فساد در معاملات بخش عمومی

به گزارش جهان صنعت نیوز: این طرح‌ها در پیوست یک بودجه، در دو سطح طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی و طرح‌های مشارکت بخش عمومی ـ خصوصی موضوع تبصره «۱۹» فهرست شده‌اند. در تبصره‌های ماده واحده نیز قواعدی جهت تامین مالی، نحوه اجرا و دیگر سازوکارهای مربوط به طرح‌های عمرانی تعیین شده است. در این گزارش که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس تدوین شده تصویری کلی از وضعیت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه ۱۴۰۰ ارائه و به بررسی اجمالی احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی در تبصره‌های ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ پرداخته شده است.

مطابق با بررسی انجام‌شده طی ۱۰ سال اخیر، سهم اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از بیش از ۲۳ درصد در سال ۱۳۹۰ به ۱۲ درصد در لایحه بودجه ۱۴۰۰ رسیده و به این ترتیب، سهم بودجه عمرانی از کل بودجه بیش از ۱۱ واحد درصد کاهش پیدا کرده است. این روند نشان‌دهنده کاهش متوالی سهم سرمایه‌گذاری از مجموع مخارج دولت است. بررسی میزان سرمایه‌گذاری انجام‌شده در کشور نشان می‌دهد که رشد موجودی سرمایه خالص در کشور از سال ۱۳۹۰ کمتر از پنج درصد بوده و از سال ۱۳۹۸ منفی شده است. به بیان دیگر سرمایه‌گذاری جدید انجام‌شده حتی پوشش سرمایه مستهلک‌شده را هم نمی‌دهد و بنابراین موجودی سرمایه کاهش پیدا می‌کند. در این شرایط سرمایه‌گذاری دولت برای حفظ اشتغال در سال‌های آتی بیش از پیش اهمیت دارد. قابل انتظار است که با تداوم روند کنونی سرمایه‌گذاری در کشور، سطح اشتغال و تولید ملی در سال‌های پیش‌رو با چالش جدی مواجه شود.

در راستای اصلاح روند معیوب سال‌های اخیر لازم است که در قوانین بالادستی سهم مشخصی برای سرمایه‌گذاری از بودجه عمومی تعیین شود تا افزایش روزافزون هزینه‌های دولت به خصوص در زمینه جبران خدمت (پرداختی حقوق کارکنان و بازنشستگان) جانشین مخارج سرمایه‌گذاری نشود. با توجه به حجم انبوه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و عدم تکافوی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، چند سالی است که دولت به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی سعی در بهره‌برداری از روش مشارکت عمومی ـ خصوصی دارد. در سال‌های اخیر تبصره «۱۹» لایحه بودجه به این موضوع اشاره دارد. شایان ذکر است ابعاد و گستردگی و موانع و خلاءهای قانونی موجود در این روش از اجرای طرح‌های عمرانی نیازمند قانون مستقل برای تحقق امر مشارکت عمومی ـ خصوصی است. عملکرد تبصره «۱۹» در سال‌های قبل نیز مؤید این امر است. بر این اساس در سال ۱۳۹۸ لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی توسط دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد که حاوی اشکالات مهمی است و هنوز به تصویب نرسیده است.

اعتبارات طرح‌های عمرانی در بودجه ۱۴۰۰

یکی از اصلی‌ترین کانال‌های سرمایه‌گذاری دولت در ایجاد ظرفیت‌های جدید تولیدی و خدماتی در کشور، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در میان انبوه مشکلاتی که طرح‌های عمرانی با آن روبه‌رو است، مساله کمبود اعتبار و همچنین عدم تخصیص اعتبارات در نظر گرفته‌شده، از مشکلات عمده عنوان می‌شوند. درخصوص اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نکات زیر شایان توجه است:

سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه عمومی دولت، اعم از مصارف عمومی و اختصاصی، برابر ۱۰۹۶ هزار میلیارد ریال است که شامل ۴۹۳ هزار میلیارد ریال اعتبار منابع عمومی دستگاه‌های اجرایی ملی، ۱۷۵ هزار میلیارد ریال اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها، ۳۷۲ هزار میلیارد ریال اعتبارات متفرقه و ۵۶ هزار میلیارد ریال از محل درآمدهای اختصاصی است. از مجموع اعتبارات از محل درآمدهای اختصاصی، مبلغ ۵۱ هزار میلیارد ریال برای دستگاه‌های اجرایی ملی و پنج هزار میلیارد ریال برای دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است که اعتبارات اختصاصی دستگاه‌های اجرایی تحت عنوان «سایر منابع» در موافقتنامه‌های طرح‌های عمرانی پیش‌بینی و تخصیص می‌یابد.

