کرونا و نظام حکمروایی شایسته
دکتر مهدی صانعی * بانک جهانی از سال ۱۹۹۶ میلادی طی پروژه شاخص‌های جهانی حکمروایی، وضعیت بیش از ۲۰۰ کشور را در شش شاخص اعلام نظر و پاسخگویی، ثبات سیاسی و نبود خشونت، اثربخشی دولت، کیفیت نظارت، حاکمیت قانون و کنترل فساد مورد بررسی قرار می‌دهد. حکمروایی شامل رویه‌ها و نهادهایی می‌شود که به وسیله آنها در یک کشور قدرت اعمال می‌شود. این امر شامل موارد زیر می‌شود: فرآیندی که طی آنها دولت‌ها انتخاب می‌شوند، تحت نظارت قرار می‌گیرند و جایگزین می‌شوند، ظرفیت دولت برای تدوین و اجرای سیاست‌های مناسب و احترام شهروندان و دولت به نهادهایی که تعاملات اقتصادی و اجتماعی بین آنها را اداره می‌کنند.
بانک جهانی هر سال کشورها را از لحاظ میزان شایستگی حاکمیت مورد ارزیابی قرار می‌دهد. نتایج (نمره) ارزیابی ایران در هر یک از شاخص‌های شش‌گانه فوق بر اساس آخرین ارزیابی صورت گرفته در سال ۲۰۱۹ بدین شرح است: اعلام نظر و پاسخگویی ۳۷/۱-، ثبات سیاسی و نبود خشونت ۷/۱-، اثربخشی دولت ۵۵/۰-، کیفیت نظارت ۴۲/۱-، حاکمیت قانون ۷۵/۰- و کنترل فساد ۰۵/۱-. نمرات کشورها در هر یک از شاخص‌های مورد اشاره بین ۵/۲+ تا ۵/۲- متغیر است. هر چه نمره کشوری در یک شاخص به ۵/۲+ نزدیک‌تر باشد به معنای وضعیت بهتر آن کشور در شاخص مورد بررسی است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود ایران در هیچ‌یک از شاخص‌ها از وضعیت شایسته‌ای برخوردار نیست.
ضعف نظام حکمروایی در کشور به خوبی خود را در مبارزه با کرونا نشان داده است به‌گونه‌ای که می‌توان ادعا و این فرضیه را مطرح کرد که طولانی شدن فرآیند مقابله با این ویروس در کشور و افزایش تلفات انسانی، ریشه در ضعف نظام حکمروایی کشور دارد. به عبارت دیگر «رابطه معکوسی بین توانمندی نظام حکمروایی کشور و میزان ابتلا و فوت به سبب کرونا وجود دارد.» یعنی هر چه نظام حکمروایی ضعیف‌تر باشد میزان و ابتلا و فوت بیشتر است. برای نشان دادن شواهد این ادعا، در یادداشت حاضر از چارچوب بانک جهانی برای ارزیابی عملکرد دولت در موضوع کرونا بهره‌برداری شده است.
