علل و تبعات اجرایی‌نشدن اصلاح ساختار بودجه سالانه بررسی شد
به گزارش جهان صنعت نیوز: نکته کلیدی در اصلاح ساختار بودجه آن است که منابع درآمدی برای بودجه جاری کشور باید از محل مالیات‌ها و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین شود. طرح اصلاح ساختار بودجه به دنبال دستور رهبری در آذرماه ۱۳۹۷ و با هدف تبدیل تهدید تحریم‌ها به یک فرصت تاریخی برای اقتصاد کشور و همچنین کاهش وابستگی بودجه به نفت، در دستور کار قرار گرفت. بر اساس آنچه که در سیاست‌های اقتصاد مقاومتیِ مورد تاکید رهبر انقلاب است، باید از درآمدهای مالیاتی بیشتر استفاده شود و سهم مالیات در منابع بودجه عمومی افزایش یابد. در این گزارش به بررسی علت چرایی اجرایی نشدن اصلاح ساختار بودجه پرداخته می‌شود.
ضرورت اصلاح ساختار بودجه
وابستگی مستقیم بودجه به نفت و عدم مدیریت صحیح درآمدهای نفتی می‌تواند منجر به این موضوع شود که با افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی، بودجه و به تبع آن اقتصاد کشور دچار قبض و بسط شده و مرتبا دچار تورم یا رکود اقتصادی می‌شود. بودجه دولت، علاوه بر آنکه تامین‌کننده کالاهای عمومی کشور و فراهم‌کننده زیرساخت‌هاست، می‌تواند نقش تثبیت یا بی‌ثبات‌کننده اقتصاد کلان را نیز ایفا کند. برای مثال، انباشت بدهی‌های دولت به دلیل کسری بودجه بالا و مزمن می‌تواند منجر به تورم بالا یا تلاطمات بازار بدهی در کشور شود. همچنین عدم ایفای کامل تعهدات دولت در بازپرداخت بدهی، آحاد اقتصادی را در سطح وسیعی دچار معضل می‌کند؛ زیرا باعث می‌شود تا پیمانکاران و سایر طلبکاران دولت در ایفای تعهدات خود دچار مشکل شده و این زنجیره بدهی، پیوسته در اقتصاد کشور گسترش یافته و به مشکلاتی همچون محدودیت‌های تامین سرمایه در گردش بنگاه‌ها و اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی بینجامد.
یکی از مهم‌ترین چالش‌ها و موانع اصلاح ساختار بودجه در کشور، اولویت‌بخشی به هزینه‌ها و تعریف درآمدهای کافی برای پوشش هزینه‌هاست. در فرآیند بودجه‌ریزی همواره در تدوین و تنظیم هزینه‌ها و منابع، اولویت‌بخشی با هزینه‌ها و مصارف بوده و تعریف منابع بر اساس این موضوع انجام شده است؛ درحالی که در بودجه‌ریزی باید منابع به صورت واقعی و از پیش تعریف شده باشد؛ این مساله اغلب با محدودیت‌ها و تنگناهایی در تامین منابع همراه بوده و کسری بودجه را به عنوان یک چالش در ساختار بودجه کشور به دنبال داشته است. محدودیت منابع و اولویت‌بخشی به هزینه‌ها به ویژه هزینه‌های جاری بدون تعریف و پیش‌بینی منابع واقعی باعث شده تا برنامه‌ریزان برای جبران این کسری، به سراغ اعتبارات عمرانی رفته و از سهم پیش‌بینی شده برای هزینه‌های عمرانی بکاهند و آن را به جبران کسری هزینه‌های عمومی و جاری اختصاص دهند. تداوم این وضعیت از یک سو تضعیف زیرساخت‌های توسعه اقتصادی را به دنبال داشته و از سوی دیگر، بی‌ثباتی در اقتصاد کشور را افزایش می‌دهد. از این‌رو، اصلاح ساختار بودجه در راستای حفظ و پایداری ثبات اقتصادی، ازجمله الزامات توسعه اقتصادی کشور به شمار می‌آید.
