نقاط کور استقلال بانک مرکزی

حیدر مستخدمین‌حسینی * طی سالیان گذشته مباحثات مختلفی در خصوص استقلال بانک مرکزی مطرح بوده است و با وجود تاکیدات فراوان صاحب‌نظران، دولتمردان اهمیت این مقوله را نادیده گرفته‌اند. شواهد نشان می‌دهد که گروهی با الهام از نظریه تقاضای موثر کینز و به خصوص با اعتقاد بر لزوم هماهنگی کامل بین سیاست‌های پولی و سیاست‌های مالی تاکید بر استقلال بانک مرکزی را مورد تردید قرار داده‌اند و استقلال بانک مرکزی را به خصوص در کشورهای در حال توسعه مانع رشد و توسعه اقتصادی می‌دانند.

انتقاد مهمی که به استقلال بانک مرکزی وارد می‌شود، این است که بانک مرکزی مستقل می‌تواند سیاست‌هایی را اتخاذ کند که هماهنگ و یا در راستای سایر سیاست‌های دولت نباشد که در این حالت موجب اتلاف منابع ملی می‌شود. همچنین از دیدگاه حکومت‌های مردم‌سالار یا دموکراتیک نیز استقلال سازمانی که رییس آن به انتخاب جامعه نبوده و در عین حال خواستار نظارت همه‌جانبه و تسلط زیاد بر سیاست‌های پولی است که تاثیر مستقیمی بر اقتصاد کل کشور دارند، چندان توجیه‌پذیر نیست و با اصول دموکراسی همخوانی ندارد. افزون بر این به اعتقاد مخالفان استقلال بانک مرکزی اعطای استقلال بیشتر به بانک مرکزی می‌تواند بهانه‌ای در دست دولت باشد تا با مقصر شمردن بانک مرکزی از زیر بار مسوولیت اجرای سیاست‌های نادرست اقتصادی شانه خالی کند.

کارشناسان نشان داده‌اند که یک بانک مرکزی مستقل و پایبند به ممانعت از بروز تورم، نوسانات و بی‌ثباتی در میزان تولید را افزایش می‌دهد. به عقیده وی کاهش تورم توسط یک بانک مرکزی مستقل به قیمت بروز اختلال در بخش تولید حاصل می‌شود. چون بخش پولی در اقتصاد بخش غیرواقعی و در تولید یک بخش واقعی است، به نظر می‌رسد در صورت وجود یک چنین ارتباطی پذیرفتن اختلال در بخش غیرواقعی منطقی‌تر باشد. به عقیده وی یک بانک مرکزی مستقل و تورم‌گریز نمی‌تواند به میزان کافی نوسانات اقتصادی را روی تولید و بیکاری کاهش دهد. اما وی بیان می‌کند ایجاد یک بانک مرکزی مستقل می‌تواند موجب کاهش نوسانات سیاسی و اثرات آن بر روی اقتصاد شود. بنابراین اثرات کلی استقلال بانک مرکزی روی نوسانات تولید مبهم است. زیرا از طرفی باعث افزایش و از سمت دیگر باعث کاهش آن می‌شود. اما بر اساس برخی یافته‌ها، انتخاب یک بانک مرکزی مستقل به عنوان سیاستگذار پولی در کشور دو مزیت دارد. اول آنکه متوسط تورم را کاهش می‌دهد و دوم آنکه آن دسته از نوسانات تولید که ریشه سیاسی دارند را حذف می‌کند.

هماهنگی میان سیاست‌های اقتصادی یکی از نقاط کور و مبهم در بحث استقلال بانک مرکزی است. مدافعان ایجاد بانک‌های مرکزی مستقل قبول دارند که بحث استقلال به مفهوم جدایی اهداف بانک مرکزی از اهداف کلان و به ویژه بلندمدت اقتصاد نیست. اما این نکته که این هماهنگی به چه نحو می‌تواند صورت عملی به خود گیرد، به روشنی مشخص نیست.

رفتار یک بانک مرکزی مستقل و فارغ از هرگونه فشار سیاسی قابل پیش‌بینی‌تر است. چنین بانکی ثبات اقتصادی را بهبود بخشیده و عامل ریسک را در نرخ بهره واقعی تقلیل می‌دهد. به بیان دقیق‌تر، بانک مرکزی مستقل، اقتصاد را در مقابل چرخه‌های تجاری سیاسی به خاطر محدود کردن اعمال نفوذهای قبل از انتخابات بر سیاست پولی و نیز تقلیل شوک‌های پس از انتخابات محافظت می‌کند. بانک مرکزی باید از اعتبار و شهرت مناسبی برخوردار باشد. بانک مرکزی که نتواند مردم را متقاعد سازد که در مورد مبارزه با تورم جدی است با نرخ تورم بالایی مواجه می‌شود. تبدیل بانک مرکزی به سازمانی که وظیفه و شهرت آن حفظ ثبات قیمت‌ها باشد، وسیله‌ای است که دولت به کمک آن می‌تواند تعهد خود را در قبال حفظ ثبات قیمت‌ها استحکام بخشد. استقلال بانک مرکزی می‌تواند موجب ارتقای اعتبار آن از دید مردم و عاملان اقتصادی شود. این افزایش اعتبار می‌تواند به نوبه خود باعث شود هزینه‌های تورم‌زدایی کاهش پیدا کند، زیرا اعتبار بالای بانک مرکزی موجب می‌شود که انتظارات تورمی شکل نگیرند.

از جمله موارد دیگری که در منافع استقلال بانک مرکزی آورده می‌شود، این است که بانک‌های مرکزی مستقل قادرند سیاست‌های صحیح‌تری را نسبت به بانک‌های مرکزی وابسته تنظیم و اجرا کنند. سیاست‌های پولی مستقل نیز به نوبه خود دارای آثار مثبتی در متغیرهای اقتصاد کلان است. به عبارت دیگر وقتی که بانک مرکزی از نفوذ و فشارهای سیاسی مصون باشد با اعمال سیاست‌های پولی صحیح بهتر می‌تواند تورم را مهار کند، تا حد زیادی از کسری بودجه دولت بکاهد، به رشد تولید ملی سرعت بخشد و نرخ بهره را نیز به تعادل نزدیک‌تر کند. بنابراین با توجه به اینکه وظایف بانک مرکزی از محدوده دوره زمامداری یک دولت یا یک حزب فراتر می‌رود و به طور کلی، جهت‌گیری سیاست‌های پولی در دوره یک دولت یا یک حزب می‌تواند آثار منفی بر دوره‌ها یا دولت‌های بعدی داشته باشد، بانک مرکزی باید برای مقابله با فشارهای سیاسی از جانب دولت برای اعمال سیاست‌هایی که می‌توانند در بلندمدت موجب تورم شوند، استقلال کافی داشته باشد.

تعداد زیادی از مطالعات و تحقیق‌ها به هزینه‌های تورم‌زدایی اشاره کرده‌اند. تعهد بانک مرکزی به ثبات قیمت‌ها می‌تواند از این هزینه‌ها بکاهد. ثبات قیمت‌ها همچنین برای توسعه یک بازار سرمایه محلی لازم است، جایی که دولت و افراد با آرامش و اطمینان در بلندمدت قرض بگیرند. تهیه سرمایه بین‌المللی و کسب سرمایه‌های خارجی در صورتی می‌تواند رشد کند که تعهد بانک مرکزی به امر ثبات قیمت‌ها در عمل مشاهده شود. استقلال بانک مرکزی باعث شفاف شدن و استحکام سیاست‌های پولی کشور می‌شود و موجبات تفکیک سیاستگذاری پولی از سیاستگذاری مالی را فراهم می‌کند و باعث محدود شدن دامنه تاثیرگذاری سایر نهادها و شوراهای موازی بر روند تصمیم‌گیری‌های سیاست‌های پولی می‌شود. استقلال بانک مرکزی، مسوولیت‌پذیری این نهاد در قبال تصمیمات و تدابیر پولی را افزایش می‌دهد و باعث بازگشت اعتماد بخش خصوصی به سیاست‌های پولی و اعتباری کشور می‌شود و از این طریق می‌تواند بر آینده و سرنوشت بانکداری خصوصی ایران تاثیر مثبت بسزایی داشته باشد.

در ارتباط با تعامل بانک مرکزی با دولت، استقلال بانک مرکزی روابط و مناسبات میان دولت با بانک مرکزی را شفاف می‌کند و درجه وابستگی دولت به این نهاد را کاهش می‌دهد. همچنین استقلال بانک مرکزی، فشار برای عزل و نصب سیاسی مدیران در سیستم بانکی را از بین می‌برد و باعث تقویت دید بلندمدت و حذف دید کوتاه‌مدت رهبران سیاسی نسبت به سیاست‌های پولی و حتی مالی می‌شود. استقلال بانک مرکزی، در حداقل‌سازی بی‌انضباطی مالی دولت موثر است و زمینه برقراری شدیدترین محدودیت‌های قانونی برای تامین مالی هزینه‌های عمومی از طریق اعطای اعتبار بانک مرکزی به دولت را فراهم می‌سازد.

در خصوص پیامدهای اقتصادی استقلال بانک مرکزی نیز می‌توان گفت استقلال بانک مرکزی می‌تواند زمینه توسعه بازار پول را فراهم کند و در محدود کردن دامنه فعالیت بازارهای غیرمتشکل پولی موثر است و همچنین باعث تخصیص بهینه منابع می‌شود. استقلال بانک مرکزی به این نهاد اختیار می‌دهد که اهرم‌ها و ابزارهای پولی، یعنی نرخ بهره، نرخ تنزیل مجدد، انتشار اوراق قرضه و تغییر نسبت سپرده قانونی را به گونه‌ای متعارف استفاده کند. در خصوص عملکرد تورمی نیز استقلال بانک مرکزی، در کنترل و کاهش نرخ رشد نقدینگی و تورم موثر است و به طور غیرمستقیم در کنترل انتظارات تورمی نقش دارد. استقلال بانک مرکزی، در مهار هزینه‌های جاری دولت هم موثر است و مسوولیت دولت را در قبال هزینه‌های خود افزایش می‌دهد. همچنین استقلال بانک مرکزی جایگاه این نهاد را نزد افکار عمومی شفاف‌تر می‌کند و احساس مسوولیت آن را در قبال انتشار گزارش‌های آماری و صحت اطلاعات منتشره بیشتر می‌کند و باعث ارتقای سطح اعتبار این نهاد و نظام بانکداری کشور در محافل پولی و موسسات بین‌المللی می‌شود. استقلال بانک مرکزی می‌تواند حتی در تعدیل نرخ ریسک اعتباری کشور موثر باشد و رتبه اعتباری کشور را ارتقا دهد. با استناد به منافعی که استقلال بانک مرکزی برای ساختار اقتصادی کشور به همراه دارد می‌توان استدلال کرد که تجدیدنظر سیاستگذاران در نوع نگاه خود به این مساله امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است.

* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی

اخبار برگزیدهیادداشت