بحران زمین‌خواری
رها حمزه‌لوییان *
پدیده زمین‌خواری که سلامت اقتصاد و محیط‌زیست کشور را تهدید می‌کند، دارای منشأهای مختلف حقوقی، سیاسی و اقتصادی است. باتوجه به اینکه این مساله هزینه‌های زیادی را بر اقتصاد (نظیر افزایش قیمت مسکن و هدررفت سرمایه‌ها) تحمیل می‌کند و مبارزه با آن با موانعی همراه است، بنابراین نقش برخی نهادها و سازمان‌ها نظیر شهرداری‌ها، شوراها و سازمان منابع طبیعی و غیره در حل این مساله پررنگ‌تر است. از این‌رو راهکارهایی نظیر اجرای طرح حدنگار (کاداستر) و ایجاد سیستم یکپارچه اطلاعات جامع و به روز، ایجاد دادسراها و کمیسیون‌های قضایی مختص زمین‌خواری، امتناع از ارائه خدمات دولتی نظیر برق، گاز و سیستم آبرسانی به اراضی و ساختمان‌های غیرمجاز و لغو اعتبار اسناد عادی (قولنامه‌ها) در مراکز قضایی برای رفع این معضل پیشنهاد می‌شود.
روش‌های متداول زمین‌خواری
قدمت زمین‌خواری به آغاز پیدایش مفهوم مالکیت و مالکیت خصوصی در طول تاریخ بشر بازمی‌گردد. هرچند که در گذشته این مفهوم بیشتر معادل با توسعه‌طلبی و گسترش قلمرو پادشاهان از طریق جنگ و کشورگشایی همراه بوده است، اما پس از پیشرفت‌های اقتصادی بشر و همراه با گسترش شهرنشینی و انقلاب صنعتی نحوه بروز این ناهنجاری‌ها نیز تغییر یافته است و امروزه می‌توان از تصرف اراضی ملی و ویلاسازی‌های غیرمجاز، تبدیل مراتع به زمین‌های کشاورزی دیم، تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی و باغی به زمین‌های مسکونی و تخریب جنگل‌ها و سایر منابع طبیعی را مصادیق بارز زمین‌خواری دانست. زمین‌خواران شیوه‌های متنوع و گوناگونی را جهت مقاصد غیرقانونی خود و حصول ثروت‌های بادآورده استفاده می‌کنند. لازم به ذکر است که سودجویان تنها از یک شیوه استفاده نکرده و معمولا با به کارگیری ترکیبی از روش‌های ذیل اقدام به تصرف اراضی و زمین‌خواری می‌کنند؛ تصرف مستقیم غیرقانونی اراضی ملی و دولتی و حریم آنها، تغییر کاربری غیرقانونی اراضی ملی و دولتی، برخورداری از رانت اطلاعاتی، واگذاری‌های غیرقانونی و یا سوءاستفاده از واگذاری‌های قانونی، تبانی سازمان‌ها و کارمندان متولی مرتبط با اراضی و جعل اسناد هویتی و مالکیتی از مهم‌ترین آنهاست. در ادامه مهم‌ترین دلایل بروز زمین‌خواری در ایران بررسی می‌شود.