کووید ۱۹ در دسامبر ۲۰۱۹ در شهر ووهان چین شروع به طغیان کرد. در ایران نیز در اواخر بهمن ۹۸ گزارشاتی مبنی بر مشاهده این ویروس منتشر شد. کرونا با سرعتی اعجاب‌برانگیز، جهان را دربر گرفت، جریان عادی امور را متوقف ساخت و تبدیل به یک بحران جهانی شد. تاکنون مهار کرونا به‌جز از طریق اتخاذ محدودیت‌های شدید و اقدامات پیشگیرانه از سوی دولت‌ها امکان‌پذیر نشده است. کرونا نظام حکمروایی کشورها را به چالش کشید و آن را درگیر مبارزه‌ای سخت و نفسگیر کرد. در این میان تنها کشورهایی موفق به مهار این ویروس شدند که از یک نظام حکمروایی توانمند و کارآمد برخوردار بودند. کرونا عیار نظام حکمروایی کشور در مبارزه با بحران‌های فراگیر و طولانی نظیر شیوع یک بیماری واگیر‌دار و کشنده را آشکار ساخت. اکنون قریب به ۹ ماه از مبارزه سخت و نفسگیر این نظام با ویروس کرونا می‌گذرد بنابراین می‌توان تحلیل نسبتا واقع‌بینانه‌تری از میزان کارآمدی نظام حکمروایی کشور در پیشگیری و مقابله با بحران‌ها ارائه داد. اکنون با امعان نظر به شاخص‌های حکمروایی شایسته و وضعیت کشور در مقابله با کرونا، می‌توان تحلیل‌های زیر را به دست داد:
۱- اعلام نظر و پاسخگویی: این شاخص به دو موضوع اساسی می‌پردازد؛ اولا اینکه چقدر شهروندان به معنای عام و متخصصان و صاحب‌نظران به‌طور خاص قادرند دیدگاه‌ها و نظرات خود را پیرامون راهکارهای پیشگیری و مقابله با کرونا اعلام کنند و صدای خود را به گوش تصمیم‌گیران برسانند؟ آیا دولت توانسته است سازوکار مناسبی برای این منظور فراهم کند یا نه؟ با نظرات دریافتی چگونه رفتار می‌شود و چقدر مورد استفاده قرار می‌گیرند؟ نکته مهم در اینجا، مشارکت مردم و متخصصان در فرآیند «تصمیم‌سازی» است. ثانیا دولت (در اینجا ستاد ملی مقابله با کرونا) به چه میزان در خصوص تصمیمات اتخاذ شده و نتایج حاصله در برابر مردم و دستگاه‌های ذی‌ربط پاسخگو است؟ با اندکی تامل در سوالات مطرح‌شده و مصادیق عینی پاسخ‌های آن، ملاحظه می‌شود که دولت در این شاخص، نمره قبولی نمی‌گیرد.
۲- ثبات سیاسی و نبود خشونت: خوشبختانه تاکنون دولت جهت اجرای تصمیمات و وادار کردن مردم به رعایت شیوه‌نامه‌های بهداشتی، متوسل به قوه قهریه نشده است و بیشتر سعی کرده از روش‌های اقناعی – ترغیبی بهره ببرد. به علاوه، اعمال محدودیت منجر به اعتراض فراگیر شهروندان نیز نشده است. اما روی دیگر سکه، میزان اجرای تصمیمات، رعایت شیوه‌نامه‌ها و میزان اثربخشی روش‌های اقناعی – ترغیبی است. البته باید یادآور شد که دولت اخیرا در تعطیلی اصناف و منع مردم از مسافرت بین‌شهری، کم و بیش از قوه قهریه خود بهره گرفته است.
شاید به این موضوع کمتر توجه کرده‌ایم که بخش زیادی از ثبات سیاسی یک کشور در بلندمدت مرهون نظام آموزش‌وپرورش آن کشور است. کرونا بار دیگر ضعف‌ها و کاستی‌های نظام آموزشی کشور را برملا ساخت. مشخص شد نظام آموزش‌وپرورش کشور قادر به تربیت شهروندانی «مسوولیت‌پذیر»، «مشارکت‌جو»، «پاسخگو»، «قادر به پذیرش واقعیت‌ها»، «باورمند» و «تابع» نیست و در این راستا دارای ضعف‌های اساسی است. عدم رعایت شیوه‌نامه‌های بهداشتی ابلاغی از سوی مراجع رسمی نشان از مسوولیت‌ناپذیری، عدم تمایل شهروندان به همراهی و مشارکت در حل مشکلات مشترک، به سُخره گرفتن هشدارها و فرار از واقعیت، و نهایتا عدم تمکین، پذیرش و تبعیت از توصیه‌های مسوولان دارد. هنوز هم بسیاری از شهروندان به این باور نرسیده‌اند که کرونا با کسی تعارف ندارد و کُشنده است!