دلایل عدم اصلاح ساختار بودجه
برخی از کارشناسان اقتصادی معتقدند که اصلاح ساختار بودجه تنها به افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش سهم درآمدهای حاصل از فروش نفت در بودجه ختم نمی‌شود. در واقع زمانی ساختار بودجه اصلاح می‌شود که قواعد معیوب حاکم بر آن تغییر کند، چراکه تنها در این صورت است که حتی با برطرف شدن شرایط تحریمی نیز وابستگی مجدد به درآمدهای نفتی را به دنبال نخواهد داشت. این گروه از کارشناسان اقتصادی بر این باورند که در نظام بودجه‌ریزی ایران دو بازیگر اصلی وجود دارد؛ دولتمردان و نمایندگان مجلس. این بازیگران در چارچوب خاصی با در نظر گرفتن انگیزه‌ها و اهداف خود به پیشبرد بودجه از مرحله طراحی و تدوین تا تصویب آن در مجلس می‌پردازند. در این فرآیند باید اصول و قواعد معیوب را شناسایی و برای اصلاح آن برنامه‌ریزی کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که برخی از مهم‌ترین دلایل عدم اصلاح ساختار بودجه در ایران، به‌رغم تاکید فراوان مسوولان و کارشناسان بر ضرورت آن، به شرح زیر است:
وابستگی منابع بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی
بررسی‌ها نشان می‌دهد که با در نظر گرفتن مجموع درآمدهای نفتی حاصل از فروش نفت و برداشت ۳۰ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی، به عنوان سهم نفت از بودجه، سهم نفت از بودجه در سال ۹۹ بیش از ۱۶ درصد بوده است که این موضوع بیانگر غیرواقعی بودن کاهش وابستگی بودجه ۱۳۹۹ به نفت است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که سهم نفت در بودجه سال ۱۴۰۰ نیز، با در نظر گرفتن صادرات روزانه دو میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه و استقراض از صندوق توسعه ملی، به ۵۰ درصد نیز می‌رسد. وابستگی بودجه ایران به درآمدهای نفتی سابقه‌ای بیش از چند دهه دارد. این وابستگی به تدریج و با افزایش قیمت نفت و در پی آن افزایش درآمدهای ایران بیشتر شده است. نفتی شدن بودجه باعث شده تا دولت به مالیات دهندگان و نمایندگان آنها در مجلس پاسخگویی جدی نداشته باشد. این امر در عمل فساد سیاسی را در فرآیند بودجه‌ریزی تشدید کرده و به قدرتمند شدن گروه‌های ذی‌نفوذ منجر شده است. از طرف دیگر آسیب‌پذیری اقتصاد ایران را در مقابله با تحریم‌ها به دنبال داشته است. این امر درحالی است که بودجه‌ریزی باید با ملاحظه محدودیت‌ها و برای ناکارآمد کردن آنها، برنامه‌ریزی شود. درواقع، بودجه‌ریزی در وضعیت دفاع اقتصادی باید ناظر به تهدیدهای اقتصادی باشد و موانع مربوط را برای کم‌اثر و بی‌اثر کردن تهدیدها از بین ببرد.
عدم اراده جدی برای افزایش درآمدهای مالیاتی و حذف معافیت‌های مالیاتی نامناسب
متاسفانه در چند سال اخیر به‌رغم وجود اجماع کارشناسی در ارتباط با راهکارهای افزایش درآمد مالیاتی، اراده جدی از جانب دولت و مجلس برای اصلاح قوانین این حوزه به چشم نمی‌خورد. کاهش برخی از معافیت‌های مالیاتی نابه‌جا مانند معافیت مالیاتی مناطق آزاد، بازیگران و افزایش پایه‌های مالیاتی مرسوم در دنیا مانند مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر عایدی سرمایه و… تنها گوشه‌ای از سیاست‌های پیشنهادی برای اصلاح در این حوزه است که مورد غفلت قرار گرفته و تا زمانی که قواعد و قوانین معیوب بر حوزه مالیات کشور حاکم باشد، امکان استقلال بودجه از نفت وجود ندارد.