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۱۰۴۰ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به اعتبارات عمرانی در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ (۸۸۰ هزار میلیارد ریال) حدود ۲/۱۸ درصد رشد داشته است. همچنین سهم این اعتبارات از کل مصارف عمومی، ۳/۱۲ درصد است.

اعتبارات عمرانی در سه گروه اعتبارات ملی، اعتبارات استانی و اعتبارات متفرقه قابل مشاهده هستند. ۴/۴۷ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به طرح‌های ملی و طرح‌های ویژه استانی مندرج در پیوست یک، ۸/۳۵ درصد مربوط به ردیف‌های متفرقه و ۸/۱۶ درصد مربوط به طرح‌های استانی است.

اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۷۲ هزار میلیارد ریال و رشد آن نسبت به قانون سال ۱۳۹۹ حدود ۴/۰ درصد است. گفتنی است اعتبارات متفرقه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در دو قسمت، جدول ۹ تحت عنوان «اعتبارات ردیف‌های متفرقه» با مبلغ ۲۴۰ هزار میلیارد ریال و جدول ۲-۷ با عنوان «اعتبارات انتقال‌یافته به جداول ۷ و ۱۰ ماده واحده» با مبلغ ۱۳۲ هزار میلیارد ریال درج شده است. از این میزان، اعتباری حدودا برابر ۱۲۷ هزار میلیارد ریال برای دستگاه‌های اجرایی ملی و مبلغ پنج هزار میلیارد ریال برای دستگاه‌های اجرایی استانی و محلی در نظر گرفته شده است.

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مبلغ ۱۷۵ هزار میلیارد ریال است (براساس جدول ۱۰) که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۴۲ درصد افزایش داشته است.

طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، اعتباری حدود ۴۹۳ هزار میلیارد ریال به خود اختصاص داده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ (۳۸۶ هزار میلیارد ریال) حدود ۲۸ درصد افزایش داشته است. این میزان اعتبار برای حدود ۲۵۹۳ طرح در نظر گرفته شده است. از این تعداد حدود ۱۹۵۸ طرح به عنوان طرح‌های ملی و حدود ۶۳۵ طرح به صورت استانی ویژه در نظر گرفته شده است. نمودار یک تفکیک اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ را نشان می‌دهد.

در پیوست یک لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ بیشترین میزان اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، متعلق به امور اقتصادی با ۲۵۴۳۷۲ میلیارد ریال اعتبار است. کمترین میزان اعتبار نیز برای امور رفاه اجتماعی با ۱۰۹۰ میلیارد ریال است.

 

جدول ۱. اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک امور ده‌گانه (میلیارد ریال)

نام امور	قانون ۹۹	درصد سهم از کل اعتبارات سرمایه‌ای بودجه ۹۹	لایحه ۱۴۰۰	درصد سهم از کل اعتبارات سرمایه‌ای بودجه ۱۴۰۰	درصد رشد اعتبارات نسبت به قانون بودجه ۹۹
خدمات عمومی	۲۲۳۷۳	۵	۱۴۷۹۱	۳	۳۴-
دفاعی و امنیت	۹۷۶۲	۲	۷۵۱۷	۲	۲۳-
قضایی	۲۲۵۲۶	۵	۱۶۵۰۵	۳	۲۷-
اقتصادی	۲۵۵۹۱۹	۵۳	۲۵۴۳۷۲	۵۲	۱-
محیط‌زیست	۲۸۱۲	۱	۴۹۶۰	۱	۷۶
مسکن عمران شهری و روستایی	۶۱۵۵۵	۱۳	۶۹۲۳۳	۱۴	۱۲
سلامت	۱۳۷۱۷	۳	۱۵۴۰۷	۳	۱۲
فرهنگ تربیت بدنی و گردشگری	۲۲۹۳۴	۵	۲۳۷۶۰	۵	۴
آموزش و پژوهش	۶۸۹۵۷	۱۴	۸۵۸۷۲	۱۷	۲۵
رفاه اجتماعی	۲۳۰۲	۰	۱۰۹۰	۰	۵۳-
جمع	۴۸۲۸۶۲	۱۰۰	۴۹۳۵۱۰	۱۰۰	۲