همچنین ثبات سیاسی نتیجه اعتماد شهروندان به دولت و حاکمیت است. طی سالیان گذشته صاحب‌نظران مختلف خصوصا جامعه‌شناسان بارها و بارها از «افول سرمایه اجتماعی» در کشور سخن گفتند و هشدار دادند. امروز به خوبی می‌توان نتایج و پیامدهای ناشی از این افول را مشاهده کرد. «اعتماد» جوهره سرمایه اجتماعی است. شک و تردید بسیاری از شهروندان پیرامون آمار و ارقام ابتلا و مرگ و میر ارائه‌شده از سوی مراجع رسمی، عدم پیگیری اخبار و اطلاعات از مراجع رسمی و دریافت آن از سایر مراجع، دروغگو پنداشتن مسوولان، همکاری ناکافی و … همه از نشانه‌ها و پیامدهای ناخوشایند افول سرمایه اجتماعی است.
۳- اثربخشی دولت: این شاخص دارای ابعاد و مولفه‌های مختلف است. کرونا شدیدترین آزمون‌ها را از نظام تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری، اجرا و ارزیابی کشور به عمل آورد و شکاف‌های آن را آشکار ساخت. مشخص شد این نظام در «تصمیم‌سازی و ساخت سناریوهای مختلف»، ارزیابی هر سناریو و تحلیل و پیش‌بینی شرایط اجرا و پیامدهای حاصل از هر سناریو دارای کاستی‌های اساسی است. تصمیم‌گیری به ستاد ملی مقابله با کرونا واگذار شد که در جای خود تدبیر مناسبی بود اما مرحله تصمیم‌گیری هم با چالش‌های شدیدی دست و پنجه نرم می‌کند: ۱- همچنان تکلیف «مسوولیت و پاسخگویی نهایی» در موضوع کرونا مشخص نیست و این موضوع دارای ابهاماتی است ۲- زمان‌شناسی در تصمیم‌گیری بسیار مهم است. یکی از اتهامات وارده به ستاد ملی مقابله با کرونا، اتخاذ تصمیمات دیرهنگام در خصوص اعمال انواع محدودیت‌هاست ۳- به نظر می‌رسد ملاحظات امنیتی و اقتصادی سایر جنبه‌های تصمیم‌گیری را تحت‌الشعاع خود قرار داده است ۴- مرز بین اختیارات و مسوولیت‌های ملی و استانی و ستادهای تخصصی کرونا مثل ستاد کرونا در ورزش، شفاف نیست و تقسیم کار دقیقی صورت نگرفته است ۵- الگوگیری و استفاده از تجارب موفق سایر کشورها در مقابله با کرونا، امری پسندیده است اما استفاده از این تجارب بدون توجه به ملاحظات فرهنگی، اجتماعی و جمعیتی کشور، مشکلاتی را به وجود آورد. این امر لزوم بومی‌سازی تجارب سایر کشورها را دوچندان می‌کند ۶- سردرگمی در تصمیم‌گیری و تغییر و تخفیف دقیقه نودی تصمیمات، قاطعیت در تصمیم‌گیری را دچار خدشه و اشکال کرده است ۷- برنامه مشخصی برای رفع خستگی (ریکاوری) و ایجاد انگیزه در کادر درمان وجود ندارد.
کرونا مشخص کرد بیشترین ضعف ما در اجرای تصمیمات اتخاذشده است. اینکه چه میزان از تصمیمات اتخاذشده به درستی به اجرا درآمده و به نتایج دلخواه دست یافته خود نیازمند بررسی و پژوهش است اما شواهد امر حاکی از شکست بسیاری از تصمیمات در مرحله اجراست. نهایتا ارزیابی تصمیمات اجراشده و نتایج حاصله آخرین گام از چرخه تصمیم‌گیری است. اکنون وقت آن رسیده که میزان اثربخشی تصمیمات از سوی تیمی متخصص و بی‌طرف مورد بررسی قرار گرفته و نتایج آن جهت بهبود فرآیند تصمیم‌گیری مورد استفاده قرار گیرد.