عدم شفافیت در فرآیند بودجه‌ریزی
یکی از مهم‌ترین اقدامات پیشگیرانه برای مقابله با فساد در بودجه‌ریزی، تقویت شفافیت در فرآیند آن است. نبود شفافیت در فرآیند طراحی، اجرا و نظارت بر دولت از طرفی صلاحیت اختیاری دولت را در اجرا افزایش می‌دهد و از طرف دیگر امکان تحقق مفاسد اقتصادی را تشدید می‌کند. این مفاسد بیشتر از نوع اختلاس یا فیش‌های حقوقی سرسام‌آور از محل شرکت‌های دولتی است. عدم شفافیت در بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها نیز ازجمله نکات مهمی است که همواره از آن غفلت شده است. درحالی که بیش از ۷۰ درصد بودجه متعلق به شرکت‌های مذکور است ولی از دید مردم و نمایندگان آنها پنهان است. یکی از اشکالات اساسی بررسی بودجه‌های سنواتی، وارد نشدن جدی مجلس به ریز اقلام درآمدی و هزینه مجموعه شرکت‌ها و بانک‌های بخش دولتی است. بنابراین می‌توان گفت این پدیده حاکی از وجود منافع دولت در طراحی بودجه نظارت‌ناپذیر است.
وجود گروه‌های ذی‌نفع و تعارض منافع حزبی و ملی
بیشتر نمایندگان مجلس در فرآیند بودجه‌ریزی، رانت‌های حزبی و گروهی خود را بر منافع عمومی ترجیح می‌دهند. در این شرایط بازخواست دولت توسط مجلس به دلیل تهیه لایحه‌ای بدون اعمال تغییرات ساختاری عملا امری بسیار دشوار به نظر می‌رسد. بیشتر نمایندگان، به جای آنکه خود را در جایگاه حقیقی مجلس و نمایندگی ببینند، تنها به دنبال اختصاص بودجه و طرح‌های عمرانی به مناطق تحت نمایندگی خود به منظور کسب محبوبیت و اخذ آرا در دوره‌های بعد انتخابات هستند. به عبارتی تلاش برای کسب محبوبیت و تعارض منافع ملی و محلی، یکی از موانع جدی مطالبه‌گری نمایندگان مجلس از دولتمردان برای اصلاح ساختاری بودجه بوده است.
تنظیم بودجه غیرکارشناسی
تنظیم بودجه غیرکارشناسی یکی دیگر از چالش‌ها موانع اصلاح ساختار بودجه است. منظور از تنظیم بودجه غیرکارشناسی آن است که نظرات کارشناسی کمترین نقش را در فرآیند بودجه‌ریزی دارد و نظام بودجه‌ریزی کشور از بالا به پایین است. به عبارت دیگر، بودجه دستگاه‌ها بر اساس معیارهایی مانند اهمیت سیاسی دستگاه و قدرت چانه‌زنی آنها تعیین شده و سپس سلسله مراتب اداری آن (از اعمال نظر مدیران تا بررسی سازمان مدیریت) طی می‌شود. در واقع نظرات کارشناسی کمترین اهمیت را در نظام بودجه‌ریزی داشته و هر سال نقش آن کم‌رنگ‌تر از قبل شده و جای خود را به چانه‌زنی می‌دهد.
ناکارآمدی ترکیب درآمدهای مالیاتی در بودجه
به رغم آنکه افزایش درآمدهای مالیاتی یکی از لازمه‌های اصلاح ساختار بودجه است، عدم تنوع پایه‌های مالیاتی موجب شده که دولت از منابع محدودی مالیات اخذ کند. جدول ۱ سهم برخی منابع مالیاتی از کل منابع مالیاتی کشور را طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹ نشان می‌دهد. ملاحظه می‌شود که وصول مالیات بیشتر بر مبنای مالیات‌های سهل‌الوصول است به طوری که مالیات بر اشخاص حقوقی و مالیات بر کالاها و خدمات بیشترین سهم را از درآمدهای مالیاتی دولت دارند. این در شرایطی است که، مالیات بر ثروت با وجود انجام نقل و انتقالات گسترده دارایی در سطح کشور و کسب سود و منافع آن توسط افراد، به دلیل محدودیت پایه‌های مالیاتی درصد کمی از درآمدهای مالیاتی دولت را به خود اختصاص داده است. همچنین در بخش مالیات بر درآمد، با وجود آنکه درصد قابل‌توجهی از معاملات و فعالیت‌های اقتصادی در سطح مشاغل انجام می‌شود، مالیات وصولی از محل مالیات بر مشاغل در سطح پایینی قرار داشته و کمتر از مالیات وصولی از محل مالیات بر حقوق است. بر این اساس بسیاری از کارشناسان اقتصادی و مردم معتقدند که دولت از صاحبان درآمدهای بالا به طور متناسب مالیات نمی‌گیرد و همین موضوع باعث شده تا حقوق‌بگیران و دهک‌های درآمدی متوسط و پایین، بخش عمده مالیات را بپردازند.
