کسری بودجه سال گذشته ۲۳۰ هزار میلیارد تومان اعلام شد

به گزارش جهان صنعت نیوز:  منابع حاصل از فروش نفت و گاز به میزان ۱۶ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹ تنها ۲۸ درصد مقدار مصوب محقق شد و عمده درآمد جایگزین دولت از واگذاری دارایی مالی محقق شد. با فروش ۱۷۱ هزار میلیارد تومان انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی تقریبا دو برابر میزان مصوب بودجه و با واگذاری شرکت‌های دولتی به میزان سه برابر میزان مصوب سال ۱۳۹۹ بخش قابل توجهی از بودجه تامین شد. توضیح آنکه با تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر شد. همچنین واگذاری‌ها براساس مصوبات و مجوزهایی بود که حین سال و در تصمیمات شورای عالی هماهنگی اقتصادی و ستاد مقابله با تحریم صورت گرفت. مجموع کسری بودجه سال ۱۳۹۹ با احتساب مجوزها بالغ بر ۲۲۹ هزار میلیارد تومان شد.

بررسی کلی عملکرد مالی دولت

مطابق بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس، منابع عمومی دولت در سال ۱۳۹۹ نسبت به مصوب آن، ۶/۹۸ درصد تحقق داشته است که در مقایسه با عملکرد سال ۱۳۹۸ حدود ۲/۳۷ درصد افزایش را نشان می‌دهد اما نشان‌دهنده انضباط مالی در سال ۱۳۹۹ نیست. زیرا این عملکرد با مجوز فروش ۱۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق (مازاد بر سقف بودجه) ازسوی شورای عالی هماهنگی اقتصادی و منابع مربوط به ستاد مقابله با تحریم (از محل پایه پولی) صورت گرفته است.

در یک نگاه دقیق‌تر عملکرد منابع بودجه سال ۱۳۹۹ بدون لحاظ دو مجوز فوق‌الذکر، در حدود ۷۸ درصد مصوب است که حاکی از بیش برآوردی قابل توجه منابع در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ است. در حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان از منابع بودجه سال ۱۳۹۹ با مجوز ستاد مقابله با تحریم از محل پایه پولی تامین شد. طبق مصوبه شماره ۱/۳۱ ستاد مقابله با تحریم، تسویه تنخواه بانک مرکزی در سال ۱۳۹۹ از محل منابع نفتی بدون ارز در دسترس و تحویل اوراق مالی اسلامی به بانک مرکزی انجام شده است که درواقع همان تامین مالی از محل پایه پولی است.

با مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سال ۱۳۹۹ معادل ۱۵۰ هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه بر مجوز ۸۸ هزار میلیارد تومانی قانون بودجه صادر شد. طبق آمار موجود ۶۵ درصد از اوراق این دو مجوز در بودجه عمومی دولت مورد استفاده قرار گرفته است. از آنجایی که مجوز صادر شده شامل استفاده اوراق برای منابع تبصره «۱۴» هدفمندی یارانه‌ها نیز می‌شده است، بنابراین محتمل است که بخشی از اوراق باقیمانده صرف منابع هدفمندی شده باشد.

کل دریافت‌های منابع عمومی دولت حدود ۵۶۳ هزار میلیارد تومان و کل پرداخت‌ها حدود ۵۶۲ هزار میلیارد تومان بوده است. مبلغ ۷۱۹ میلیارد تومان مازاد منابع به عنوان موجودی پایان دوره منظور و به حساب مالی سال جدید منتقل شده است. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۳۹۹ با مبلغ ۴۵۰ هزار میلیارد تومان معادل ۸۰ درصد از مجموع مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی معادل ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده که فقط ۲۸ درصد منابع مصوب این بخش از قانون بودجه سال ۱۳۹۹ بوده است. این عملکرد نسبت به سال ۱۳۹۸ کاهش ۵۹ درصدی داشته همچنین سهم منابع یاد شده از کل منابع عمومی دولت کمتر از سه درصد است که این نسبت در سال ۱۳۹۸ معادل ۶/۹ درصد بوده است. تفاضل منابع محقق شده (غیر از استقراض) تا مصارف پیش بینی شده در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ در جدول ۱ به عنوان کسری بودجه معرفی و نحوه پوشش آن تبیین شده است. جدول یک نشان می‌دهد که بودجه دولت در سال ۱۳۹۹ حدود ۲۳۰ هزار میلیارد تومان کسری داشت که از محل اوراق بدهی، صندوق توسعه ملی و پایه پولی تامین شده است. بر اساس نمودار ۱، حدود ۳۶ درصد از منابع بودجه ۱۳۹۹ از طریق استقراض (فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی) و ۴ درصد آن به صورت مستقیم از محل پایه پولی بانک مرکزی تامین شده است.

