بانکداری مرکزی در گذر زمان
حیدر مستخدمین‌حسینی * امروزه همه کشورهای جهان دارای نوعی دستگاه مسوول امور پولی (بانک مرکزی) هستند که عملیات مربوط به انتشار اسکناس، بانکداری دولت، تنظیم نقدینگی در اقتصاد، کنترل نظام پولی و… را انجام می‌دهند. اهداف و بخش عمده وظایف بانک‌های مرکزی تفاوت بنیادین با بانک‌های تجاری و تخصصی دارد. نقش بانک‌های مرکزی و تاثیر آنها در اقتصاد هر کشور تا اندازه زیادی تابع نظام و شیوه حکومت، میزان توسعه اقتصادی و نهادها و تشکیلات بازارهای مالی و پولی آن است. سیاست پولی، جزئی از سیاست کلی نظام اقتصادی است و اهداف آن باید با اهداف کلی سیاست اقتصادی دولت‌ها مطابقت داشته باشد. بانک‌های مرکزی ضمن کمک به دولت‌ها در اجرای سیاست‌های اقتصادی ناگزیرند در راستای انجام وظایف خود، به ویژه وظیفه مهم و حساس حفظ ارزش پول ملی، به صورت مستقل ولی هماهنگ با دولت‌ها عمل کنند.
بانک‌های مرکزی بنا به ضرورت و برای جلوگیری از پراکندگی پولی و یکسان کردن معیار سنجش، مبادله و ذخیره ارزش به وجود آمدند و در مسیر تکامل اقتصادی و بانکداری به تدریج جایگاهی ویژه و متفاوت با سایر بانک‌ها پیدا کرده‌اند. بانکداری مرکزی بر اساس احساس نیاز پایه‌گذاری شده و در بستر تاریخی، روند تکاملی خود را طی کرده است. به همراه دگرگونی در نقش دولت‌ها در نظام اقتصادی، نقش بانک‌های مرکزی به شدت پررنگ‌تر و موثرتر شده است تا آنجا که امروزه، بانک‌های مرکزی در فرآیند سیاستگذاری اقتصادی، ایجاد بسترهای مناسب جهت کاهش نوسان‌های شدید در قیمت‌ها و مهار تورم نقشی اساسی ایفا می‌کنند.
قدمت بانک مرکزی به نیمه دوم سده هفدهم برمی‌گردد. برخی از کارشناسان، نخستین بانک مرکزی را «ریکس بانک» سوئد می‌دانند. این بانک در سال ۱۶۵۶ میلادی با سرمایه خصوصی به وجود آمد و در سال ۱۶۶۸ میلادی به عنوان بانک دولتی و ملی سوئد شناخته شد و به تدریج به صورت یک بانک مرکزی درآمد. در قرن نوزدهم بانک‌های زیادی تاسیس شدند که به تدریج انتشار اسکناس را در انحصار خود قرار دادند. با این وجود، ضرورت ایجاد بانک مرکزی از اوایل قرن بیستم برای تمامی کشورها احساس شد. تاسیس بانک مرکزی در بیشتر کشورها، به‌خصوص پس از کنفرانس مالی بین‌المللی بروکسل در سال ۱۹۲۰ میلادی و توصیه کنفرانس مبنی بر ایجاد بانک مرکزی در کلیه کشورهایی که چنین سازمانی ندارند شروع شد. به نظر می‌رسد نیروی محرکه و دلیل اصلی ایجاد و گسترش بانک‌های مرکزی از دو هدف زیر نشأت گرفته است:
– در رویارویی با فشارهای ناشی از تامین نیازهای مالی جنگ‌ها، دولت‌ها دریافتند که می‌توانند در مقابل حمایت از یک بانک ویژه، منافع و کمک‌های مالی چشمگیری را از آن بانک در مواقع ضروری کسب کنند.
– هدف دیگر از تشکیل بانک‌های مرکزی اولیه، همسان‌سازی نظام نشر اسکناس، اداره و نگهداری ذخایر کشور و بهبود نظام پرداخت‌ها بود. موقعیت بانک‌های مرکزی به عنوان تنها عرضه‌کننده پول موجب شد ذخیره‌های نظام بانکی در بانک‌های مرکزی تمرکز یابد. در نتیجه بانک‌ها این فرصت را یافتند که در مواقع اضطراری برای تامین نقدینگی موقت به بانک‌های مرکزی مراجعه کنند.