عدم اجرای طرح حدنگار یا کاداستر و عدم وجود سیستم جامع اطلاعات ثبت اسناد و املاک کشور: در راستای اجرای اصل ۱۲۳ قانون اساسی، قانون جامع حدنگار (کاداستر) از سال ۱۳۹۴ لازم‌الاجرا شد. بر اساس این قانون، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور متصدی تسلط کامل بر حدود واقعی املاک و اراضی در کشور بوده و می‌تواند استقرار مالکیت مشروع صاحبان املاک، حدود اراضی دایر، بایر، موات شهری و موقوفات را تعیین کند. همچنین برای دستیابی به این مهم این سازمان، نیازمند نظامی است که توانایی جمع‌آوری اطلاعات هندسی جامع از محدوده کلیه املاک کشور (نقشه املاک) را همراه با شماره هر ملک، مشخصات مالک، حدود حقوق مالک در ملک را به طور کامل در اختیار داشته باشد. اما به‌رغم اهمیت و نقش مهمی که اجرای این طرح می‌تواند بر رفع مساله زمین‌خواری داشته باشد، موانعی نظیر عدم‌اختصاص بودجه کافی و کمبود منابع انسانی بر سر اجرای این طرح وجود دارد. هرچند شناسایی اراضی ملی با استفاده از نقشه‌های هادی، فرآیندی زمانبر و دشوار است؛ با این حال، این روش ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین شیوه برای مبارزه با معضل زمین‌خواری در حریم شهرها است. با اجرایی شدن این روش، پروانه‌ای برای ساخت‌وساز صادر نمی‌شود و همچنین با انجام اجرای ماده ۱۴۷ قانون توسعه اراضی به فضای سبز تثبیت می‌شود. از سویی دیگر، در سال‌های اخیر برخی شهرداری‌ها حریم را به عنوان منبعی برای کسب درآمدشان نگاه می‌کنند که این مساله سبب تشدید تخلف در حوزه زمین‌خواری شده است.
قابل توجه بودن منافع حاصل از ارتکاب جرم و اقتصاد مبتنی بر سوداگری: همواره از زمین به عنوان یک نهاده موثر اقتصادی نام برده می‌شود؛ این امر بر اهمیت و نقش این نهاده در رشد اقتصادی و اصلاحات اقتصادی می‌افزاید. در ایران نگرش غالب به زمین، سرمایه بودن آن است؛ درنتیجه زمین به خودی خود ارزشمند بوده پس بنابراین بسیاری از سرمایه‌ها و پس‌اندازهای افراد به این سو جذب می‌شوند. از آنجا که امکان وارادت زمین برای کنترل قیمت آن وجود ندارد، درنتیجه شاهد افزایش قیمت در این بخش خواهیم بود. این مساله سبب شده تا برای سال‌ها افراد از معاملات سوداگرانه بخش مسکن بیشتر از سایر بازارها سود ببرند. همچنین با جذب سرمایه‌های فراوان و حرکت چرخه اقتصاد و بانک‌ها به این سمت و سو و بلوکه شدن دارایی‌های فراوان بر اثر رکود در بخش مسکن و زمین، این بخش از اقتصاد را در مقابل بخش‌های مولدی نظیر صنعت و کشاورزی قرار داده است؛ زیرا سرمایه‌گذاری و فعالیت در بخش‌های مولد ضمن آنکه با دشواری همراه است، سوددهی کمتری نیز دارد. از سویی عدم توانایی بخش مولد در جذب سرمایه سبب می‌شود تا علاوه بر کمبود اشتغال و گسترش بیکاری، قیمت زمین به عنوان نهاده اصلی در بخش ساخت‌وساز افزایش یابد و ضمن تشدید تورم و انتظارات تورمی، به کمبود مسکن نیز دامن زند.