جدول ۱. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن

کسری بودجه	موارد پوشش کسری بودجه
تفاضل منابع محقق شده (غیر از استقراض) از مصارف پیش­بینی­شده	استقراض از صندوق توسعه ملی	انتشار اوراق مالی اسلامی خارج از سقف قانون بودجه سال ۱۳۹۹	استقراض از بانک مرکزی (پایه پولی)	انتشار اوراق با مجوز قانون بودجه
۲۲۹-	۳۵	۸۰	۳۵	۷۹

 

همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که کسری تراز عملیاتی سال ۱۳۹۹ نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. نسبت درآمد به هزینه دولت بیانگر آن است که چه درصدی از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای دولت تامین شده که در سال‌های گذشته نیز روند نزولی این نسبت محسوس بوده است. تراز سرمایه‌ای سال ۱۳۹۹ برابر ۲۹ – هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال ۹۸ کاهش چشمگیری داشته است. دلیل اصلی کاهش این تراز، کاهش ۵۹ درصدی منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی در سال ۱۳۹۹ است. همچنین تراز مالی سال ۱۳۹۹ نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۸ به شدت افزایش یافته که بیانگر انتشار وسیع اوراق مالی و پوشش بخش بزرگتری از مخارج دولت با استفاده از استقراض است.

عملکرد ردیف‌های درآمدی

درخصوص عملکرد ردیف‌های درآمدی در سال ۱۳۹۹ نکات زیر قابل توجه است:

وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۹۹ حدود ۱۰۵ درصد رقم مصوب بودجه برای سال ۱۳۹۹ است و نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۸ حدود ۳۴ درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ تورم ۴۷ درصد در سال ۱۳۹۹ و ۴۱ درصد در سال ۱۳۹۸، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان نمی‌دهد.

رونق بازار سرمایه در سال ۱۳۹۹ باعث شد تا درآمد مالیاتی دولت نیز از این بازار افزایشی بیش از پیش‌بینی‌ها داشته باشد. طبق ماده (۱۴۳) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم از هر نقل‌و‌انتقال سهام و حق‌تقدم سهام شرکت‌ها در بورس‌ها یا بازارهای خارج از بورس دارای مجوز، مالیات مقطوعی به میزان نیم درصد ارزش فروش سهام و حق‌تقدم سهام وصول می‌شود. عملکرد بخش مالیات بر ثروت در سال ۹۹ نشان از تحقق ۲۳ هزار میلیارد تومان و افزایش ۱۸۰ درصدی نسبت به سال گذشته دارد. همچنین مالیات بر درآمد، عملکرد ۱۰۶ درصدی نسبت به مصوب داشته است و نسبت به سال ۹۸ رشدی برابر با ۲۷ درصد داشته است. وصولی گمرک ایران نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۸ با کاهش ۱۲ درصدی همراه بوده است. درآمد حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی معادل ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده است که حدود ۱۱۷ درصد مقدار مصوب است. همچنین در سال ۱۳۹۹ از محل سود سهام شرکت‌های با سهم دولتی کمتر از ۵۰ درصد نیز ۶/۱ هزار میلیارد تومان منابع حاصل شد که نسبت به مقدار مصوب بیشتر بوده است. میزان وصولی درآمدهای متفرقه دولت نسبت به سال گذشته ۲/۲ درصد کاهش داشته است.

عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

با وجود اینکه در زمان تصویب لایحه بودجه به دلیل تحریم‌های نفتی و شیوع بیماری کرونا چشم‌انداز روشنی از صادرات نفت خام وجود نداشت، لایحه بودجه با فرض صادرات یک میلیون بشکه نفت تقدیم مجلس شد و متاسفانه با وجود هشدارهای مرکز پژوهش‌های مجلس، این فرض مورد قبول مجلس نیز قرار گرفت. گزارش عملکرد بودجه سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد که درنتیجه کاهش صادرات نفت، عملکرد این ردیف نسبت به سال گذشته ۵۹ درصد کاهش داشته است. واگذاری دارایی‌ها شامل منابع حاصل از صادرات نفت خام، صادرات میعانات گازی و فروش داخلی میعانات گازی است.

براساس بررسی‌ها، درصد تحقق منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی تنها ۱۶ هزار میلیارد تومان و برابر ۳۷ درصد رقم مصوب بوده است. این منابع نسبت به سال گذشته نیز در حدود ۱۵ درصد کاهش یافته‌اند. شایان ذکر است که حدود سه هزار میلیارد تومان از منابع مذکور نیز از حساب ذخیره ارزی تامین شده است. طبق با بررسی‌های انجام شده وصولی منابع حاصل از صادرات گاز در سال ۱۳۹۹ در حدود یک میلیارد دلار بوده است. با مجوز صادر شده توسط ستاد مقابله با تحریم در ابتدای سال ۱۴۰۰، دولت مجاز به تسویه حدود ۲۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان از تنخواه گردان دریافتی از بانک مرکزی در سال ۱۳۹۹ با منابع حاصل از صادرات نفت که ما به ازای ارزی آن هنوز در دسترس قرار نگرفته است شد. به موجب این مجوز دولت تنها از نظر حسابداری تنخواه خود را تسویه کرد، ولی درواقع این عملیات همچنان تامین مالی بودجه از محل پایه پولی بانک مرکزی محسوب می‌شود. میزان فروش و واگذاری دارایی‌های منقول و غیرمنقول در سال ۱۳۹۹ نسبت به سال ۱۳۹۸ با رشد قابل توجهی (۳۰۰ درصد) همراه بوده است، ولی همچنان تا رقم پیش بینی شده در قانون بودجه تفاوت قابل توجه دارد. واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مانند سال ۱۳۹۸ عملکرد مطلوبی نداشته است. به نظر می‌رسد در این حوزه عملکرد کمیته واگذاری دستگاه‌ها، نحوه اطلاع رسانی پروژه‌ها و طرح‌های توجیهی تدوین شده برای طرح‌ها نیازمند بازنگری و اصلاح جدی است.

عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی

محورهای اصلی بخش واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، منابع حاصل از دریافت اصل وامها و استفاده از تسهیلات خارجی و استفاده از صندوق توسعه ملی است. تصمیمات اتخاذ شده شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه برای جبران کسری بودجه، عمدتا بر عملکرد این بخش از منابع بودجه تاثیرگذار بوده است.

در مورد عملکرد مالی دولت در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در سال ۱۳۹۹ نکات زیر قابل توجه است:

سقف مجاز انتشار اوراق و اسناد خزانه اسلامی طبق برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال ۱۳۹۹، ۸۸ هزار میلیارد تومان تعیین شد که طبق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی این سقف ۱۵۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافت ولی عملکرد آن مجموعا به رقم ۱۷۱ هزار میلیارد تومان رسید. عملکرد منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی در سال ۱۳۹۹ نسبت به مدت مشابه سال ۱۳۹۸ حدود ۱۳۵ درصد افزایش یافته است؛ این رقم حدود ۱۹۵ درصد مصوب در قانون بودجه ۱۳۹۹ است.

منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در واقع منابع حاصل شده از محل اقساط واگذاری‌های گذشته شرکت‌های دولتی (حدود چهار هزار میلیارد تومان)، فروش واحدهای صندوق‌های ای‌تی‌اف دولت در بازار سهام (حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان) و فروش سهام در بازار (حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان) است. اگرچه مقدار برنامه‌ریزی شده برای فروش صندوق‌های ای‌تی‌اف بسیار بالاتر از منابع حاصل شده بود، ولی به دلیل مسائل ایجاد شده بخش قابل‌توجهی از آنها به فروش نرسید و در فرآیند فروش به ثبات بازار سهام و اعتماد مردم نیز خدشه وارد کرد. بنابراین لازم است تا سازوکار فروش سهام دولت در شرکت‌ها، اصلاح شود.