 

در قسمت اول پیوست یک لایحه، ۴۷ طرح (جدید) با سال شروع ۱۴۰۰ و اعتباری برابر ۵۹۳۷ میلیارد ریال درج شده است. میزان اعتبار مورد نیاز برای سال‌های بعد برابر با ۹۴۳۵۹ میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. ۱۸ طرح از این تعداد مستمر بوده و سال خاتمه مشخصی ندارند (به عنوان مثال طرح‌های تعمیرات اساسی و تامین تجهیزات و ماشین‌آلات) که هرساله در پیوست یک درج می‌شوند و اعتباری برابر با ۱۶۰ میلیارد ریال برای سال ۱۴۰۰ برای آنها پیش‌بینی شده است.

در تبصره «۱۹» ماده واحده، همانند چند سال اخیر سازوکاری برای مشارکت عمومی ـ خصوصی در اجرای طرح‌های عمرانی پیشنهاد شده است. بر این اساس تعداد ۱۷۸ طرح و پروژه در قسمت دوم پیوست یک لایحه با اعتباری برابر ۴۷۹۵۴ میلیارد ریال درج شده است. این تبصره همانند سال گذشته به منظور اهرم‌سازی اعتبارات برای اجرایی شدن طرح‌های تعیین شده در قسمت دوم پیوست یک برای اجرا به روش مشارکت، میزان ۱۰ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به این منظور اختصاص داده است. شایان ذکر است این امر همچنان عدم‌شفافیت در نحوه توزیع این میزان اعتبار برای طرح‌هایی که با بخش خصوصی قرارداد منعقد کرده‌اند را در پی دارد.

براساس اطلاعات قسمت اول پیوست یک لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، اعتبارات طرح‌های عمرانی ملی حدود ۴۹۳ هزار میلیارد ریال است که برای ۲۵۹۳ طرح در نظر گرفته شده است. از این تعداد حدود ۱۹۵۸ طرح به عنوان طرح‌های ملی و حدود ۶۳۵ طرح به صورت استانی ویژه در نظر گرفته شده است. همانگونه که در جدول ۱ مشاهده می‌شود، تعداد ۷۴ طرح در این پیوست به منظور مشارکت عمومی ـ خصوصی موضوع تبصره «۱۹» انتخاب شده‌اند. ۵۸ طرح از این تعداد طرح‌های ملی و ۱۶ طرح، طرح‌های ملی با ویژگی استانی است.

تعداد ۷۶۲ طرح با عناوینی نظیر تعمیرات اساسی و تامین و خرید تجهیزات و با اعتباری برابر با ۳۸۵۲۳ میلیارد در پیوست یک لایحه سال ۱۴۰۰ درج شده است. خاطرنشان می‌کند طرح‌های مذکور مستمر بوده و ماهیت عمرانی ندارند و هرساله در قوانین بودجه تکرار می‌شوند. برای تعداد ۱۵۱ طرح از طرح‌های مندرج در پیوست یک لایحه بودجه سال۱۴۰۰، اعتبار در نظر گرفته شده برای هر طرح مبلغی کمتر از یک میلیارد ریال است که درمجموع اعتبار آنها برای سال جاری مبلغ ۳۹ میلیارد ریال و برای سال‌های بعد ۷۰۲ هزار میلیارد ریال درج شده است. به نظر می‌رسد این طرح‌ها در سال پیش‌رو و با توجه به اعتبار در نظر گرفته شده پیشرفت چندانی نخواهند داشت.

