سه سناریو اثربخشی قانون در ایران

به گزارش جهان صنعت نیوز: یکی از تدابیر معمول برای ارتقای کیفیت قانون که در بسیاری از کشورها عملیاتی شده است، انجام فرآیند «ارزیابی تاثیرات قانون» (RIA) پیش و پس از تصویب هر قانون است. ارزیابی تاثیرات پیشینی (یا ارزیابی معطوف به گذشته)، پیش از تصویب مقرره (قانون، آیین‌نامه، بخشنامه یا مانند اینها) صورت می‌گیرد و هدف از آن، به دست آوردن تصویری روشن از آثار احتمالی یا بالقوه یک مصوبه است. در مقابل آن، ارزیابی تاثیرات پسینی (یا ارزیابی معطوف به آینده) است که کیفیت اجرای مقرره را ارزیابی می‌کند. موضوع این پژوهش، ارزیابی نوع پیشینی تاثیرات قانون، با تاکید بر تاثیرات اقتصادی است.

 ارزیابی تاثیرات اقتصادی قانون را می‌توان شایع‌ترین و رایج‌ترین نوع ارزیابی تاثیرات دانست، به همین دلیل است که عملیاتی شدن این نوع ارزیابی را به عنوان نقطه شروع فرآیند کلان ارزیابی تاثیرات قانون و مقررات در ایران، پیشنهاد می‌شود. ویژگی‌های مهم ارزیابی تاثیرات اقتصادی نسبت به انواع دیگر ارزیابی تاثیرات (سیاسی، اجتماعی، زیست‌محیطی و…)، نخست، ملموس بودن آثار اقتصادی قوانین و مقررات برای شهروندان و دوم، قابلیت کمی‌سازی نتایج ارزیابی است.

مروری بر تجارب دیگر کشورها در اجرای فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون نشان می‌دهد که این امر، توسط دستگاه‌های اجرایی مسوول در قوه مجریه (که مسوولیت تدوین پیش‌نویس لایحه را نیز برعهده دارند) صورت می‌گیرد. در اختیار داشتن اطلاعات به‌روز و معتبر درخصوص موضوع هر قانون و مقرره، از جمله مهم‌ترین نیاز‌های ارزیابی تاثیرات قانون به طور خاص و نظام تدوین قوانین و مقررات به طور کلی است. همچنین انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات، نیازمند برخورداری از نهادهای متعدد و طی تشریفات بوروکراتیک است. در مجموع می‌توان گفت در اغلب کشورها، واحد متمرکزی برای هدایت و انجام ارزیابی تاثیرات وجود ندارد و هر وزارتخانه‌ای براساس امکانات و قابلیت‌های خود، ارزیابی را انجام می‌دهد.

براساس قوانین جاری و رویه فعلی، وضعیت ارزیابی تاثیرات قانون در ایران به ترتیب زیر است: نخست؛ ضرورت قانونی برای انجام ارزیابی تاثیرات پیشینی قانون وجود ندارد؛ در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، صرفا به درج «لزوم یا عدم لزوم قانونگذاری در موضوع یاد شده» در «مقدمه» لایحه یا طرح اکتفا شده است. البته توضیح مذکور نیز بسیار مهم است و در مقدمه برخی طرح‌ها و لوایح، به صورتی بسیار مختصر و اجمالی، درج می‌شود.

دوم؛ طبعا سازوکار نظارتی بر اجرای فرآیند ارزیابی تاثیرات، ولو به نحو ناقص و اجمالی نیز وجود ندارد. نظارت معاونت قوانین مجلس در التزام به قیود حداقلی و ناقص مندرج در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس در تنظیم لوایح و طرح‌ها، از ضمانت اجرای کافی برخوردار نیست. گرچه هیات‌رییسه می‌تواند نقش تعیین‌کننده داشته باشد.