 در سال ۱۳۹۹ معادل ۳۵ هزارمیلیارد تومان ازمنابع صندوق توسعه ملی در بودجه مورد استفاده قرار گرفت. از آنجا که بخشی از این منابع از محل ورودی‌های صندوق در سال ۱۳۹۹ تامین می‌شود، به دلیل کاهش صادرات نفت، نسبت عملکرد به مصوب، حدود ۵۰ درصد بوده است. در کنار برداشت فوق، با هدف مقابله با کرونا نیز در سال ۹۹ برداشتی معادل یک میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی مصوب شد که در قانون بودجه انعکاسی نداشت و عملکرد آن نیز به شکل مناسبی گزارش نشد. از آنجا که دسترسی به منابع ارزی صندوق توسعه ملی با محدودیت‌هایی همراه است به نظر می‌رسد در نتیجه برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۹۹ نیزهمانند سال ۱۳۹۸ به پایه پولی کشور افزوده شده است.

عملکرد مصارف بودجه ۹۹

پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۳۹۹ نسبت به سال گذشته ۳۴ درصد افزایش یافته و ۱۴ هزار میلیارد تومان بیش از مقدار مصوب در قانون بودجه بوده است که از سال ۱۳۹۵ بی‌سابقه است. همچنین اعتبارات هزینه‌ای عمومی ملی پرداخت شده نیز در سال ۱۳۹۹ به میزان ۲۰ هزار میلیارد تومان بیشتر از سقف مجاز قانون بودجه بوده است. دلیل اصلی این امر بخشنامه شماره ۶۹۶۴۸۸ سازمان برنامه و بودجه برای مجوز افزایش امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری تا ۵۰ درصد در انتهای سال ۱۳۹۸ بود که منجر به افزایش قابل توجه هزینه‌های حقوق و دستمزد کارکنان دولت در سال ۱۳۹۹ شد. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه پرداخت شده در سال ۱۳۹۹ حدود ۸۷ درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به عملکرد سال ۱۳۹۸ حدود ۳۷ درصد افزایش یافته است. عدم تحقق مصارف عمدتا مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی (بودجه عمرانی استانی) است که کمتر از ۳۳ درصد اعتبارات مصوب در بودجه ۱۳۹۹، پرداخت شده است.

پرداخت مصارف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سال ۱۳۹۹ موضوع مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران، نسبت به مدت مشابه سال گذشته حدود ۴۰ درصد بوده است. پرداختی انجام شده برای تملک دارایی‌های مالی در سال ۱۳۹۹ نسبت به سال ۱۳۹۸ در حدود ۳۸ درصد افزایش یافته است. از آنجایی که بخش اصلی این هزینه‌ها صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی دولت می‌شود، بنابراین این افزایش نمایانگر افزایش هزینه بازپرداخت بدهی‌های دولت است. شایان ذکر است که با روند فعلی افزایش استفاده از اوراق بدهی در منابع بودجه، در سال‌های آتی نیز این هزینه‌ها فزاینده خواهند بود.

از سال ۱۳۹۷ دولت اقدام به تخصیص ارز ترجیحی با نرخ ۴۲۰۰ تومان به واردات کالاهای اساسی کرد. بررسی تغییرات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی در سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد که این ردیف نسبت به سال ۱۳۹۸ به میزان ۱۲۳ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. دولت در سال ۱۳۹۹ حدود ۱۱ میلیارد دلار ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی اختصاص داد که بخشی از آن از محل ذخایر بانک مرکزی بوده است. با فرض اینکه در سال ۱۳۹۹ ارز جدیدی به دارایی‌های خارجی بانک مرکزی اضافه نشده باشد، می‌توان دریافت که خرید ارز از سامانه نیما توسط بانک مرکزی برای جبران ذخایر منجر به افزایش رقم ریالی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شده است. در واقع بانک مرکزی ذخایر ارزی خود را با نرخ ۴۲۰۰ به ازای هر دلار به فروش رسانده و برای جایگزین کردن آن، دلار با نرخ سامانه نیما از بازار خریداری کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد درنتیجه این عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت (سیاست ارز ترجیحی) در سال ۱۳۹۹ حدود ۱۲۵ هزار میلیارد تومان به پایه پولی بانک مرکزی افزوده شده است.