تحلیل زمان خاتمه طرح‌ها

براساس اطلاعات مندرج در پیوست یک قوانین بودجه سنواتی و با توجه به سال خاتمه درج شده برای هر طرح، باید هرساله تعدادی از طرح‌ها به اتمام برسند. بررسی میزان طرح‌های پایان‌یافته در سال‌های گذشته نشان‌دهنده عدم تکمیل به موقع طرح‌ها مطابق با برنامه زمانی و درنتیجه افزایش هزینه آنهاست. نمودار ۲، میزان اعتبار مورد نیاز برای اتمام طرح‌های پیوست یک قوانین بودجه سال‌های گذشته را نشان می‌دهد. خاطرنشان می‌شود این میزان اعتبار برای هر سال از مجموع اعتبار در نظر گرفته شده برای سال مورد نظر (مشروط بر تخصیص تمام اعتبارات در نظر گرفته شده در سال مورد نظر مندرج در پیوست یک لایحه بودجه) به علاوه اعتبار سال‌های بعد به دست آمده است.

بر این اساس، برای سال ۱۴۰۰ حدود ۷۴۹۷ هزار میلیارد ریال بودجه نیاز است تا تمام طرح‌های مندرج در پیوست یک لایحه ۱۴۰۰ به اتمام برسند و انتظار می‌رود که این رقم در سال‌های آینده افزایش یابد. در جدول ۲ تعداد طرح‌ها براساس زمان و میزان اعتبار مورد نیاز برای اتمام نشان داده می‌شود.

جدول ۲. طبقه‌بندی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی برحسب سال اتمام

شرح	۱۴۰۰	۱۴۰۱	۱۴۰۲	۱۴۰۳	۱۴۰۴	۱۴۰۵	۱۴۰۶	۱۴۰۷
تعداد طرح‌ها	۱۱۹	۲۱۴	۷۴۲	۱۸۴	۱۰۹	۴۴۷	۵	۱۰
اعتبار در سال ۱۴۰۰ (میلیارد تومان)	۱۰۰۰	۸۶۳۵	۱۶۸۳۷	۲۸۹۷	۲۸۱۱	۱۲۵۳۲	۴۱۰	۱۷۷
اعتبار سال‌های بعد (میلیارد تومان)	–	۴۵۲۵۶	۱۷۲۸۱۸	۴۶۳۸۱	۷۶۷۰۸	۳۱۷۹۹۶	۳۱۰۴۰	۴۹۱۵
پیش‌بینی زمان لازم برای اتمام طرح (سال)	–	۵	۱۰	۱۶	۲۷	۲۵	۷۵	۲۸
پیش‌بینی انحراف از زمان ذکر شده (سال)	–	۴	۸	۱۳	۲۳	۲۰	۶۹	۲۱

 

براساس جدول ۲ دولت برای خاتمه طرح‌های در دست اجرای مندرج در پیوست یک لایحه بودجه ۱۴۰۰ (طرح‌های غیرمستمر)، تا پایان سال ۱۴۰۷ به طور میانگین ۵/۳ سال برای هر طرح زمان نیاز دارد. این در حالی است که در صورت پیش‌بینی اعتبار طرح‌ها مطابق روند فعلی، میانگین زمان خاتمه بیش از ۲۰ سال برآورد می‌شود. پیش‌بینی زمان لازم برای اتمام طرح‌ها با فروض زیر به دست آمده است:

اعتبار پیش‌بینی شده طرح‌ها برای سال‌های آتی صحیح بوده و در سال‌های بعد با افزایش روبه‌رو نخواهند شد.