جدول ۱. سهم برخی منابع مالیاتی از کل منابع مالیاتی طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹
|
سال |
مالیات اشخاص حقوقی |
مالیات بر درآمد |
مالیات بر ثروت |
مالیات بر واردات |
مالیات بر کالا و خدمات |
|
۱۳۹۰ |
۹/۴۳ |
۸/۱۳ |
۶/۳ |
۲۲ |
۷/۱۶ |
|
۱۳۹۱ |
۹/۴۲ |
۹/۱۵ |
۴ |
۳/۱۹ |
۸/۱۷ |
|
۱۳۹۲ |
۴/۳۶ |
۴/۱۵ |
۴/۴ |
۳/۱۶ |
۵/۲۷ |
|
۱۳۹۳ |
۸/۳۳ |
۳/۱۳ |
۵/۳ |
۸/۱۸ |
۶/۳۰ |
|
۱۳۹۴ |
۳/۳۶ |
۹/۱۴ |
۱/۳ |
۶/۱۴ |
۲/۳۱ |
|
۱۳۹۵ |
۳/۳۱ |
۷/۱۴ |
۶/۲ |
۱۸ |
۳/۳۳ |
|
۱۳۹۶ |
۲/۳۰ |
۲/۱۳ |
۵/۲ |
۶/۱۹ |
۵/۳۴ |
|
۱۳۹۷ |
۷/۳۲ |
۶/۱۴ |
۹/۲ |
۷/۱۴ |
۱/۳۵ |
|
۱۳۹۸ |
۳/۲۷ |
۱/۱۸ |
۲/۵ |
۶/۱۲ |
۸/۳۶ |
|
۱۳۹۹ |
۴/۲۳ |
۳/۲۰ |
۶/۱۰ |
۵/۹ |
۶/۳۶ |
ملاحظات امنیت اقتصادی
نظام بودجه‌ریزی کشور یکی از حوزه‌های مهم و حیاتی است که با چالش‌ها و مشکلات عدیده‌ای روبه رو است. به رغم وجود دلایل مختلف و تاکید کارشناسان اقتصادی بر اصلاح ساختار بودجه در سال‌های اخیر در بخش قبل به برخی از آنها اشاره شد اما شاهد تغییر محسوسی در نظام بودجه‌ریزی و اصلاح ساختار بودجه کشور نبوده‌ایم. عدم اصلاح ساختار بودجه در سال‌های اخیر موجب عدم قطع وابستگی بودجه به نفت و غفلت از درآمدهای مالیاتی به عنوان یک منبع درآمدی پایدار شده که این اتفاق شکنندگی بودجه و تاثیرپذیری از درآمدهای نفتی و تحریم‌ها را به همراه داشته است. بسیاری از اقتصاددانان بر این باورند که عدم اصلاح ساختار بودجه باعث شده است تا در سال‌های اخیر، دولت با کسری بودجه مزمن دست و پنجه نرم کند و داشتن کسری بودجه، به واسطه نقش دولت و اختیارات آن، یکی از دلایل ایجاد عدم تعادل در بخش‌های مختلف اقتصادی بوده است.