نکته مهم دیگر در بحث اثربخشی دولت، نظام اطلاع‌رسانی است. هر چند نظام اطلاع‌رسانی در ایام کرونا نسبت به بحران‌های قبلی مثل سیل و زلزله، سامان بهتری به خود گرفت اما این نظام همچنان در «جریان‌سازی»، «برانگیختن»، «اقناع» و «بسیج و همراه‌سازی» با مشکلات عدیده‌ای دست و پنجه نرم می‌کند.
۴- کیفیت نظارت: در بحث نظارت چند سوال اساسی مطرح است. ۱- نظارت بر عملکرد ستاد ملی مقابله با کرونا بر عهده کیست؟ مجلس! هیات دولت! خود ستاد بر عملکرد خود نظارت دارد (خودنظارتی)! یا… ۲- شاخص‌های عملکرد ستاد ملی مقابله با کرونا کدامند؟ ۳- عملکرد ستاد تاکنون چگونه بوده است؟ پاسخ چندان روشنی برای سوالات فوق حداقل برای افکار عمومی وجود ندارد.
۵- حاکمیت قانون: این شاخص به میزان جاری‌سازی و نهادینه‌سازی قوانین، مقررات، دستورالعمل‌ها و … در امر پیشگیری و مقابله با کرونا اشاره دارد. شواهد میدانی حکایت از آن دارد که دولت هنوز هم نتوانسته سبک زندگی و کسب‌و‌کار کرونایی را به‌طور تمام و کمال در جامعه نهادینه کند. نکته بسیار مهم دیگر میزان فرمان‌پذیری اقشار و بخش‌های مختلف جامعه از قانون است. بدون شک اگر ورود مقام معظم رهبری و تاکید‌های مکرر معظم‌له مبنی بر ضرورت رعایت مصوبات ستاد ملی مقابله با کرونا از سوی همه افراد و بخش‌ها نبود به هیچ وجه همین موفقیت‌های نسبی فعلی عاید نمی‌شد.
۶- کنترل فساد. شاید این شاخص ارتباط مستقیمی با موضوع مقابله با کرونا نداشته باشد اما قطعا تلاش‌های دولت در مبارزه با کرونا، بی‌تاثیر از فساد کلی حاکم بر کشور نیست. کمبود داروهای مورد نیاز بیماران کرونایی در داروخانه‌ها از یک‌سو و امکان تهیه این داروها در بازارهای غیررسمی به بهای چندین برابری بخشی از جلوه‌های فساد است.
در پایان یادآور می‌شود «مستندسازی تجارب و مدیریت دانش» در بحران‌ها یکی از مهم‌ترین کاستی‌های کشور است. معمولا پس از وقوع بحران‌ها و حوادث بزرگی مثل سیل، زلزله، آتش‌سوزی و… تجارب تلخ و شیرین ناشی از آنها مستندسازی نمی‌شود. لذا همیشه در مدیریت بحران‌ها، درگیر آزمون و خطا هستیم. امید است این بار تجارب ناشی از مدیریت بحران کرونا، به نحو شایسته مستندسازی و مورد بهره‌برداری قرار گیرد.
ذکر این نکته نیز ضروری است که در برخی موارد، رابطه معکوسی بین میزان ابتلا و مرگ و میر ناشی از کرونا و وضعیت حکمروایی وجود ندارد. نمونه آن کشورهای آمریکا، انگلستان و فرانسه است که با وجود اینکه در شاخص‌های حکمروایی شایسته، جایگاه خوبی دارند اما از لحاظ فوت جزو ۱۰ کشور اول دنیا هستند. در کنار آنها، کشورهای اسپانیا و ایتالیا قرار دارند که در شاخص‌های حکمروایی، از وضعیت متوسطی برخوردارند اما از لحاظ فوت جزو ۱۰ کشور اول دنیا هستند. نهایتا با کشورهای هند، مکزیک، برزیل و آرژانتین و ایران مواجه‌ایم که ضمن برخورداری از یک نظام حکمروایی ضعیف، جزو ۱۰ کشور اول دنیا در فوت ناشی از کرونا هستند.
* دکترای مدیریت دولتی و عضو هیات علمی دانشگاه
اخبار برگزیدهیادداشت
لینک کوتاه :