ضعف عملکرد دستگاه‌های نظارتی و عدم سرعت، قاطعیت و پیگیری مستمر در برخورد با مجرمان و عدم تناسب مجازات مجرمان با جرم مربوطه: عدم اجرای به موقع و صحیح قوانین ازسوی مجریان (نظیر عدم اجرای ماده ۲۲ قانون ثبت) و پذیرش اسناد عادی (قولنامه‌ها) در مراکز قضایی، کاربرد نادرست قانون ماده ۵ توسط شهرداری‌ها و استفاده از آن جهت کسب درآمد، عدم اجرای قانون اراضی مستحدث ساحلی توسط وزارت کشاورزی و نیز اعمال تخفیف‌هایی که مورد نظر قانونگذار نبوده، سبب تشدید زمین‌خواری و ترغیب زمین‌خوران شده است. از آنجا که بخش بزرگی از این تخلفات قابل پیشگیری است، از این‌رو نقش شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و بخشداری‌ها در این زمینه بسیار پُررنگ‌تر است، زیرا در بسیاری از موارد تخلف نظیر تغییر غیرمجاز کاربری، ساختوسازهای غیرمجاز و غیرقانونی و بحث تراکم شهرداری‌ها به استناد ماده ۵ قانون شهرسازی با دریافت مبلغی جریمه از تخلف افراد چشم پوشی کرده و اقدام به درآمدزایی می‌کنند. این امر نه تنها افراد سودجو را ترغیب به اجرای تخلف و اقدام به جرم می‌کند، بلکه این ذهنیت را در جامعه به وجود می‌آورد که اولا قانون برخورد یکسانی با همه افراد جامعه ندارد و ثانیا پرداخت پول و جریمه قبح عمل مجرمانه را از بین می‌برد. این امر همچنین سبب گسترش سایر مفسده‌های اقتصادی نظیر رشوه نیز می‌شود.
وجود دستگاه‌های موازی متولی در امر زمین و کافی نبودن اعتبارات دستگاه‌های اجرایی متولی امر و کمبود نیروی انسانی در این دستگاه‌ها: در کشور حدود ۲۰ سازمان مختلف نظیر سازمان منابع طبیعی، وزارت راه‌وشهرسازی، شهرداری‌ها و غیره متولی رسیدگی به موضوع زمین‌خواری هستند. وجود سازمان‌های متعدد در امر برخورد با پدیده زمین‌خواری شاهد تداخل دستگاه‌ها هستیم؛ هرچند که در سال‌های اخیر نهادها و قوانین مختلفی به منظور مبارزه با زمین‌خواری ایجاد و به علت عدم‌کارایی یا موازی‌کاری حذف یا اصلاح شده‌اند. از وزارت جهادکشاورزی به عنوان اصلی‌ترین متولی در مبارزه با پدیده زمین‌خواری در حریم شهرها یاد می‌شود. وظیفه این سازمان حفظ کاربری اراضی و باغات است. سازمان محیط‌زیست به عنوان سازمانی که رسالتش حفاظت از محیط‌زیست و تضمین بهره‌برداری پایدار و صحیح از آن است، تنها امکان نظارت بر جنگل‌ها و مراتع در محدوده مناطق حفاظت شده را دارد و حفاظت از سایر مناطق برعهده سازمان جنگل‌هاست. جدایی این دو سازمان سبب بروز ناهماهنگی و موازی‌کاری شده است. از سویی دیگر تجمیع وزارت جهادکشاورزی به عنوان سازمانی که خواستار افزایش سطح زیرکشت و افزایش تولید محصولات کشاورزی است با سازمان جنگل‌ها که سعی در حفظ مراتع و جنگل‌ها از دست‌اندازی کشاورزان دارد، جمع دو گرایش متضاد بوده و نتیجه مطلوبی را به همراه نداشته و در مبارزه با زمین‌خواری نیز ناکام بوده است. یکی از آخرین اقدامات صورت گرفته در این خصوص و با توجه به گسترش زمین‌خواری در سراسر کشور ایجاد یگان حفاظت و مبارزه با زمین‌خواری است. درحال حاضر حدود ۵۰۰ یگان ویژه مبارزه با زمین‌خواری شبانه‌روزی در سراسر کشور درحال گشت‌زنی هستند، اما این یگان در انجام ماموریت‌های خود با چالش‌هایی نظیر مواردی که در زیر آورده شده مواجه است:
– نبود قوانین متناسب
– تثبیت نشدن اراضی دولتی و عدم دریافت سند مالکیت و هویتی آنها
– تعامل نامناسب سازمان‌های دیگر با یگان حفاظت
– بالا بودن وسعت اراضی کشور و کمبود منابع و نیروی انسانی
برای جلوگیری از هدررفت منابع و اتلاف هزینه و زمان دستگاه‌های دولتی و قضایی راهکارهای زیر ارائه می‌شود.