سازوکار ارزیابی تاثیرات قانون در یک نظام قانونگذاری طرح محور (مانند آنچه در مجالس نهم و دهم رخ داد و با شدت بیشتر، در مجلس یازدهم)، به نتایج مورد انتظار منتهی نخواهد شد؛ چرا که بر مبنای همان دلایل لزوم پایبندی به لایحه‌محوری در ابتکار قانونگذاری، ارزیابی تاثیرات پیشینی یک پیش‌نویس قانونی، علی‌الاصول باید از طریق دستگاه‌های اجرایی صورت گیرد. به عبارت دیگر، اگر قوه مقننه از ابزارها و امکانات لازم برای ارزیابی تاثیرات پیش‌نویس قانونی برخوردار بود، ضرورتی برای توصیه به منع آن از ابتکار قانونگذاری وجود نداشت. بدین ترتیب، اگر عزمی بر آغاز فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون در ایران وجود داشته باشد، باید معضلات و آسیب‌هایی از قبیل تعلل و کم‌کاری دولت در ارائه به موقع لوایح قانون مورد نیاز و تعدد طرح‌های ارائه شده به مجلس توسط نمایندگان، ترمیم شود. به طور خلاصه باید در هرگونه پیشنهادی برای عملیاتی کردن فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون (در اینجا در مرحله پیشینی)، ابتدا اصل ابتکار قانون از طریق لایحه را احیا کرد و سپس بر سازوکار ارزیابی تاثیرات پیشینی لایحه در وزارتخانه‌ها و دستگاه اجرایی مربوط، تمرکز کرد.

اثربخشی و توفیق هر راهکاری برای اجرایی کردن فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون، مستلزم بررسی دقیق در ارکان حکومت و همچنین نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی است؛ چراکه عملیاتی کردن این فرآیند مهم، مستلزم عزم، همکاری، تعامل و ارکان عمومی و خصوصی است. سناریوهایی که برمبنای پیشنهادهای پژوهشگران و گزارش‌های نهادهای مربوط قابل ارائه است، هریک واجد الزامات قانونی، مقرراتی، مالی و تشکیلاتی متفاوت هستند.

در دی ماه ۱۳۹۶، طرح یا دستورالعملی با عنوان «پایش و ارزیابی فرآیند و آثار اجرای قوانین در دستگاه‌های اجرایی»، توسط دبیر کمیسیون علمی، تحقیقاتی و فناوری هیات دولت به معاون امور دولت دفتر هیات دولت ارسال شده که به کمیسیون‌های دولت نیز ابلاغ شده است. سند مذکور، با ملاحظاتی دقیق و واقع بینانه درخصوص موانع و دشواری آغاز اجرای فرآیند ارزیابی تاثیرات هر قانون و مقرره تدوین شده است. به این ترتیب که: نخست؛ در آغاز فرآیند اجرای ارزیابی تاثیرات، صرفاً اجرای ارزیابی تاثیرات به نحو پسینی هدف‌گذاری شده است. دوم؛ فرآیند ارزیابی اجرا، به قوانین آزمایشی محدود شده است. این هدف‌گذاری محدود، از این حیث که هرگونه ارزیابی تاثیرات پسینی قوانین آزمایشی، می‌تواند به نوعی ارزیابی پیشینی نیز محسوب شود، بسیار راه‌گشاست؛ چرا که ارزیابی اجرای قانون آزمایشی، می‌تواند در فرآیند تمدید مهلت اجرا یا تصویب قانون آزمایشی در قالب قانون دائمی، قابل استفاده و بهره‌برداری باشد. سوم؛ طبق طرح پیشنهادی، کمیسیون‌ها و معاونت امور دولت، ضمن پایش و ارزیابی قوانین آزمایشی مربوط به خود، داوطلبانه دو قانون مهم یا مصوبه اثرگذار را که در یک سال گذشته به تصویب مرجع صلاحیت دار رسیده و ابلاغ شده است، ارزیابی خواهند کرد.

بدین ترتیب، با تاکید مجدد بر این مهم که انتخاب هر سناریو برای اجرایی کردن فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون، منوط به بررسی‌های دقیق‌تر نهادهای مربوط در ارکان حکومتی و خصوصی است، سناریوی طراحی سازوکاری برای ارزیابی تاثیرات پیشینی لوایح در هر وزارتخانه و انجام مرحله‌ای فرآیند مذکور با اولویت ارزیابی تاثیرات اقتصادی، سناریوی موجه‌تر و اثربخش‌تری به نظر می‌رسد؛ چرا که اولا، مستلزم بار مالی از بابت ایجاد تشکیلات جدید نیست؛ ثانیا، مبتنی بر اصل قانونگذاری از طریق لایحه است؛ و ثالثا، متضمن انجام فرآیند ارزیابی توسط نهادی برخوردار از لوازم مورد نیاز برای ارزیابی تاثیرات، یعنی وزارتخانه‌هاست.

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانسیاسی