استقلال بانک مرکزی؛ راهکارهای کاربردی برای اقتصاد ایران
حیدر مستخدمین‌حسینی *
استقلال بانک مرکزی یکی از چند اهرم نهادی برای تضمین ثبات قیمت‌ها است. مفهوم استقلال بانک مرکزی، استقلال بدون قیدوشرط نسبت به دولت نیست، بلکه منظور، استقلال در پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها، حتی به هزینه چشم‌پوشی از دستیابی به سایر اهدافی است که می‌توانند برای مسوولان سیاسی از اهمیت بیشتری برخوردار باشند. استقلال بانک مرکزی به این معناست که بانک مرکزی بتواند سیاست‌های پولی و اعتباری را فارغ از هرگونه فشار سیاسی دولت و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا کند و در قبال آن نسبت به نتایج این سیاست‌ها پاسخگو باشد.
در خصوص ارتباط استقلال بانک مرکزی با اهداف کلان اقتصادی نظریه‌های متعددی مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است. اغلب تئوری‌ها و مطالعات تجربی به‌عمل‌آمده نشان می‌دهند که هدف غایی بانک مرکزی دستیابی به ثبات قیمت‌ها و یا مهار تورم است و بنابراین حفظ ارزش پول ملی در ارتباط تنگاتنگ با استقلال بانک مرکزی قرار دارد. لیکن در خصوص ارتباط استقلال بانک مرکزی با رشد اقتصادی دیدگاه‌ها متفاوت است. برخی از علمای اقتصادی استقلال را محرک رشد اقتصادی می‌دانند زیرا بانک مرکزی مستقل کمتر تحت تاثیر تحرکات سیاسی قرار می‌گیرد و در نتیجه در سیاستگذاری پولی منسجم‌تر و قابل پیش‌بینی‌تر عمل می‌کند. بدین ترتیب ثبات اقتصادی افزایش یافته و کاهش ریسک‌های اقتصادی، موجب تحریک رشد می‌شود.
در مقابل نظرات دیگری بر این امر دلالت دارد که کنترل حجم نقدینگی به منظور کاهش تورم موجب افزایش نرخ‌های واقعی بهره، کاهش سرمایه‌گذاری‌ها و متعاقبا موجب تضعیف رشد کلی اقتصاد می‌شود. گروه دیگری ضمن رد ارتباط منطقی بین استقلال بانک مرکزی و رشد اقتصادی تاکید می‌کنند که اولا استقلال بانک مرکزی بدون دربر داشتن هزینه مضاعف برای بخش‌های واقعی اقتصاد موجب کاهش تورم می‌شود و ثانیا هیچ‌گونه پیوند آشکاری بین نظام‌های پولی و مالی در شرایط استقلال واقعی بانک مرکزی وجود ندارد، لذا کسری بودجه و منابع مورد نیاز دولت نباید از طریق انتشار پول تامین شود.
به طور کلی باید گفت که استقلال بانک مرکزی نه یک شرط لازم و نه یک شرط کافی برای ثبات پولی است، اما می‌توان از استقلال بانک مرکزی به عنوان مکانیسمی برای نشان دادن عزم ملی برای مبارزه با تورم و هدایت آن به سطوح پایین‌تر، استفاده کرد. چندین شرط نیز باید همراه با این قضیه باشند تا بتوان در کنترل تورم موفق عمل کرد. استقلال بانک مرکزی به خودی خود نمی‌تواند در امر کنترل تورم موفق باشد و برای این کار باید یک فرهنگ تورم‌ستیزی در جامعه و در بین سیاستگذاران و دولت به وجود آید. جهت این امر بانک مرکزی می‌تواند پیشقدم باشد و با معرفی هزینه‌های تورم و اثرات آن در جامعه، مردم را با هزینه‌های این معضل اقتصادی بیشتر آشنا کند و این دید در کل جامعه به وجود آید که باید با برنامه‌ریزی و ارائه راهکارهای مناسب و موفق تورم را کنترل کرد.
زمانی که تورم به عنوان مشکل ملی مطرح شد و عموم مردم خواستار مهار آن به صورت جدی شدند، آنگاه دیگر در مبارزه با تورم نمی‌توان سهل‌انگاری کرد و سیاستگذاران در دولت و بانک مرکزی مجبور به کاهش تورم می‌شوند، اما تا زمانی که چنین دیدی در جامعه به وجود نیاید، حتی اگر به صورت مقطعی تورم کاهش یابد، باز امکان افزایش آن وجود خواهد داشت. بنابراین یکی از پیش‌شرط‌های اصلی مهار تورم، ایجاد فرهنگ تورم‌ستیزی در جامعه است، به صورتی که جامعه به این باور برسد که تورم از معضلات اصلی اقتصادی است و کنترل تورم و مهار آن به یک مطالبه عمومی تبدیل شود.