اجرای طرح حدنگار (کاداستر) و ایجاد سیستم یکپارچه اطلاعات جامع و به‌روز
همانطور که گفته شد، حدنگار یا کاداستر فهرست منظمی از داده‌های املاک کشور یا بخشی از آنها است و شامل دو بخش اطلاعات گرافیکی و اطلاعات توصیفی است. اجرای این طرح می‌تواند ضمن پیشگیری از بروز پدیده زمین‌خواری و ساخت‌وساز غیرمجاز، در مبارزه و برخورد با متخلفان نیز بسیار موثر باشد، زیرا از این طرح به عنوان روشی برای مرتب‌سازی فهرست اموال عمومی کشور نیز یاد می‌شود که ویژگی‌های زمین را به صورت نظام‌مند و با شناسه‌های ویژه در قالب نقشه و گاهی همراه با جزئیاتی نظیر حقوق ملکی، کاربری، اندازه و ارزش آن زمین دربر می‌گیرد. هرچند هدف اولیه این طرح در ابتدا مالیات‌ستانی بوده، اما امروزه در مباحث حقوقی و قانونی نیز کاربرد دارد. این طرح تقریبا در تمام کشورهای دنیا به جز افغانستان و ایران اجرا شده است. وجود نظام حفاظت الکترونیک را از متخلفان سلب می‌کند.
ایجاد دادسراها و کمیسیون‌های قضایی مختص زمین‌خواری
وجود این دادسراها می‌تواند سبب سرعت‌بخشی به روند بررسی پرونده‌های متخلفان زمین‌خواری شده و با سرعت‌بخشی به این روند زمینه ارتکاب جرائم بعدی نیز سلب می‌شود، همچنین تربیت قضات مجموعه کاملی از اطلاعات و نقشه‌های هوایی می‌تواند علاوه بر اینکه حدود اراضی ملی را به طور دقیق مشخص کند، در سرعت و دقت رسیدگی به پرونده‌ها نیز توفیق فراوانی ایجاد کرده و از سویی با دسترسی مناسب افراد مختلف به آن، زمینه کلاهبرداری و سودجوی و افراد آشنا به مسائل اقتصادی و زمین‌خواری امکان فرار احتمالی سودجویان از چنگ قانون را به صفر می‌رساند. هرگونه ساخت‌و‌سازی باید تابع قانون و ضوابط باشد و نباید شرایط به گونه‌ای رقم بخورد که متخلفان به دنبال پرداخت جریمه‌های حداقلی و اقدامات غیرقانونی باشند. دستگاه قضا باید با سازمان‌های مربوطه که مجوزهای لازم را برای ساخت‌وساز غیرمجاز صادر کرده‌اند، برخورد جدی کند. بدون شک راه‌اندازی شعبه‌های ویژه زمین‌خواری در دادسرای جنایی و جرائم خاص دادگستری نقش به سزایی در پیشگیری و کنترل ساختوسازهای غیرمجاز خواهد داشت، زیرا تنها از طریق مبارزه ریشه‌ای با رانت، تخلفات اداری و فساد می‌توان با مشکلات این حوزه مقابله کرد.