وظایف بانک‌های مرکزی
وظایف بانک‌های مرکزی در طول زمان دچار تغییر و تحول شده است. در قرن بیستم و نیز حتی طی سال‌های اولیه قرن بیست و یکم وظایف و انتظارات از بانک مرکزی دستخوش تحولات مهمی شده که به‌واسطه همین مساله بیان صریح اهداف همه بانک‌های مرکزی چندان آسان نیست. البته ویژگی‌های خاص این نهاد و وظایفی که در سال‌های متمادی همچنان بدون تغییر باقی مانده امکان ایجاد مشخصه‌هایی را برای آن مقدور می‌سازد. برای نمونه از ابتدایی‌ترین ویژگی‌های هر بانک مرکزی امتیاز نشر اسکناس است و تقریبا تمامی بانک‌های مرکزی سده‌های شانزدهم تا هجدهم تنها به این وسیله از سایر بانک‌ها متمایز می‌شدند؛ سپس به تدریج ضمن انجام امور مالی دولت و خزانه‌داری امین بانک‌های دیگر شدند و با نگهداری ذخایر آنها سرانجام به عنوان آخرین اعتباردهنده درآمدند.
به طور کلی وظایف بانک‌های مرکزی از دیرباز در سه وظیفه اصلی «بانک بانک‌ها»، «بانک دولت» و «بانک ناشر اسکناس» خلاصه می‌شود. با وجود این، اساسی‌ترین وظیفه بانک مرکزی نقش حیاتی آن در کنترل پول ملی (حفظ ارزش پول) و کنترل نظام بانکی است و همین وظیفه است که تقویت و استقلال واقعی آن را ایجاب می‌کند. بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی معتقدند ذات بانک مرکزی، کنترل هوشیارانه و مدبّرانه نظام پولی است و ایفای این نقش مستلزم بصیرت و احتیاطی است که پول رایج را همواره پرقدرت، قابل اعتماد و در خدمت توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور قرار دهد. حق‌الضرب و درآمد ناشی از عملیات بازار باز و اعطای وام‌بخشی از درآمدهای بانک مرکزی را تشکیل می‌دهد. درآمد بانک بابت حق‌الضرب (تفاوت درآمد و هزینه خلق پول) درواقع نوعی دریافت بابت خدمات نقدینگی پول است.
در کشورهایی که بازارهای مالی توسعه‌یافته‌ای ندارند، تنها وسیله‌ای که دولت می‌تواند به شکل موثر از آن برای تامین منابع استفاده کند دریافت وام مستقیم از شبکه بانکی و به ویژه بانک مرکزی است. یکی از نکاتی که در جریان دریافت این‌گونه وام مطرح می‌شود، هزینه وام دریافتی از بانک مرکزی است. در بیشتر موارد دولت کارمزدی بابت منابع دریافتی نمی‌پردازد. وقتی هزینه بهره یا کارمزد پرداختی دولت صفر یا کمتر از نرخ رایج در بازار باشد، دولت به هزینه واقعی تامین منابع پی نمی‌برد. وظایف بانک مرکزی در ادبیات اقتصادی شامل موارد زیر است:
* انتشار انحصاری اسکناس و مدیریت ذخایر خارجی
* عامل و بانکدار دولت
* نگهداری ذخایر طلای بانک‌ها، بانکدار بانک‌ها، آخرین اعتباردهنده و تنزیل‌کننده اسناد بانک‌های تجاری
* تنظیم و کنترل بازار پول داخلی و ایجاد تعادل پولی (پیگیری ثبات قیمت‌ها و حفظ ارزش پول داخلی)
* هدایت اعتبارات، کنترل بحران پولی و نظارت بر موسسات مالی داخلی
* تحکیم و ارتقای تعادل خارجی، حفظ موازنه تعادل تراز پرداخت‌ها (حفظ قدرت خرید پول یا ارزش برابری آن در معاملات بین‌المللی)
* تدوین و سیاستگذاری پولی
