چگونگی اصلاح نظام بانکی
ولی‌الله سیف * در سال ۹۲ و در فضا و شرایط شروع به کارم در بانک مرکزی، فعالیت‌های بسیار بی‌انضباط و مخرب موسسات غیرمجاز در اقصی نقاط کشور بارزترین مساله‌ای بود که بانک مرکزی هیچ‌گونه نظارت و کنترلی بر فعالیت‌های آنها نداشت. نرخ‌ها توسط این موسسات تعیین و محل مصرف منابعی که جمع‌آوری می‌شد نیز مشخص نبود. هرچند شروع اصلاحات در این مجموعه، ریسک بسیار بزرگی را به بانک مرکزی تحمیل می‌کرد اما در نهایت با نتیجه مطلوب همراه بود. مشکل اساسی در انجام اصلاحات گستردگی ذی‌نفعانی بود که از این بابت سوء‌استفاده‌های فراوان کرده و به تبع آن نیز نفوذ زیادی داشتند. هرچند در اینکه آیا سطح تحصیلات بنیانگذار اصلی این موسسات به دیپلم می‌رسید یا خیر تردیدهای زیادی وجود دارد، اما همین موسسات توانسته بودند ۱۲ هزار میلیارد تومان از منابع مردم را جمع‌آوری و در محل‌های نامعلومی به مصرف برسانند.
یکی از اقدامات ذی‌نفعان موسسات غیرمجاز اعطای وام‌های ارزان قیمتی بود که به خواص می‌دادند. برای نمونه برخی از سلیبریتی‌ها که انسان‌های مقید و سالمی هم هستند، وام‌های ارزان قیمتی از این موسسات دریافت می‌کردند و هدف موسسه از پرداخت این وام‌ها نیز تنها سوء‌استفاده از اعتبار این افراد بود. یکی دیگر از نمونه اقدامات این موسسات نیز استخدام فرزندان خواص بود به طوری که جوان بیکار فرزند یک مسوول را استخدام می‌کردند و به این ترتیب نظر مثبت آن مسوول را جلب می‌کردند.
اما با وجود فعالیت‌های مخربی که در این موسسه‌ها انجام می‌گرفت بسیاری علیه بانک مرکزی موضع‌گیری می‌کردند. برای مثال همان زمان طوماری توسط ۹۰ تن از نمایندگان مجلس در حمایت از موسسه یاد شده و علیه بانک مرکزی تهیه و به روسای قوا و حتی به دفتر رهبری فرستاده شد. این نشان می‌داد که این موسسات ذی‌نفعان زیادی داشتند که شناسایی و برخورد با آنها نه‌تنها به راحتی امکان‌پذیر نبود بلکه هزینه‌های زیادی را هم برای بانک مرکزی ایجاد کرد. هرچند به دلیل عدم همکاری‌هایی که آن زمان با بانک مرکزی شد و در عین حال به دلیل اعمال نفوذ و تاثیراتی که عوامل ذی‌نفع در دستگاه‌های مختلف داشتند، هزینه‌های تحمیل شده بر بانک مرکزی فراتر از تصور بود با این حال برخورد با این موسسات نتیجه داد و بساط اینگونه فعالیت‌های مخرب به طور کامل از اقتصاد ایران برچیده شد.
واقعیت موسسات غیرمجاز همچون بهمنی بود که در طول مسیر روز‌به‌روز بزرگ‌تر می‌شد و تعداد بیشتری از مردم جامعه را با خود همراه می‌کرد. این همراهی نیز از طریق سپردن سپرده‌ها و سرمایه‌های مالی به این موسسات که هیچ‌گونه نظارتی بر فعالیت آنها وجود نداشت اتفاق می‌افتاد، فلذا اگر این بهمن در همان اوایل حرکت با مانع روبه‌رو می‌شد، می‌توانست خسارت‌ها و هزینه‌های بسیار کمتری را به بدنه جامعه تحمیل کند. بنابراین اولین قدم در اصلاح و ساماندهی بازار پول در دوران تصدی بنده بر بانک مرکزی، تعیین تکلیف این موسسات غیرمجاز بود. قدم بعدی انجام اصلاحات در بانک‌های خصوصی بود. یکی از مشکلات بزرگ ایران در حوزه بانکداری، ضعف‌های بسیار جدی مترتب بر گزارش‌گری‌های مالی و ضعف استانداردهای حسابرسی است. واقعیت این است که صورت‌های مالی بانک‌ها، همه واقعیت‌ها را نشان نمی‌دهد و بانک‌ها به راحتی می‌توانند سودهای کاذب بسازند که آثار این سودهای کاذب، به تدریج در ترازنامه انباشته می‌شود و مسائل و مشکلات بعدی را با خود به همراه می‌آورد.
آن زمان در گزارشی اعلام کردم که نظام بانکی ایران در مقابل بدهی‌هایی که صددرصد آن سپرده‌های مردم نزد بانک‌هاست، (در طرف راست ترازنامه) دارایی دارند. به طور کلی ترازنامه بانک‌ها از سه بخش دارایی‌های مولد، دارایی‌های غیرمولد و دارایی‌های موهوم تشکیل می‌شود. دارایی موهوم به معنای اضافه ارزیابی دارایی‌هایی است که وجود خارجی ندارند و برخورد با این دارایی‌ها تنها با حذف آنها از صورت‌های مالی بانک امکان پذیر است و این یعنی دیگر بانک در مقابل سپرده مردم، دارایی ندارد. بنابراین سه عدم تعادل جدی و به عبارتی سه ناترازی جدی در نظام بانکی ما وجود دارد که باید در سریع‌ترین زمان ممکن برطرف شود که این نیز نیازمند اصلاح ساختار بانک‌هاست. هرچند بحث اصلاح نظام بانکی از سال ۶۲ (از زمان حضور بنده در نظام بانکی)، وجود داشته و همه دولت‌ها برای اصلاح نظام بانکی، برنامه داشته و در بحث‌های تبلیغاتی‌شان هم به آن پرداخته‌اند، اما نگاه نادرستی که نسبت به این مساله وجود دارد موجب شده که این اصلاحات در هیچ یک از دولت‌ها به نتیجه نرسد.
اولین قدم در این مسیر باید حذف ناترازی‌ها از نظام بانکی باشد. اما این ناترازی‌ها کدام‌ها هستند؟ اولین آنها ناترازی‌های درآمد و هزینه است به طوری که درآمد بانک‌ها کفاف هزینه‌های‌شان را نمی‌دهد و این مساله باعث تحمیل زیان به صورتحساب سود و زیان و در نهایت ایجاد زیان انباشه در بانک می‌شود. دومین ناترازی، ناترازی در دارایی و بدهی بانک‌هاست که در این حالت دارایی‌های بانک کفاف بدهی‌های بانک را نمی‌دهد و این شکاف، به دلیل ناترازی نوع اول، سال به سال بزرگ‌تر می‌شود و آثار زیان‌هایی که به وجود می‌آید به کاهش دارایی‌های بانک در سال‌های بعد می‌انجامد. نکته جالب این که سود کاذبی که بانک ارائه می‌دهد بین سهامداران نیز تقسیم می‌شود؛ به عبارتی سود کاذب و موهومی که در صورت‌های مالی بانک نشان داده می‌شود مبنایی قرار می‌گیرد برای پرداخت به ظاهر سهم سود به سهامدار و مالیات به دولت برای جبران بخشی از کسری بودجه. پس به نظر می‌رسد دولت انگیزه جدی برای حل این مشکل ندارد.
ناترازی سوم این است که به دلیل همان دارایی‌های غیرمولدی که هیچ بازدهی برای بانک ندارند و به راحتی قابل نقد شدن نیستند، نقدینگی در بانک‌ها قفل شده و چنانچه سپرده‌گذار به بانک مراجعه کند، بانک نقدینگی لازم را برای پرداخت به سپرده‌گذار ندارد و لذا به ناچار دست در جیب بانک مرکزی می‌کند که این همان مقوله اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی، تزریق پول پرقدرت به اقتصاد، افزایش نقدینگی و تورم است. هرچند نقدینگی یک مقوله پرتکرار در ادبیات اقتصادی ایران است اما ناترازی‌ها در ترازنامه بانک‌ها، عدم تعادل‌های نظام بانکی و کسری بودجه اجازه نمی‌دهد که نقدینگی از سطح مشخصی پایین‌تر بیاید و تا زمانی که چاره‌ای برای حل این مسائل اندیشیده نشود، رشد نقدینگی از متوسط ۲۳درصد کمتر نخواهد شد و این یعنی تورم بالای ۲۰ درصد کماکان مهمان اقتصاد ایران خواهد بود.
