اما و اگر‌های اصلاح ساختار بودجه ۱۴۰۰
مسعود گودرزی * بر اساس قانون محاسبات عمومی کشور بودجه برنامه مالی دولت برای یک سال مالی تهیه می‌شود و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به تامین اهداف قانونی می‌شود. براساس ماده ۱۸۲ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را حداکثر تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس تسلیم کند. برهمین اساس لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در موعد مقرر تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. ساختار بودجه متشکل از دو قسمت است؛ بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت. البته باید گفت این دو بخش بودجه ماهیتا متفاوت هستند و ضرورت دارد با تجدیدنظر در قوانین مربوطه اصلاح شکلی بودجه صورت پذیرد.
بودجه عمومی که همان بودجه دستگاه‌های اجرایی است، نشان‌دهنده منابعی است که دستگاه مورد نظر در سال از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد.
برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است. بودجه شرکت دولتی به این معنا نیست که دولت A ریال به شرکت اختصاص خواهد داد، بلکه به این معناست که گردش مالی شرکت A ریال است. منابع شرکت‌های دولتی عبارتند از :
۱- درآمدهای ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت
۲- تسهیلات بانکی (داخلی یا خارجی)
۳- سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت
چنانکه در بالا می‌بینیم، منابع فوق مستقل از خزانه دولت است. مصارف شرکت‌های دولتی نیز عبارتند از:
۱- هزینه‌های تولید کالا و خدمات ۲- بازپرداخت تسهیلات دریافتی ۳- سود سهام ۴- مالیات
هزینه‌های پرسنلی و رفاهیات این شرکت‌ها توسط دولت تامین می‌شود و این شرکت‌ها سود سهام و مالیات به دولت پرداخت می‌کنند.
مطابق قوانین رقم بودجه کل کشور از جمع این دو حاصل می‌شود که اساسا تفاوت ماهوی دارند و پرداختن به آن در این مثال نمی‌گنجد.
بودجه کل کشور در لایحه تقدیمی حدود دومیلیون و چهارصد و سی و پنج هزار میلیارد تومان است.
بودجه عمومی دولت متشکل از دو بخش منابع عمومی دولت (درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی) و درآمدهای اختصاصی است که عمده آن منابع عمومی است و درآمد اختصاصی سهم ناچیزی دارد.
در لایحه بودجه منابع عمومی دولت حدود ۸۴۱ هزارمیلیارد تومان دیده شده که اجزای منابع عمومی شامل درآمدها (مالیات و سایر درآمدها) به مبلغ ۳۱۷ هزار میلیارد تومان، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت و فرآورده‌های آن، اموال دولتی و…) به مبلغ ۲۲۶ هزار میلیارد تومان و واگذاری داریی‌های مالی ۲۹۸ هزار میلیارد تومان است که از این میزان ۷۵ هزار میلیارد تومان اوراق نفت است. مصارف عمومی نیز همتراز مبلغ منابع عمومی است و شامل هزینه‌های جاری (حقوق و دستمزد) به مبلغ ۶۳۷ هزار میلیارد تومان، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) به مبلغ ۱۰۴ هزار میلیارد تومان و تملک دارایی‌های مالی(پرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده) به مبلغ ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است.
در سال‌های اخیر مثلث تحریم‌های بین‌المللی، رکود داخلی و سیاست‌های اشتباه بودجه‌ای باعث تورم و فشار اقتصادی و معیشتی بر توده مردم شد که ضرورت داشت اصلاح ساختار بودجه برای کاهش اثر تحریم‌ها و کمک به رونق داخلی در دستور کار قرار گیرد.
پس از خروج ایالات متحده از برجام در آذرماه ۱۳۹۷ مقام معظم رهبری مقرر فرمودند که دولت نقشه راه و برنامه اصلاح ساختار بودجه و کاهش کسری بودجه را تدوین نماید و بودجه سال‌های آتی در همین چارچوب تنظیم شود. متأسفانه ساختار بودجه به همان سیاق قبل به مجلس ارسال شد. اگر حذف بعضی از موضوعات همچون ارز ترجیحی در لایحه بودجه را در چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بدانیم، قطعا برداشتی تقلیل‌گرایانه از مفهوم اصلاح ساختار تدبیر مقام معظم رهبری شده است. در اصلاحات ساختاری باید بتوانیم از طریق خلق درآمدهای غیرتورم‌زا با ابزارهای مالی که به کسری بودجه منجر نشود، منابع بودجه را تقویت و با حذف هزینه‌های غیر ضرور و مدیریت هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر، مصرف را بهینه و بهره‌ور کنیم. منابع بودجه ۱۴۰۰ ناپایدار، تحقق‌ناپذیر و تثبیت‌کننده شرایط رکود تورمی است.