میزان اعتبار برآورد شده در سال ۱۴۰۰، برای سال‌های آتی نیز بدون تغییر بوده و به صورت کامل و ۱۰۰ درصد تخصیص یافته و تامین اعتبار می‌شود. به این ترتیب با تقسیم «اعتبار سال‌های بعد» به «اعتبار سال ۱۴۰۰،» پیش‌بینی زمان لازم برای اتمام طرح‌ها به دست می‌آیند. به عنوان مثال، براساس اطلاعات پیوست یک، مقرر شده تا ۲۱۴ طرح در سال ۱۴۰۱ پایان یابد و در سال ۱۴۰۰ مبلغ ۸۶۳۵ میلیارد تومان برای اجرای این طرح‌ها پرداخت خواهد شد، همچنین اعتباری برابر ۴۵۲۵۶ میلیارد تومان برای سال ۱۴۰۱ در لایحه پیش‌بینی شده است. بر این اساس یا باید در سال ۱۴۰۱ پنج برابر اعتبار سال ۱۴۰۰ به این تعداد طرح اعتبار پرداخت شود یا در صورتی که پرداخت کامل اعتبار در نظر گرفته شده در سال ۱۴۰۰ برای سال ۱۴۰۱ نیز صورت پذیرد، زمان واقعی اتمام این طرح‌ها پنج سال دیگر خواهد بود. براساس آنچه بیان شد، تعداد ۱۸۳۱ طرح غیرمستمر (۷۶۲ طرح مستمر و بدون سال خاتمه در لایحه درج شده است) در پیوست یک لایحه ۱۴۰۰ درج شده که از این تعداد ۱۱۹ طرح در سال ۱۴۰۰ پایان خواهند یافت و مابقی (۱۷۱۲ طرح) قرار است تا سال ۱۴۰۷ (بجز یک طرح که سال ۱۴۱۲ به عنوان سال خاتمه آن درج شده است) پایان یابند.

از این میزان تاکنون تنها تعداد ۶۳۳ طرح حداقل ۵۰ درصد اعتبارات پیش‌بینی شده برای اتمام را دریافت کرده‌اند. شایان ذکر است حدود ۵۰۰ طرح نیز تنها ۲۰ درصد از اعتبار پیش‌بینی شده برای اتمام را دریافت کرده‌اند. این در حالی است که ۱۸۰ طرح از این تعداد تا دو سال آینده باید به اتمام برسند و ۸۰ درصد از اعتبار لازم برای اتمام آنها، طی این مدت باید پرداخت شود.

تغییرات شاخص‌های اصلی در حوزه اعتبارات عمرانی

اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به مصوب قانون سال ۱۳۹۹، ۳/۱۸ درصد رشد داشته است. سهم اعتبار مصوب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع عمومی روندی کاهنده داشته و از ۲۷ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۲ به ۱۲ درصد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ رسیده است. سهم اعتبارات طرح‌های ملی از کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹، ۴/۳ واحد درصد افزایش یافته و به ۴/۴۷ درصد رسیده است. سهم اعتبارات طرح‌های استانی از کل اعتبارات عمرانی در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹، ۳/۰ واحد درصد افزایش داشته است. سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه از کل اعتبارات عمرانی در سال جاری نسبت به سال قبل ۴/۴ واحد درصد کاهش داشته و به ۵/۳۱ درصد رسیده است. نمودار ۳ سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به منابع عمومی را نشان می‌دهد.

بررسی میزان اعتبارات مصوب و عملکرد اعتبارات عمرانی طی ۱۶ سال گذشته نشان می‌دهد برای سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۹ به طور میانگین حدود ۶۹ درصد از اعتبارات عمرانی تحقق یافته است. این درحالی است که درصد تحقق اعتبارات هزینه‌ای به طور متوسط ۹۷ درصد بوده است. همچنین، نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به هزینه‌ای طی دوره ۱۳۹۹-۱۳۸۴ روند نزولی داشته و از ۳۳ درصد در سال ۱۳۸۴ به ۱۶ درصد برای پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۹۹ رسیده است. بنابراین پیش‌بینی می‌شود در سال ۱۳۹۹، به ازای هر ۱۰ واحد اعتبار هزینه‌ای تنها ۶/۱ واحد اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخت شود.