در زمان شروع کار بنده در بانک مرکزی (مرداد ماه سال ۹۲)، نرخ تورم حدود ۴۰ درصد بود اما در سال‌های ۹۵ و ۹۶ (دو سال پی در پی) نرخ تورم را تک‌رقمی کردیم که یک دستاورد بسیار بزرگ بعد از انقلاب برای اقتصاد کشورمان محسوب می‌شود. در سال ۹۲، تورم ۴۰ درصدی با رکود بسیار عمیقی به میزان منفی ۷/۶ درصد همراه بود، اما نه تنها نرخ تورم کنترل شد بلکه به رشدهای بالای اقتصادی نیز رسیدیم اما به دلیل عدم حمایت‌هایی که وجود داشت و همچنین به دلیل عدم استقلال بانک مرکزی و به دلیل تاثیرگذاری بر سیاست‌های تدوین شده در بانک مرکزی توسط مجلس، دولت و ستاد اقتصادی دولت، این دستاوردها استمرار پیدا نکرد. بانک مرکزی از این بابت مصون نیست و بنابراین زمانی باید از بانک مرکزی مسوولیت بخواهیم که اختیار کامل داشته باشد و از اقتدار لازم برای برخورد با هرگونه نارسایی و فرآیند غلط برخوردار باشد. یکی از اقدامات مثبتی که در سال ۹۲ انجام شد، بحث شفاف‌سازی صورت‌های مالی بانک‌ها بود. اقتصاد ایران در زمینه گزارش‌گری مالی، از استاندارد روز بین‌المللی به شدت عقب است و در حالی که سال‌هاست استانداردهای IFRS در گزارش‌گری مالی بنگاه‌های اقتصادی در دنیا، مورد استفاده قرار می‌گیرد اما در کشور ما هنوز مقدمات کار فراهم نشده است و این یعنی مشکل روابط بانکی ما در سطوح بین‌الملل به قوت خود باقی می‌ماند.
مساله دیگر به آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی برمی‌گردد که با صورت‌های مالی‌شان به بانک مراجعه می‌کنند و نظام بانک باید بتواند با تحلیل این صورت‌های مالی، به وضعیت مالی شرکت و بنگاه پی ببرد و تصمیم بگیرد که به آنها تسهیلات مالی اعطا کند یا خیر. یکی از اقداماتی که از سال ۹۴ در این زمینه انجام می‌شود بازنگری در حداقل‌های افشا با توجه به شرایط موجود در نظام بانکی است که به موجب آن همه بانک‌ها مکلف هستند گزارش هیات‌مدیره به مجمع را برای تصویب حساب‌ها، بر آن اساس تهیه کنند تا حداقل‌های اطلاعات در صورت‌های مالی، به بانک‌ها کمک کند به شکل ویژه‌تری وضعیت بنگاه اقتصادی متقاضی تسهیلات را بررسی کنند. دو اقدام مهم دیگر نیز یکی جلوگیری از نشان دادن سودهای کاذب در ترازنامه بانک‌ها و دیگری نیز تقویت ذخایر مشکوک‌الوصول بانک‌ها بود.