اصلاح ساختار کمیسیون ماده ۱۰۰
برخورد با زمین‌خواری و ساخت‌وساز غیرقانونی بر عهده کمیسیون ماده ۱۰۰ است و این کمیسیون است که تشخیص می‌دهد با متخلفان چه برخوردی داشته باشد. این کمیسیون تشکیل شد تا جلوی ساختوسازهای غیرقانونی گرفته شود، اما این اهرم هم‌اکنون کارایی خود را از دست داده است. این کمیسیون تصمیم‌گیری می‌کند که آیا ساختمان غیرقانونی را تخریب کند یا اینکه جریمه سنگینی که برای این کار تصویب کرده را اعمال کند. این مساله با اعتراض‌های فراوانی مواجه شده و بسیاری معتقدند کمیسیون ۱۰۰ به منبع درآمدی برای شهرداری مبدل شده و بر این اساس به جای صدور حکم تخریب، ترجیح می‌دهد جریمه مالی را اعمال کند. به عبارت دیگر، ماده ۱۰۰ به جای آنکه ساختوسازهای غیرمجاز را به مسیر قانون برگرداند، به محلی برای دور زدن قانون تبدیل شده و در واقع امید افراد متخلف به این کمیسیون است تا با پرداخت مبالغی ناچیز مشکل‌شان را حل کنند. بر همین اساس اصلاح ساختار این کمیسیون باید در راس امور دولتمردان قرار گیرد. ایجاد سازوکارهای پیشگیری مانند پلیس ساختمان برای جلوگیری از ساخت‌وساز شبانه و غیرقانونی مشکل ساختوسازهای غیرقانونی و بدون پروانه، امروزه گریبانگیر اغلب شهرداری‌های کشور است و تنها راه در شرایط فعلی، تشکیل یک مرکز هدایت و کنترل مانند پلیس ساختمان است تا بتوانند قبل از اقدام به ساخت‌وساز شبانه و غیرقانونی، پیشگیری کنند تا بعدا مجبور به تخریب و بروز برخی حوادث مانند آنچه در برخی از شهرها مانند بندرعباس یا کرمانشاه رخ داد، نشوند.
امتناع از ارائه خدمات دولتی نظیر برق، گاز و سیستم آبرسانی به اراضی و ساختمان‌های غیرمجاز
داشتن امکانات ابتدایی و اولیه‌ای نظیر انشعاب برق، گاز و آبرسانی به ساختمان‌ها و ویلاهای غیرمجاز سبب می‌شود تا افراد و مشتری‌ها اقدام به خرید ساختمان‌های غیرمجاز نکرده و هنگام خرید زمین نیز به این مساله توجه لازم را داشته باشند. اجرای صحیح این بند مستلزم همکاری سازمان‌های مختلف با یکدیگر و همکاری کامل شهرداری‌ها مبنی بر عدم بخشودگی، تخریب ساختمان غیرمجاز و عدم تخفیف مجازات به جریمه مالی است. همچنین لازم است وزارت کشور نظارت و کنترل بیشتری بر شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و بخشداری‌ها داشته باشد و شیوه‌های نوینی را جهت درآمدزایی به ویژه به شهرداری‌ها ارائه دهد، تا ضمن پیشگیری از پدیده تراکم‌فروشی و ساخت‌وساز غیرمجاز این مساله به محلی برای کسب درآمد این سازمان‌ها (به خصوص شهرداری‌ها) تبدیل نشود.
لغو اعتبار اسناد عادی (قولنامه‌ها) در مراکز قضایی
با توجه به اینکه هرساله مشکلات مختلفی پیرامون خرید و فروش املاک با اسناد عادی و غیررسمی نظیر قولنامه‌ها پیش آمده و این دسته از اسناد از سندیت در دادگاه برخوردار نیستند و مستقیما به حقوق مالکیت و امنیت فضای کسب‌وکار وابسته‌اند، بنابراین لازم است تا با لغو این دسته از اسناد اولا زمینه بروز هرگونه مفسده اعم از کلاهبرداری و نیز زمین‌خواری برچیده شود و از بروز پدیده زمین‌خواری پیشگیری شود، ثانیا با حذف این اسناد مراجعه به دادگاه‌ها کاهش یافته تا فرصت بیشتری جهت رصد و پیگیری کامل پرونده‌های زمین‌خواری را داشته باشند.
* پژوهشگر اقتصادی
اخبار برگزیدهیادداشت
لینک کوتاه :