بررسی تبصره «۱۹» در بودجه ۱۴۰۰

تبصره «۱۹» لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در راستای اجرایی‌سازی روش خوب و کارگشای «مشارکت عمومی و خصوصی» تدوین شده است، ولی متاسفانه انبوهی از موارد و نکات فرعی و کم اهمیت‌تر سبب شده است که نکات اصلی و مهم در این تبصره پنهان بمانند. فساد در «معاملات بخش عمومی»، به گواهی مطالعات بین‌المللی، بزرگ‌ترین و محتمل‌ترین نوع فساد در حوزه عمومی است. برای مدیریت این محل پُرخطر، باید سازوکارهای دقیقی طراحی کرد. در مدل‌های پیشنهادی سازمان ملل برای قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی، مهم‌ترین و مفصل‌ترین بخش «قانون» پارلمان، طراحی همین سازوکارها یا در اصطلاح متداول «تشریفات برگزاری مناقصات» است. خوشبختانه قانونگذاری در این موضوع در کشور ما نیز بیش از یک قرن سابقه و تجربه دارد. یکی از نقاط برجسته این انباشت تجربه در مسیر عدالت و شفافیت و یکی از سرمایه‌های نهادی حاصل از این یک قرن تلاش ملی، «قانون برگزاری مناقصات» است.

قانون برگزاری مناقصات درواقع قانونی است برای انواع متنوعی از مدرن‌ترین معاملات بخش عمومی. درواقع قانون برگزاری مناقصات در سیر تطور و تکامل فرآیندهای معاملات بخش عمومی ایران در عمل معنای کلمه «مناقصه» را به درستی توسعه داده است. بعنی با حفظ لفظ فنی «مناقصه»، این لفظ را از خرید براساس کمترین قیمت به خرید با مناسب‌ترین قیمت ارتقا داده است. در سایه همین قانون عملا فرمول «خرید براساس ارزش» در آیین‌نامه‌های اجرایی دولت درج شده و سال‌هاست که مورد استفاده است. البته برای تسهیل و تدقیق امور مشارکت می‌توان آیین‌نامه‌های اجرایی قانون برگزاری مناقصات را روان‌تر نیز ساخت. شاید هم لازم باشد در برخی موارد برخی مواد قانون برگزاری مناقصات اصلاح شود.

تبصره «۱۹» دچار یک ایراد اساسی و بزرگ، اما پنهان شده در لابه لای سطور و کلمات مختلف است. حکم تنفیذ بند «۱۱» تبصره «۱۹» قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور (مندرج در بند ۲ تبصره ۱۹ لایحه بودجه ۱۴۰۰) و تنفیذ بندهای «۳،۴ و ۵» تبصره ۱۹ قانون بودجه ۱۳۹۹ کل کشور (مندرج در بند ۳ تبصره ۱۹ لایحه بودجه کل کشور) در واقع تنفیذ و ارجاع به «دستورالعمل ماده ۲۷ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است. دستورالعمل مصوب شورای اقتصاد منتسب به ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت دارای ایرادات مهمی به شرح زیر است:

دستورالعمل به موارد خارج از مجوز قانونی وارد شده است که متاسفانه به دلیل عدم امکان قانونی نظارت مجلس بر مصوبات شورای اقتصاد رفته‌رفته این مغایرت‌های قانونی بیشتر شده است.

اجازه قانونی عبارت بوده است از: ۱)تصویب قالب قراردادها و شرایط در واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای توسط شورای اقتصاد، ۲)تصویب روش‌های تامین مالی توسط شورای اقتصاد برای اختصاص به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا تبدیل به احسن کردن آنها.

تصویب اجازه قانونی به هیچ‌وجه شامل اقدامات دیگر مثل «فرآیند واگذاری و انتخاب طرف قرارداد» و «تشکیل کارگروه‌های واگذاری» و «قیمت‌گذاری پروژه» و… نیست. شورای اقتصاد باید قالب یا چارچوب قرارداد تصویب کند و نه دستورالعمل اجرایی. طبق عرف حاکم بر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، قالب قراردادها و شرایط همان است که تحت عناوینی مانند قراردادهای همسان، شرایط عمومی و خصوصی پیمان یا چارچوب موافقتنامه می‌شناسیم. این دستورالعمل به هیچ‌وجه اجازه نداشته است که متعرض روش‌های برگزاری مناقصه و قوانین تشکیل معاملات بخش عمومی شود و از این حیث خلاف جواز و اراده قانونگذار است. مواد متعدد دیگری از این دستورالعمل ازجمله ماده (۴) آن با نام «فرآیند و انتخاب شرایط سرمایه‌گذار» نیز خروج و نقض قوانین آمره و مادر کشور و خلاف اصول انضباط معاملاتی است.