هرچند انتقادات زیادی به بخش نظارتی بانک مرکزی وارد می‌شد اما این مساله نه به دلیل کم‌کاری این بخش از ساختار بانک مرکزی بلکه به قدیمی بودن شیوه‌های نظارتی اتفاق می‌افتاد. هرچند در نهایت طرح نوین نظارت بانکی برای حل این مساله تعریف شد اما این طرح بعد از گذشت سال‌ها هنوز مورد استفاده قرار نگرفته است. اما در کنار این مساله تشدید استانداردهای نظارتی نیز در دستور کار قرار گرفت. از آنجا که اصول و استانداردهای حاکمیت شرکتی در بانک‌ها ضعیف بود، تعارض منافع در بانک‌ها به میزان زیادی به چشم می‌خورد که حل این مسائل نیز از طریق فعال شدن کمیته ریسک و کمیته حسابرسی ممکن شد. موارد بسیاری در زمان حضور من در بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفت اما به دلیل خاتمه دوره به نتیجه نهایی نرسید. اولین مطلب، مقوله استانداردهای IFRS است که سازمان حسابرسی ( که مجمع آن وزارت امور اقتصادی و دارایی است)، باید مکلف شود برای بالا بردن شفافیت و دقت در ارائه صورت‌های مالی بنگاه‌های اقتصادی و بانک‌ها اقدامات لازم را برای پیاده‌سازی و عملیاتی کردن آن انجام دهد. در این شرایط بنگاه‌های اقتصادی که عموما مشتریان نظام بانکی هستند، با ارائه صورت‌های مالی شفاف می‌توانند به بانک‌ها مراجعه و تقاضای تسهیلات کنند. این مساله تقویت نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها را نیز امکان‌پذیر می‌کند.
اما برای رفع ناترازی‌ها و عدم تعادل‌های موجود در نظام بانکی، لازم است در درجه اول مقوله اصلاح نظام بانکی منوط به اینکه بانک مرکزی مسوول اصلی سیاستگذاری است نشود. واقعیت این است که بخش عمده اقداماتی که برای اصلاح نظام بانکی باید انجام شود، مربوط به دولت و مجلس است و تا زمانی که دولت و مجلس اراده‌ای برای اصلاح ساختار نظام بانکی نداشته باشند بانک مرکزی قادر به انجام این اصلاحات نخواهد بود. هرچند این امکان وجود دارد که بانک مرکزی بتواند بانک‌های خصوصی را مکلف کند که عدم تعادل‌های خود را از طریق آورده‌های سهامداران تا حدودی حل و فصل کنند، ولی در بانک‌های دولتی، تیغ بانک مرکزی نمی‌برد و حمایت دولت و مجلس را می‌طلبد. حل عدم تعادل‌های نظام بانکی اولین گام برای برقراری روابط بین المللی با جهان است.
این تصور همیشه وجود دارد که موانع برقراری روابط بانکی ما با بانک‌های بین‌المللی به دو دلیل است: یکی تحریم و دیگری FATF هرچند این دو از موانع مهمی در این مسیر محسوب می‌شوند اما مشکل سومی نیز وجود دارد که آن نیز تهیه صورت‌های مالی قابل اعتماد و قابل اتکا در سطح جهانی است. نکته بعدی یکپارچه‌سازی فعالیت‌ها در بانک مرکزی است. در همان اوایل کار، برنامه‌ای تحت عنوان برنامه بانک مرکزی ۱۴۰۰ حاوی ۸۰ پروژه معرفی شد که همه نیازهای بانک مرکزی در حوزه تجهیزات و فعالیت‌های دیجیتال و انفورماتیک مشخص شده بود. ۵۵ برنامه از ۸۰ برنامه یاد شده در دوره حضور بنده شروع شد و حدود ۲۵ مورد آن به نتیجه رسید. به نظر می‌رسد بخش فناوری اطلاعات بانک مرکزی خوشبختانه از قابلیت‌های خوبی برخوردار است و می‌تواند به خوبی از عهده این مسوولیت سنگین بربیاید.
مشکلات نظام بانکی ما به اینجا ختم نمی‌شود. یکی از مصیبت‌های بزرگ در نظام بانکی ما تسهیلات تکلیفی است. باید بدانیم که دنیا در اعطای تسهیلات به پروژه‌ها و بنگاه‌های اقتصادی، از اصول خاصی تبعیت می‌کند. یکی از این اصول این است که متقاضی تسهیلات چه میزان آورده در پروژه دارد. اگر یک بنگاه اقتصادی است، حقوق صاحبان سهام آن چقدر است؟ و نسبت بدهی به سرمایه در وامی که گرفته می‌شود، چه وضعیتی پیدا می‌کند؟ اگر حقوق صاحبان سهام ۱ درصد باشد و بنگاه اقتصادی بخواهد ۹۹ درصد تسهیلات بگیرد، طبیعی است که ساختار مالی شرکتش، ساختار مالی درستی نیست. یک ساختار مالی درست ساختاری است که بتواند هم ریسک را تحت تاثیر قرار دهد، هم آن را متعادل کند و هم برای سهامدار و برای وام‌دهنده بازدهی ایجاد کند. اگر آورده سهامدار در بنگاه اقتصادی صفر باشد، انگیزه‌ای برای ادامه فعالیت نخواهد داشت. نظام بانکی نیز تنها تا زمانی که بتواند از سود این بنگاه اقتصادی استفاده کند، حضور خواهد داشت و زمانی که به زیان رسید رهایش می‌کند.