بررسی‌های صورت گرفته نشان از آن دارد که در سال‌های گذشته، کسری بودجه دولت تبعاتی مانند: دست‌درازی دولت به سیستم بانکی و ایجاد محدودیت در منابع بانک‌های تجاری، برداشت از صندوق توسعه ملی و عدم تحقق پرداخت‌های عمرانی و درنتیجه آن تعویق و تاخیر در اتمام پروژه‌های عمرانی را به همراه داشته است که این موارد بالطبع آثار منفی داشته‌اند و بی‌تردید در شرایط رکود ـ تورمی حاکم بر اقتصاد کشور در یک دهه اخیر، بی‌تاثیر نبوده‌اند. تداوم شرایط موجود در خصوص بودجه‌ریزی، عدم اصلاح ساختار بودجه و داشتن کسری بودجه دولت می‌تواند موجب تعمیق رکود تورمی شود و تهدید جدی برای امنیت اقتصادی کشور به شمار می‌رود. تعمیق رکود و به دنبال آن تعطیلی بسیاری از کسب و کارها و افزایش بیکاری، علاوه بر آثار اقتصادی، می‌تواند تبعات اجتماعی نیز به همراه داشته باشد و حتی تهدیدکننده امنیت ملی کشور نیز باشد.
جمع‌بندی و پیشنهادها
بسیاری از اقتصاددانان ریشه بسیاری از چالش‌ها و مشکلات کنونی اقتصاد کشور را ناشی از کاستی‌های نظام بودجه‌ریزی کشور می‌دانند، از نظر آنها معیوب بودن ساختار بودجه و عدم اصلاح آن در سال‌های گذشته تبعات منفی‌ای مانند کسری بودجه و افزایش تصاعدی بدهی‌های دولت را به همراه داشته است که باتوجه به نقش و اختیارات دولت در اقتصاد ایران، سایر متغیرهای کلان اقتصادی را نیز تحت تاثیر قرار داده است. ازاین رو، به منظور تسریع در اصلاح ساختار بودجه و پیشگیری از تبعات منفی کسری بودجه و افزایش بدهی‌های دولت بر متغیرهای کلان اقتصادی، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:
اصلاح و تعدیل معافیت‌های مالیاتی
بررسی تجارب سایر کشورها نشان می‌دهد که حمایت از فعالیت‌های اقتصادی به ندرت از مسیر اعطای معافیت‌های مالیاتی می‌گذرد و یکی از مهم‌ترین دلایل این مهم آن است که وجود چنین معافیت‌های غیرهدفمندی موجب بروز پدیده خزش معافیت‌های مالیاتی (تلاش برای معاف شدن گروه‌های مختلف) و نیز افزایش عدم شفافیت در فعالیت‌های مذکور می‌شود. در واقع بنگاه‌ها برای پرداخت مالیات کمتر به دنبال راهکارهایی برای دستکاری در درآمدهای خود هستند که این امر کاهش شفافیت، ایجاد انگیزه برای رانت جویی و درنهایت کاهش درآمدهای مالیاتی را به همراه دارد. در ایران معافیت‌های مالیاتی گستره‌ای مانند معافیت مالیاتی بخش کشاورزی، درآمد هنرمندان، درآمدهای صادراتی و معافیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از مالیات بر ارزش افزوده وجود دارد. معافیت‌های مالیاتی با هدف حمایت از فعالیت‌های مشخصی وضع می‌شوند. لذا می‌بایست به صورت دوره‌ای میزان موثر بودن معافیت‌ها بررسی و تغییرات لازم در آنها صورت پذیرد. بر اساس بررسی‌های صورت گرفته، با حذف یا تعدیل معافیت‌های غیرضروری بیش از ۲۰ هزار میلیارد تومان درآمد سالیانه جدید قابل وصول است.
مالیات بر درآمد شخصی
درآمد شخصی (PIT) یکی از راهکارهای افزایش درآمدهای مالیاتی است. در شیوه اخذ مالیات به روش مالیات بر درآمد شخصی، مجموع درآمدهای یک فرد در نظر گرفته و مالیات بر آن وضع می‌شود. در اخذ مالیات جدا، افرادی که بیش از یک شغل دارند، از معافیت‌های جداگانه در هر یک از پایه‌های حقوق خود بهره می‌برند، درحالی که در مالیات بر درآمد شخصی، معافیت تنها یکبار در نظر گرفته می‌شود. ازاین رو یکی از ویژگی‌های مهم مالیات بر درآمد شخصی این است که امکان بهره بردن از معافیت‌های مالیاتی جداگانه از بین می‌رود؛ که علاوه بر آنکه می‌تواند به افزایش درآمدهای مالیاتی منجر شود، می‌تواند بر وضعیت توزیع نیز تاثیر مثبت داشته باشد.
گسترش پایه‌های مالیاتی
گسترش و تنوع بخشی به پایه‌های مالیاتی از طریق تعریف پایه‌های مالیاتی که تاکنون وجود نداشته‌اند، می‌تواند ظرفیت‌های جدیدی برای اخذ مالیات ایجاد کند و از این طریق باعث افزایش درآمدهای مالیاتی شود. در این خصوص باید دقت شود که، تعریف پایه‌های مالیاتی جدید باید به‌گونه‌ای طراحی شوند که فشار اقتصادی بر دهک‌های درآمدی متوسط و پایین ایجاد نکنند. مالیات بر عایدی املاک و سرمایه و مالیات بر سود سپرده‌های بانکی و ثروت مازاد ازجمله پایه‌های مالیاتی است که می‌تواند باعث افزایش درآمدهای مالیاتی شود.
تصویب بودجه واقعی و نه کاغذی
طی دهه‌های گذشته، بودجه کل کشور بر اساس لایحه ارائه شده از سوی دولت، در مجلس شورای اسلامی تصویب می‌شود. لیکن بسیاری از منابع لازم برای پوشش هزینه‌ها، منابع موهومی است و تحقق آنها با محدودیت‌های فراوان مواجه است. لذا ضروری است دولت و مجلس منابع واقعی و در دسترس را برای تامین هزینه‌ها در نظر بگیرند.
تصویب بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سالانه
باتوجه به اینکه بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سالانه مورد بررسی قرار نمی‌گیرد و این شرکت‌ها بودجه‌های به مراتب بیشتر از بودجه عمومی کشور را در اختیار دارند (بر اساس قانون بودجه کشور در سال ۱۳۹۹، بودجه شرکت‌های دولتی حدود ۵/۲ برابر بودجه عمومی کشور است) لذا ضروری است برای تامین درآمدهای پایدار برای دولت، نسبت به ساماندهی بودجه شرکت‌های دولتی و مدیریت هزینه‌های آنها، اقدام عاجل صورت پذیرد.
اصلاح فرآیند تصویب و تدوین قوانین بودجه
یک اقدام اساسی در اصلاح فرآیند تدوین و تصویب قوانین بودجه، بازبینی محل درآمدها و امکان سنجی تحقق درآمدهاست. این موضـوع با برآورد واقع بینانه تر از درآمدها، موجب حذف هزینه‌های مازاد در لایحه بودجه می‌شود. لازم به ذکر است که این امر به مدیریت کارآمد هزینه‌ها نیـاز دارد، به طوری که در زمـان کمبود منابع، تمهیدات مناسبی برای بازبینی و اولویت‌بندی هزینه‌های دولت اندیشیده شود تا درمواقع کاهش درآمدهای دولت، هزینه‌های غیرضروری و دارای اولویت کمتر حذف یا به زمان افزایش درآمد موکول شود.
ارائه اصلاحیه بودجه و شفاف سازی در تخصیص اعتبارات در زمان مواجهه با کمبود اعتبارات
ارائه اصلاحیه بودجه بسیار ضروری است، به گونه‌ای که بعد از تصـویب و در شرایطی که دولت با کمبود منابع مواجه می‌شود، قبل از آنکه دولت به کاهش سـهم سـایر محل‌های هزینه اقدام و ردیف‌های مختلف هزینه‌ها را جابـه‌جا کند، اصلاحیه بودجه ارائه دهد. در این مرحله بـا اعمـال دیدگـاه‌هـای کارشـناسـان اقتصـادی از رشـد بی مورد هزینه‌های دولت جلوگیری به عمل می‌آید و تا حد ممکن هزینه‌های اضافی دولت را حذف می‌کند.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهصنعت و معدنلینک کوتاه :