در جزء ۲ بند الف ماده (۴) دستورالعمل، اصل تفکیک پیشنهاد فنی از پیشنهاد مالی مخدوش شده است. جزء ۲ بند ب ماده (۴) دستورالعمل، این اصل بسیار مهم در معاملات عمومی را سلیقه‌ای قلمداد کرده و آن را مجددا مخدوش کرده است. حتی در جزء ۴ بند ب ماده ۴ بررسی پیشنهاد فنی از اساس قابل حذف اعلام شده است. در حالی که حتی در قوانین عام معاملات و مناقصات بخش عمومی که به عنوان مثال در خرید میز و صندلی یک اداره رعایت می‌شود، قانونگذار برای حذف پاکت ب (ناظر به مشخصات و ملاحظات فنی) هرگز مجوزی صادر نکرده است.

موضوع بسیار مهم «ارزیابی توان» تملک‌کنندگان پروژه‌ها نیز به شدت تضعیف شده است. در جزء ۳ بند ب ماده (۴) دستورالعمل، با ترکیب مراحل ارزیابی جزء ۱ و ۲ بند الف، تمام مراحل ارزیابی صلاحیت سرمایه‌گذار و ارزیابی فنی و ارزیابی مالی مخلوط شده است.

مواد ۲، ۳ و ۴ وارد فرآیندها و سازوکارهای اجرایی شده‌اند که اصلا اجازه قانونی آن را نداشته‌اند. حتی در مواد ۵ و ۶ بدعت‌های خطرناک مذاکره در واگذاری پروژه‌ها مطرح و اختیارات ارزشگذاری مخاطره‌آمیز پروژه‌ها تصویب شده است.

 مواردی مانند ارزشگذاری یا قیمت‌گذاری پروژه‌ها و تشکیل کارگروه‌های واگذاری در اجازه قانونی شورای اقتصاد نیست. حتی در ماده (۱۲) دستورالعمل در پوشش لفظ «تبیین» که در عمل مرز روشنی با تفسیر ندارد، اختیار انحصاری تفسیر قوانین که ویژه صحن مجلس است به اشخاصی در سازمان برنامه اعطا شده است. دستورالعمل ماده (۲۷) طبق اجازه قانونی خود باید ناظر و محدود به دوره تدوین قرارداد می‌بود. در حالی که این دستورالعمل متعرض فرآیندهای برگزاری مناقصات و بسیاری موارد دیگر خارج از جواز خود شده است. دستورالعمل ماده ۲۷ خلاف جواز قانونی مصرح خود و نیز خلاف قواعد و اصول دوره تشکیل قرارداد است. پس باید گفت که تبصره ۱۹ دچار یک انحراف اساسی، بزرگ و البته پنهان شده در لابه‌لای سطور و کلمات مختلف است. هیچ مطالعه قابل اتکایی برای کنار گذاشتن قانون برگزاری مناقصات وجود ندارد، بلکه کاملا برعکس، مطالعات چندساله کاملا مؤید سازگاری قانون برگزاری مناقصات برای ارجاع کار قراردادهای مشارکت است و فقط کافی است آیین‌نامه‌های اجرایی دولت اصلاح شوند. همچنین اگر مطالعه‌ای نشان بدهد که برخی احکام قانون برگزاری مناقصات نیازمند اصلاح است آن موارد استثنایی اصلاح قانون نیز باید حتما به دست مجلس صورت گیرد.

 بر این اساس لازم است تنفیذ بند ۱۱ تبصره «۱۹» قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور (مندرج در بند ۲ تبصره ۱۹ لایحه بودجه ۱۴۰۰) و تنفیذ بندهای «۳،۴ و ۵» تبصره ۱۹ قانون بودجه ۹۹ کل کشور مندرج در بند ۳ تبصره ۱۹ لایحه بودجه کل کشور) و هرگونه تنفیذ و ارجاع به دستورالعمل ماده ۲۷ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) از این تبصره حذف شود.

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهصنعت و معدن