مشکل ما این است که مقوله ورشکستگی را مذموم می‌دانیم این در حالی است که یک طرح یا یک پروژه ممکن است امروز بازدهی زیادی داشته باشد اما بعد از ۱۰ سال، دیگر آن کیفیت لازم را نداشته باشد. اصرار برای سر پا نگاه داشتن این بنگاه یعنی تزریق مداوم منابع مالی به آن. ممکن است بنگاه اقتصادی یاد شده در لحظه‌ای که سودآور نیست ارزش‌هایی در درونش وجود داشته باشد که ادامه فعالیتش با زیان‌دهی و بدون بازدهی مثبت موجب از دست رفتن همان ارزش‌های موجود در سال‌های بعد می‌شود. نتیجه این مساله نیز افزایش فشار به بانک‌ها برای تامین تسهیلات برای پرداخت حقوق کارگران خواهد بود. بنابراین یک بنگاه اقتصادی برای دریافت تسهیلات از بانک باید آورده نقدی (حداقل ۲۰ درصدی) داشته باشد.
اما چند نکته خطاب به مدیران جدید اقتصادی و دولت جدید، اولین مطلب این است که این قانون، یک قانون مادر است و بایستی از دولت، یعنی از بانک مرکزی، نظام بانکی و وزارت اقتصاد لایحه مناسب برای آن پیشنهاد شود. لذا لازم است که قانون بانک مرکزی از سوی دولت و به صورت لایحه به مجلس ارسال شود. دومین نکته، تعارض منافعی است که در فرآیند نهایی شدن این لایحه در دولت موجود دارد و می‌تواند مانعی باشد برای دستیابی به نتایج مطلوب. بدیهی است تضاد و تعارض منافعی که بین بانک مرکزی، اعضای دولت و وزارت اقتصاد وجود دارد، همواره می‌تواند مشکل‌آفرین باشد. خوشبختانه نهادی به نام شورای عالی هماهنگی اقتصادی داریم که سه قوه در آنجا حضور دارند و شاید بهتر باشد که تصمیم‌گیری در این خصوص به این نهاد محول شود. به این ترتیب طرح قانون بانک مرکزی از مجلس خارج شود، ثانیا یک گروه متخصص تشکیل شود که بنا به مصالح عمومی و بلندمدت کشور، پیشنهادات خود را در رابطه با یک قانون جامع، که به صورت لایحه به دست دولت برسد، تهیه کنند که بعد از تصویب در دولت به عنوان لایحه به مجلس پیشنهاد شود تا نگرانی‌ها در این خصوص برطرف شود. ماهیت بانک مرکزی، یک نهاد بلندمدت است و عجین شدن یک نهاد با یک برنامه بلندمدت ۱۰ سال و ۲۰ ساله با یک دولت با زمان محدود چهار ساله، یک تناقض بسیار بزرگ است و این را باید در ظرایف و موادی که در قانون وجود دارد بگنجانیم. در دنیا مکانیزم انتصاب رییس کل بانک مرکزی، به نحوی نیست که با دولت‌ها بیایند و بروند.
