قیمت پیش آمد که با توجه به فعّالیّت‌های گسترده و دیپلماسی خارجی برای اینکه فقط کشورهای غربی و منابع غربی مورد توجه جمهوری اسلامی ایران در خصوص تامین منابع مالی نباشد، منابع شرقی هم اضافه شد”… در مورد مصارفهم گفت که “صرفا طرح‌های عمرانی و طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای است. آلان شما (۲۰۰۰) طرح ناتمام در سراسر کشور دارید که برای اتمام آنها شما (۴۰۰)هزارمیلیارد تومان نیازمندید”. هم‌چنان‌که ملاحظه می‌گردد توضیح‌های وی برخی اساسا اشتباه و یا نامرتبط و یا ناظر بر هیچ اطلاع خاصی نبود که نمایندگان بتوانند بر اساس آن تصمیم بگیرند. وام خارجی توسط دولت نوعی فاینانس نبود. کسری منابع برای اتمام هزاران طرح ارتباطی با این وام نداشت و عنوان کلی مصرف در طرح‌های عمرانی حاوی هیچ اطلاع خاص و مرتبطی نبود.
پس از نماینده‌ی دولت نوبت به نماینده کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات آقای محمد مهدی مفتح می‌رسد. او می‌گوید: “علیرغم مهم‌بودن این موضوع به دلیل اینکه در کمیسیون طرح نشد من آلان تلاش کردم که نظر دوستان را بپرسم، ببینم که مجموعا به‌عنوان نظر کمیسیون می‌توانم نظری را مثبت یا منفی بیان کنم به این جمعبندی نرسیدم. بنابراین، کمیسیون در این رابطه نظری ندارد“. واقعا جای شگفتی دارد که موضوعی در این سطح اهمیّت بدون طرح در کمیسیون برنامه و بودجه مستقیما در صحن علنی مجلس مورد رسیدگی و تصمیم‌گیری قرار می‌گیرد.
در این مرحله آقای نادر قاضی‌پور نماینده ارومیه تذکر قانون اساسی می‌دهد و با قرائت اصل هشتادم به آن استناد می‌کند و می‌گوید: “از طرف دولت باید لایحه بشود. لایحه نیست، طرح است. اینجا یک اشکال قانون اساسی دارد”. این تذکر با مخالفت رییس مواجه می‌شود. او در ادامه صحبت‌های خود تاکید می‌کند که این موضوع “با کشوری مثل روسیه [که] یکبار ایران را به دو قسمت کرد و به آذربایجان و گیلان شناسنامه داد، عهدنامه ننگین گلستان”… به هرروی این اخطار مورد قبول قرار نمی‌گیرد.
آقای سید علی ادیانی نماینده قائمشهر، سوادکوه، جویبار، سیمرغ و سوادکوه شمالی نیز تذکر قانون اساسی می‌دهد. وی نیز با استناد به اصل هشتادم قانون اساسی می‌گوید: “اگر واقعا این احساس نیاز بوده، چرا این مطلب مهم، این ابن‌الوقتی و فی‌البداهه که نیست، اگر پیش‌نیاز داشت، مقدماتی از قبل داشته، اضطرار و لزوم داشت، چرا اولا در لایحه نیامد؟ ثانیا چرا در کمیسیون مطرح نشد؟ ثالثا این اولین باری است که ما در مجلس داریم مجوز می‌دهیم. یعنی در لایحه دولت نیست. اگر احساس نیاز است به طرق دیگری تدبیر بفرمایید که همه جوانب دیده بشود”…
رییس می‌گوید: “شما سلیقه‌تان این است، درست هم هست. دولت لایحه بدهد بهتر است. ولی، من به شما عرض می‌کنم حدود یک سال دولت روسیه می‌گوید من این وام (۲)درصدی را می‌توانم بدهم. حالا می‌خواهید نگیرید، نگیرید”…
ادیانی: “نه، بحث اینجاست، آقای دکتر. اگر یک سال است، دولت در اصلاحیه می‌آورد، یا در کمیسیون مطرح می‌شد”.