بانک مرکزی در ایران
فعالیت بانکداری نوین در ایران، از سال ۱۲۶۶ با ایجاد بانک انگلیسی آغاز شد. در سال ۱۳۰۴ نخستین بانک با سرمایه ایرانی، بانک سپه فعلی، شروع به فعالیت کرد. متعاقب آن در چهاردهم اردیبهشت سال ۱۳۰۶، مجلس شورای ملی وقت با تصویب قانون اجازه تاسیس بانک ملی ایران، دولت را مکلف به تاسیس بانک ملی ایران کرد. افزون بر فعالیت‌های بانکی، پولی و تجاری، به کار انداختن و استفاده از وجوه ودایع دولتی و وظیفه خزانه‌داری دولت نیز به بانک ملی ایران واگذار شده بود. در سال ۱۳۰۹ امتیاز انتشار اسکناس از بانک شاهنشاهی ایران بازخرید و به بانک ملی ایران واگذار شد و از ابتدای سال ۱۳۱۱ هم اسکناس‌های بانک ملی ایران انتشار یافت. از مرداد ۱۳۱۷ افزون بر عملیات بانکی، وظایف حفظ ارزش پول و موازنه ارزی، تنظیم اعتبارات کشور، نظارت بر فعالیت سایر بانک‌ها و در واقع انجام وظایف بانک مرکزی و رهبری و هدایت اقتصادی کشور نیز به این بانک واگذار شد.
طی تصویب‌نامه‌ای که در تیر ۱۳۲۵ صادر شد، برای نخستین مرتبه مقرراتی در مورد فعالیت بانک‌ها و موسسه‌های اعتباری پیش‌بینی شد. نظر به اینکه با توسعه بانکداری در ایران لزوم وضع مقررات خاصی برای هدایت عملیات بانکی بیش از پیش احساس می‌شد، بنابراین فکر تدوین قانون بانکداری قوت گرفت و پس از مطالعاتی که در این مورد به عمل آمد، لایحه قانونی راجع به بانکداری تهیه و در تاریخ هشتم تیر ۱۳۳۲ به تصویب نخست‌وزیر وقت رسید و پس از اصلاحاتی که توسط کمیسیون‌های مربوط به عمل آمد، در تاریخ پنجم تیر ۱۳۳۴، تحت عنوان قانون بانکداری از تصویب کمیسیون‌های مشترک مجلسین گذشت.
تحولات سریع بانکداری و اهمیت روزافزون نقش بازار پول و سرمایه در اقتصاد کشور در دهه ۱۳۳۰، تدوین مقررات جامعی را که ناظر بر عملیات نظام بانکی و پولی باشد اجتناب‌ناپذیر کرد. از این رو، پس از بحث و اظهارنظرهای گوناگون «لایحه اساسنامه بانکی و پولی ایران» در تاریخ دهم آذر ۱۳۳۸ به مجلس شورای ملی تقدیم شد و در بیست‌وسوم اسفند همان سال طی قانون اعطای اختیار به کمیسیون‌های مشترک دارایی و دادگستری مجلسین به این کمیسیون‌ها اختیار داده شد که لایحه بانکی و پولی کشور را تصویب کنند.
قانون بانکی و پولی کشور در تاریخ هفتم خرداد ۱۳۳۹ به تصویب رسید و به دولت ابلاغ شد تا برای مدت پنج‌سال به طور آزمایشی به اجرا گذاشته شود. براساس وظایف و اختیارات مندرج در فصل سوم این قانون، بانک مرکزی ایران با سرمایه سه میلیارد و ۶۰۰ میلیون ریال تاسیس شد و در تاریخ هجدهم مرداد ۱۳۳۹ رسما عملیات بانکداری مرکزی را آغاز کرد. بدین ترتیب با شروع فعالیت بانک مرکزی کلیه وظایف، مسوولیت‌ها و اختیارات ویژه بانکداری مرکزی از بانک ملی ایران گرفته شد و در بانک مرکزی تمرکز یافت. طبق فصل دوم قانون مذکور کلیه امور مربوط به چاپ اسکناس و ضرب سکه و پشتوانه آن به بانک مرکزی محول شد و همچنین طبق مواد ۱۴ و ۱۸ فصل مزبور انتشار اسکناس منحصرا به بانک مرکزی ایران واگذار شد.