وضعیت بدهی‌ها و مطالبات

طبق آخرین آمار منتشره خزانه‌داری کل کشور، میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۱۳۹۹ برابر ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به پایان سال ۱۳۹۸ حدود ۲۹ درصد افزایش یافته است. در جدول ۲ میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تفکیک و برای اسفند سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ ارائه شده است.

جدول ۲. بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولت (هزار میلیارد تومان)

عنوان	پایان سال ۹۹	پایان سال ۹۸
بدهی‌های دولت	۶۹۰	۰/۵۹۵
بدهی‌های شرکت‌های دولتی	۹۱۰	۵/۵۷۳
مجموع بدهی‌ها	۱۵۰۰	۵/۱۱۶۸

 

جدول ۲ نشان می‌دهد که سهم چشمگیری از افزایش بدهی بخش دولتی، به افزایش بدهی شرکت‌های دولتی مربوط است که بخش عمده آن مربوط به بدهی شرکت ملی نفت ایران به بانک مرکزی، سایر بانک‌ها و صندوق توسعه ملی است که شامل بدهی‌های ارزی بوده و افزایش آن بیشتر به دلیل افزایش نرخ ارز بوده است. انتشار گسترده اوراق بدهی به منظور پوشش کسری بودجه سال ۱۳۹۹، یکی از دلایل اصلی افزایش بدهی‌های دولت بوده است. همانند سال‌های پیش پنج رقم اصلی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی که بیش از ۵۰ درصد کل بدهی‌ها را شامل می‌شوند عبارتند از بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی و بانک‌ها، بدهی دولت به دارندگان انواع اوراق بدهی، بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی، بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹ حدود ۳۰ درصد افزایش یافته و به حدود ۱۰۶۳ هزار میلیارد تومان رسیده است.

وضعیت بازار اوراق بدهی دولت در سال ۱۳۹۹

دو مشخصه قابل توجه در رابطه با بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹، کسری بسیار بالای آنها و تامین آن از طریق انتشار اوراق بدهی است. در سال ۱۳۹۸ از مجموع ۱۷۵ هزار میلیارد تومان کسری بودجه، حدود ۸۲ هزار میلیارد تومان آن از طریق انتشار اوراق بدهی تامین شد. در سال ۱۳۹۹ نیز در مجموع حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی دولتی از طرق مختلف منتشر شده و بخشی از کسری بودجه عظیم این سال را پوشش داده است. این اتفاق در تاریخ اقتصاد ایران بی‌سابقه بوده و توجه آحاد اقتصادی را به مساله بدهی‌های دولت و بازار اوراق بدهی جلب کرده است. در نتیجه این اتفاق، اندازه بازار اوراق بدهی دولت از حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان در ابتدای سال به بیش از دو برابر، یعنی حدود ۲۷۰ هزار میلیارد تومان در انتهای سال افزایش یافت.

شایان ذکر است که عدم وجود بازارگردان و همچنین عدم تنوع اوراق، موجب نقدشوندگی پایین اوراق دولتی شده است. همچنین این اوراق اغلب با سررسیدهای بیش از دو سال منتشر می‌شوند و درنتیجه صرف ریسک بالایی دارند. با توجه به نکات مذکور در این شرایط نمی‌توان انتظار داشت اوراق با نرخ‌هایی که دولت تعیین می‌کند، به فروش برسند. بررسی عملکرد دولت در انتشار اوراق در سال ۹۹ نشان می‌دهد که علاوه بر مشکل هماهنگی بین‌دستگاهی و تصمیمات غلط سیاستگذاران، منعطف نبودن اوراق دولتی (هم به لحاظ نرخ و هم به لحاظ دوره اوراق) منجر به این شده است که تامین مالی دولت با هزینه بیشتری صورت گیرد و همچنین اوراق صرفا کارکرد تامین مالی داشته و مزایای دیگر اوراق مانند مدیریت ذخایر و نرخ بین‌بانکی به صورت کلی کنار برود.

 

 

 

 

 

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهصنعت و معدن