در خصوص استقلال بانک مرکزی هیچ تردیدی وجود ندارد، در طول مسوولیت در بانک مرکزی و کلیه سفرهای رسمی که در این چارچوب و یا در عضویت هیأت همراه رییس‌جمهور وجود داشت، هیچ کشوری را مشاهده نکردم که رییس کل بانک مرکزی، عضو دولت باشد و در دولت بنشیند. به عنوان مثال در یکی از سفرهایمان به الجزایر (قبلا در IMF با رییس کل بانک مرکزی آنجا آشنا شده بودم) رییس بانک مرکزی این کشور برای اینکه در هیات رسمی حضور نداشته باشد بنده را فراخواند و درخواست کرد که بحث‌های بانکی را در بانک مرکزی انجام دهیم و نتایج را به هیات گزارش دهیم و همین اتفاق نیز افتاد. نکته دیگر این است که بحث اصلاح نظام بانکی برای همه مطلوب است اما هیچ‌گاه از آنها سوال نشده که آن نظام بانکی اصلاح شده مطلوبی که مورد نظرشان است، چه مشخصاتی دارد؟ هر کس از نظام بانکی اصلاح شده توقع خاصی را مد نظر دارد. ما اول باید به یک دیدگاه و نظر مشترک برسیم که نظام بانکی اصلاح شده مطلوب چیست؟ در حال حاضر همه دنبال یک مطلوب مجهول هستیم و هر کس به زعم خود مطلوبیت‌هایی دارد.
تجربه نشان داده هر جایی که مخصوصا رییس‌جمهور در تصمیمات تخصصی اقتصادی ورود نکرده، نتایج مثبتی حاصل شده است. در یک دوره در سابقه ۴۰ ساله بعد از انقلاب شاخص‌های اقتصادی ما، وضعیت مطلوبی را نشان داده و آن زمانی بود که رییس‌جمهور صراحتا می‌گفت اینها بحث‌های تخصصی اقتصادی است و تیم اقتصادی باید بنشینند با هم به تفاهم برسند. اکنون نیز زمان بازگشت به همان نگرش است به طوری که تصمیمات اقتصادی، برای تیم اقتصادی باشد و رییس کل بانک مرکزی هم عضو دولت نباشد. بنده در حضور مقام معظم رهبری بحث عدم حضور رییس کل در دولت را اعلام کردم و ایشان فرمودند پس چگونه هماهنگی با دولت انجام شود، بنده اعلام کردم که رییس‌جمهور، رییس مجمع بانک مرکزی است و در صورت نیاز رییس‌جمهور می‌تواند رییس بانک مرکزی را احضار کند و از او راه حل برای فائق آمدن بر مشکل می‌خواهد. این مساله فرصتی ایجاد می‌کند که رییس کل بانک مرکزی بتواند توضیح بدهد، نه اینکه در دولت بنشیند و هر کس مشکل مالی داشت اول نگاهش متوجه رییس سازمان برنامه باشد و وقتی او جواب منفی داد همه نگاه‌ها به رییس کل بانک مرکزی برگردد.
مبحث مهم دیگر اوراق خزانه است. دولت در این زمینه همواره به دنبال تعیین نرخ دستوری برای فروش اورق است و نرخ آن را برای جلوگیری از تحمیل هزینه‌ها پایین می‌آورد. اما تعیین نرخ باید مبنا داشته باشد و ما می‌توانیم برای آن مبنای نرخ تورم تعریف کنیم. مگر نمی‌گوییم که نرخ سود بانکی باید مثبت باشد اما این نرخ باید نسبت به تورم مثبت باشد. اگر این را مبنا قرار دهیم دولت مقید خواهد شد و نرخ به نحوی نسبت به تورم حساس می‌شود. در این حالت دولت برای کاهش بدهی‌اش در آینده، کاهش نرخ تورم را به عنوان یک هدف اصلی در برنامه‌ها مورد توجه قرار می‌دهد. در مجموع باید اشاره کنم که هرچند دست‌اندرکاران طرح قانون بانک مرکزی، حسن‌نیت دارند اما بدون هیچ شناخت کافی نمی‌توان طرحی را تصویب کرد، مگر می‌شود به سراغ دانش بین‌المللی در این رابطه نرویم؟ چرخ پیش از این اختراع شده است و تغییرات جهانی را باید بدانیم و آنها را مبنا بدانیم و به یک تغییر و تحول جدی دست بزنیم تا تضمین‌کننده یک ثبات جدی در کشور باشد.
* رییس اسبق بانک مرکزی
اخبار برگزیدهیادداشتلینک کوتاه :