برخلاف گفته مسوولان محترم و خصوصا شخص رییس‌جمهور وابستگی این بودجه به نفت در مقایسه با بودجه ۹۹ بیشتر است. در بخش منابع دولت قرار است صرفا از مالیات‌ستانی ۲۴۷ هزار میلیارد تومان درآمد کسب نماید. عملکرد هفت ماهه بودجه ۹۹ در شرایط رکود ناشی از تحریم و کرونا که احتمال استمرار آن نیز وجود دارد، تحقق این بخش از بودجه را ناپایدار می‌نماید.
منابعی که دولت از محل فروش نفت و فرآورده‌های نفتی و اموال دولتی برای خود دیده حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است و رییس‌جمهور در اظهاری عجیب اعلام داشت که در سال ۱۴۰۰ بیش از دو میلیون بشکه نفت در روز خواهیم فروخت که با عنایت به رقم منابع عمومی دولت(۸۴۱ هزار میلیارد تومان)، سهم نفت بیش از ۳۵ درصد است. این در حالی است که در بودجه سال ۱۳۹۹ که منابع عمومی ۵۷۱ هزار میلیارد تومان بود، سهم نفت ۱۰ درصد بود و این امر نشان می‌دهد که برخلاف ادعای رییس‌جمهور وابستگی به نفت بیشتر شده است.
در لایحه میزان ۲۹۸ هزار میلیارد تومان اوراق مالی واگذار شده که برخلاف حکم قانون برنامه ششم است که حداکثر مجوز استفاده از ۵۰ هزار میلیارد تومان از درآمدهای حاصل از واگذاری اوراق بدهی را داده است. به نظر می‌رسد پیش‌بینی کسری بودجه، دولت را ترغیب به انتشار حجم گسترده اوراق مالی کرده است.
با توجه به بیماری مزمن کسری بودجه در سال‌های اخیر، ضروری بود تا دولت با اصلاح ساختار واقعی بودجه و توزیع تامین منابع کسری بودجه بر بخش‌های مختلف، تبعات اقتصادی کسری بودجه را به حداقل کاهش دهد. انتشار حجم وسیعی از اوراق مالی ضمن اینکه انتقاداتی درباره قواعد و رویه‌های حاکم بر انتشار اوراق دولتی را در پی داشته، باعث کاهش قیمت اوراق مالی دولت در بازار شده و در روال عادی هزینه استقراضی دولت را افزایش خواهد داد.
حدود ۷۵ هزار میلیارد تومان از این اوراق مربوط به نفت است که اگر قواعد و رویه‌های حاکم بر انتشار آن متفاوت از سایر اوراق باشد، ضمن تشدید آشفتگی در بازار عرضه اوراق بر جذابیت سایر دارایی‌ها تاثیر می‌گذارد.
متاسفانه در سال‌های اخیر دولت تمام کسری بودجه خود را از محل انتشار اوراق تامین کرده که عرضه تمام این اوراق در بازار می‌تواند به افزایش نرخ تنزیل آنها منجر شود. برای جلوگیری از افزایش مصرف بی‌رویه دولت، پایبندی به سقف مجاز انتشار اوراق برای تامین کسری بودجه و به عنوان قاعده مالی و تعیین سقف بدهی‌های دولت به عنوان قاعده مالی مکمل ضروری است.
محدودیت انتشار اوراق ایجاب می‌کند که برای تامین کسری بودجه، درآمدهای پایدار در سایر منابع ایجاد کنیم. ساماندهی معافیت‌های مالیاتی نقش بسزایی در افزایش درآمدها دارد. در حال حاضر ۶۰ درصد اقتصاد کشور از معافیت یا شبه‌معافیت برخوردارند. متوسط فرار مالیاتی در جهان ۱۵ درصد اما در ایران حدود ۳۰ درصد است که رقم آن ۴۰ هزار میلیارد تومان است.