اصولا به دنبال تفکیک عملیات تجاری از چاپ اسکناس و سیاست‌های پولی و اعتباری، لزوم ایجاد بانک مرکزی ایران با هدف نظارت و هدایت فعالیت‌های بانک‌های کشور، تنظیم اعتبارات، حفظ ثبات قیمت‌ها، حفظ ارزش پول، کنترل دقیق امور ارزی و هدایت پس‌اندازهای کشور به سوی سرمایه‌گذاری‌های مولّد مطرح شد.
قانون بانکی و پولی کشور مصوب سال ۱۳۳۹ که نخستین تجربه کشور در زمینه اتخاذ یک سیاست پولی و جامع بانکداری مرکزی به شمار می‌آمد، از نظر قدرت کنترل و هدایت فعالیت‌های بانکی و ضمانت اجرای مقررات موضوعه دارای نقایصی بود. بدین لحاظ، بانک مرکزی درصدد تجدیدنظر بر آمد و ضمن بررسی مشکلات موجود، مذاکره و تبادل نظر با دستگاه‌های ذی‌نفع و متخصصان امور بانکی و پولی کشور انجام شد و با توجه به نیازهای آینده اقتصادی کشور طرح لایحه جدید پولی و بانکی کشور تهیه شد. بر این اساس، در نهایت لایحه پولی و بانکی کشور در تاریخ هفتم تیر ۱۳۵۱ از تصویب مجلس سنا و در هجدهم همان ماه از تصویب مجلس شورای ملی گذشت و از روز هشتم شهریور همان سال به اجرا درآمد.
وظایف و اختیارات بانک مرکزی
براساس قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیر ۱۳۵۱ بانک مرکزی ایران به عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور موظف به انجام وظایف زیر است:
* حفظ ارزش داخلی و خارجی پول ملی کشور
* انتشار اسکناس و ضرب سکه‌های فلزی رایج کشور
* تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و ریالی
* نظارت بر معاملات طلا و وضع مقررات مربوط به آن
* نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج کشور
* تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور
* نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری
* تنظیم حجم اعتبارات بانکی و ایجاد هماهنگی متناسب با نیازهای پولی کشور
* نگهداری از حساب‌های کلیه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت
* نگهداری کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور
* نمایندگی دولت در سازمان‌های مالی و بین‌المللی
* در اختیار داشتن تصدی تمام عملیات انتشار اوراق بهادار دولتی
* انعقاد موافقتنامه پرداخت و اجرای قراردادهای پولی، مالی، بازرگانی و ترانزیتی دولت و سایر کشورها.
در همین رابطه، ارکان بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظار می‌شود. توجه به این نکته نیز لازم است که اصولا بانکداری مرکزی در کشورهای درحال توسعه تفاوت فراوانی با کشورهای توسعه‌یافته دارد. زیرا در کشورهای توسعه‌یافته، اولا اهداف بانک مرکزی محدودتر بوده و ثانیا ابزار کافی و کامل نیز در اختیار بانک مرکزی قرار دارد. اما در کشورهای درحال توسعه علاوه بر کثرت اهداف و وظایف بانک‌های مرکزی، ابزارهای سیاست پولی نیز به خاطر دلایلی همچون عدم وجود بازارهای پول و سرمایه سازمان‌یافته کارایی زیادی ندارند. همچنین به این نکته باید توجه کرد که در کشورهای در حال توسعه علاوه بر بحث کسری بودجه، ظرفیت جذب اقتصاد نیز عنصر مهمی است. این امر به ویژه در کشورهای صادر‌کننده نفت کاربرد دارد، زیرا با افزایش قیمت نفت و تزریق منابع حاصله به اقتصاد کشور موجبات بروز تورم شکل می‌گیرد. بنابراین نکته مهمی که در کشورهایی همچون ایران مطرح می‌شود این است که دست‌اندرکاران تدوین بودجه لازم است در زمان بودجه‌ریزی ظرفیت‌های جذب اقتصاد را در آن لحاظ کنند تا از پیامدهای احتمالی ناشی از نفتی بودن اقتصاد جلوگیری به عمل آید.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی
اخبار برگزیدهیادداشتلینک کوتاه :