رییس: “خیلی خوب. حالا به هر حال نماینده دولت اینجا موافقت کرده می‌گوید ما این را لازم داریم. بنابراین می‌توانیم این را قبول کنیم”…
پس از این گفت‌وگوها رای گیری می‌شود و این طرح به همین سادگی رای می‌آورد و تصویب می‌شود[i]. و شورای نگهبان هم ایرادی به آن وارد نمی‌سازد.
حال رسیدگی به این پیشنهاد استقراض را با نحوه‌ی رسیدگی به پیشنهاد دولت مظفرالدین شاه قاجار برای استقراض از روسیه و انگلستان در مجلس اول مشروطه مقایسه کنید. از آنجا که در سال‌های پایانی سلطنت مظفرالدین شاه قاجار، وضعیّت اقتصادی ایران از همیشه ضعیف‌تر و دولت عملا با خزانه‌ای ورشکسته روبه‌رو بود و دولت راه چاره را در اخذ وام و استقراض از کشورهای خارجی می‌دید. لذا، نخست وزیر وقت مشیرالدوله و مخبرالسلطنه را راهی مجلس نمود تا نمایندگان را برای دریافت وام از دولت‌های روسیه و انگلستان متقاعد کنند. تفصیل آن طولانی است ولی اجمال آن، آن‌که نمانیدگان در مقابل از دولت خواستند که صورت دخل‌وخرج سه ساله‌ی گذشته خود را به مجلس ارسال کند تا نمایندگان مجلس مطالعه کنند و در شرایطی که مشخص شود دولت با کسری بودجه مواجه است، برای یافتن راه حل مناسب، مذاکراتی انجام دهند و پیشنهادی کارآمد به دولت ارائه کنند. نکته مهم اینکه آنان قید کردند که در هیچ شرایطی از استقراض برای حل مشکلات مالی دولت استفاده نشود. در نتیجه موضوع اخذ وام خارجی کاملا منتفی شد. مخالفت صریح نمایندگان با دریافت هرگونه وام خارجی ادامه یافت و نهایتا عدم دریافت وام خارجی با موافقت اکثریّت مجلس به تصویب رسید.
در برابر این مخالفت، دولت در ضرب‌الاجلی دو سه روزه، به نمایندگان مهلت داد تا به هر طریقی که می‌توانند جهت کسب نتیجه مورد قبول دولت و عملی‌شدن دریافت وام با یکدیگر مشورت کنند و به توافق برسند. اولتیماتوم دولت، نه تنها موجب عقب‌نشینی آنان نشد که واکنش شدید نمایندگان را به دنبال داشت. آنان که از این ضرب‌الاجل سخت برآشفته بودند، اعلام کردند: «… ملّت نمی‌تواند خانه و لانه خود را به روس و انگلیس بدهد. که چه خبر است امیر بهادر جنگ و فلان وزیر و فلان دبیر و فلان امیر پول می‌خواهد».
به هرروی، تا آنجا که من می‌دانم تا کنون، علیرغم وجود این مجوز، هنوز فرایند استقراض چندان عملیاتی نشده و فرصت بازنگری از سوی مجلس یازدهم در آن وجود دارد. به‌هرروی، در جمعبندی سه‌قاب باید دید اکنون که مجلس یازدهم با اکثریّت مطلق یک گرایش سیاسی و با همه‌ی تمهیداتی که ملّت از آن در فرایند انتخابات آگاهند، شکل گرفته، تا چه حد به تقطه‌نظرهای کارشناسی، رای خبرگان و سود ملّت به‌جای سود گروهی خود اعتنا می‌کند. و آیا در جهت استیفای حق قانون‌گذاری مجلس مطابق آن‌چه در قانون اساسی آمده و احیای موقعیّت در راسِ امور بودنِ مجلس هیچ گامی برخواهد داشت و آیا در این استقراض تجدید نظر خواهد نمود و یا نه.
اخبار برگزیدهیادداشتلینک کوتاه :