عدم توجه به توسعه درآمدهای مالیاتی در کشور به ویژه در شرایط کنونی که با کاهش شدید درآمدهای نفتی روبه‌رو هستیم باعث شده تا دولت منابع لازم برای مصارف خود را از مسیرهای دیگری که به ضرر طبقات متوسط و ضعیف جامعه است، به دست آورد. دولت‌ها به طور عمده بنا به ملاحظات سیاسی و اجتماعی روش استقراض از بانک مرکزی را برمی‌گزینند که موجب افزایش پایه پولی، نقدینگی و متعاقب آن تورم می‌شود که فشار زیادی را بر طبقات پایین جامعه وارد می‌آورد و نارضایتی آنها را در پی خواهد داشت که هرازگاهی شاهد تجلی و تبلور این اعتراضات هستیم. در ایران سهم ثروتمندان در پرداخت مالیات نسبت به سایر اقشار درآمدی بسیار کم است. بر همین اساس ضروری است با وضع برخی پایه‌های مالیاتی که تنها به افراد ثروتمند اصابت می‌کند و با ساماندهی و حذف برخی معافیت‌های مالیاتی که بیشتر به نفع اقشار مرفه و دهک‌های بالای درآمدی است، ضمن افزایش درآمدهای مالیاتی، نظام مالیات‌ستانی کشور را به سمت عادلانه‌تر شدن هدایت کنیم.
علاوه بر اصلاحات ساختاری صدرالاشاره در حوزه منابع، در بخش مصرف نیز نیازمند اصلاحات جدی هستیم.
ایران جزو پنج قدرت موشکی جهان است. واقعیت تلخ این است که جزو پنج کشور اول در واردات روغن‌نباتی هم هستیم. آیا کشوری که توانایی ساخت موشک‌های پیشرفته را دارد باید سالانه میلیاردها دلار ارز جهت واردات روغن‌نباتی صادر کند؟
حدود ۷۰ درصد خوراک دامی کشور از خارج وارد می‌شود. در هفت ماه اول سال ۱۳۹۹، یک میلیارد و چهارصد میلیون دلار ارز به واردات خوراک دام اختصاص داده شده است. این محصولات را می‌توان در داخل تولید کرد و ضمن صرفه‌جویی ارزی درآمدزایی هم داشته باشیم.
بخش دیگری از اصلاح ساختار مصرف مربوط به یارانه‌هاست. تاکنون ۱۱۷ دوره یارانه به حساب سرپرستان خانوار واریز شده است. از زمان اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها تا کنون بیش از ۴۵۰ هزار میلیارد تومان صرفا یارانه نقدی پرداخت شده است. قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۸ در مسیر اهداف مصرح در قانون طی طریق ننمود و ضمن اینکه اصابت موثری به جامعه هدف نداشت مشکلات ناشی از تورم بر درد و آلام این جامعه نیز افزوده شد. متاسفانه تعدد نهادهای حمایتی و نبود آمار دقیق از جامعه هدف باعث شده تا افراد ثروتمندی با سوء‌استفاده مورد حمایت قرار گیرند و یا اینکه افرادی خدمات حمایتی اضافه بر سرانه دریافت کنند. برای پرداخت یارانه چند معیار را باید در نظر بگیریم:
۱- هدف از پرداخت یارانه باید مشخص باشد.
۲- جامعه هدف باید دقیقا مشخص شود.
۳- دوره پرداخت یارانه باید محدود و مشخص باشد.
مطالب مطروحه فوق و موارد دیگری که مجال پرداختن به آن نیست، بیانگر این موضوع است که بودجه ۱۴۰۰ نیز بر همان سیاق قبلی ارائه شده و با وجود اظهارات کارشناسان و تاکیدات مقام معظم رهبری مبنی بر اصلاح ساختار بودجه این مهم رعایت نشده و ماحصل آن، کسری شدید بودجه و در نهایت اجبار دولت به استقراض از بانک مرکزی است که نتیجه آن افزایش پایه پولی، نقدینگی و تورم خواهد بود.
* نماینده دوره دهم مجلس شورای اسلامی
اخبار برگزیدهیادداشتلینک کوتاه :