مورد دیگر بحث اعتبار بانک مرکزی است، که تنها با اعطای استقلال به بانک مرکزی حاصل نمی‌شود، اگرچه یکی از راه‌های افزایش اعتبار بانک مرکزی افزایش استقلال آن است، اما در صورتی که این استقلال همراه با عملکرد مناسب نباشد، منجر به ارتقای اعتبار نمی‌شود. بنابراین بانک مرکزی باید اعتماد عمومی را جلب کند و نشان دهد در مبارزه با تورم و کنترل آن جدی است. همچنین باید به عاملان اقتصادی نشان دهد که با شوک‌های پولی قصد انتفاع از اعتماد مردم را ندارد. یکی از راهکارهایی که در این خصوص پیشنهاد می‌شود، تغییر نظام پولی به نظام پولی با هدف‌گذاری تورم است. البته قبل از هدف‌گذاری باید چندین دوره بانک مرکزی پیش‌بینی‌هایی از تورم در سال‌های آتی فراهم و سعی کند تا آن پیش‌بینی‌ها محقق شوند. پس از چندین دوره موفقیت دیگر پیش‌بینی‌ها را به صورت هدف‌گذاری اعلام کند و نشان دهد که برای محقق شدن آن اهداف تلاش خواهد کرد. بدین ترتیب مردم و عاملان اقتصادی بانک مرکزی را در مسوولیت خود جدی خواهند یافت و از این طریق اعتبار بانک مرکزی تامین خواهد شد.
نکته مهم دیگری که در این خصوص وجود دارد و بدون رعایت آن نمی‌توان تورم را کنترل کرد، سازگار بودن سیاست مالی با هدف کنترل تورم است. بدون داشتن انضباط در سیاست مالی و کسری بودجه‌های پایدار و شدید، کنترل تورم با توجه به تحریم‌های اقتصادی موجود بر کشور ما ممکن نیست. همچنین ساختار درآمدی دولت که وابستگی زیادی به درآمدهای نفتی دارد، با توجه به این موضوع که قیمت نفت در بازارهای جهانی تعیین می‌شود و دارای نوسانات نسبتا زیادی است، باعث می‌شود درآمدهای دولت دچار نوسان زیاد شود و پیش‌بینی‌های موجود درست از آب در نیایند. همچنین در شرایط تحریم اقتصادی کنونی حتی میزان فروش نفت نیز تابع عوامل متعددی است که این امر بی‌ثباتی درآمدهای دولت را تشدید می‌کند و در نهایت باعث فشار بر سیاست پولی و به تعویق انداختن موقتی هدف ثبات قیمت‌ها می‌شود و روی اعتبار بانک مرکزی نیز اثرات منفی می‌گذارد. بنابراین تغییر ساختار اقتصادی کشور از وابستگی درآمدهای دولت به نفت شرط اصلی دیگری است که باید مدنظر قرار گیرد تا در بلندمدت تورم کنترل شود.
مورد مهم دیگری که باید به آن اشاره کرد، سیستم اقتصادی موجود در کشور است که دولتی بودن آن و سیستم یارانه‌ای موجود باعث عدم کارایی سیستم اقتصادی و عوامل تولیدی می‌شود. کاهش پایدار تورم صرفا با ابزارهای طرف تقاضا مقدور نیست و هیچ کشوری نمی‌تواند تورم را به سطوح پایین راهبری کند، مگر اینکه به طور موثر و کارا از ابزارهای در دسترس جهت بهبود بهره‌وری کل عوامل تولید نیز بهره‌مند شود. برای افزایش بهره‌وری کل عوامل تولید، خصوصی‌سازی و بهبود سیستم یارانه‌ای موجود بدون شک لازم و ضروری است. امید بر این است که با اجرای صحیح و اصولی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و همچنین قانون هدفمندی یارانه‌ها، توانایی سیستم اقتصادی و بهره‌وری عوامل در قالب جدید افزایش یابند.
اصولا انتخاب درجه استقلال بانک مرکزی و میزان اثرگذاری آن در اقتصاد به افق زمانی و ضریب کاربرد مکانیسم‌ها، ابزارها و تاکتیک‌های انتخاب شده از سوی سیاستگذاران پولی و همسویی دولت با خواست مردم بستگی دارد. در شرایطی که بانک مرکزی به صورت بانک دولت ایفای نقش می‌کند و سیاست‌های پولی در حقیقت صرفا در راستای تحقق سیاست‌های مالی تدوین می‌شوند، به نظر می‌رسد تفویض استقلال به سیاستگذار پولی منوط به گذر از مراحلی است که در آن ابتدا تصدی‌گری بخش دولتی بر غالب شئونات اقتصادی به طور موثری کاهش یابد. لذا افزایش استقلال بانک مرکزی باید طی مراحلی و به صورت تدریجی انجام گیرد تا بتوان ساختارهای لازم برای عملکرد موفق آن را در اقتصاد فراهم آورد و در هر مرحله بخشی از کمبودها و کاستی‌ها در فرآیند سیاستگذاری پولی تغییر کنند.
در راستای رفع مشکل مسوول نهایی سیاستگذار پولی در ابتدا انتخاب روش سیاستگذاری قاعده‌مند در مقابل سیاستگذاری صلاحدیدی یا روشی از تلفیق دو رویه فوق قرار دارد. در انتخاب روش سیاستگذاری تحت مقررات و قواعد ثابت، به نسبتی که قوانین مصوب و مصرح، سیاستگذاری را از پیش تعیین کرده و در حدی که به عمق و جزئیات مداخله دارند، مشکل مسوول نهایی سیاستگذاری مرتفع می‌شود. هرچه میزان گرایش به سمت سیاست‌های صلاحدیدی بیشتر شود، به همان میزان نیز اهمیت تعیین مسوول و مقامی در سلسله مراتب حکومتی با الزام به قبول تعهد در مقابل سیاست‌های اتخاذ شده گسترده‌تر می‌شود. در شرایط فعلی کشور و با توجه به تعدد مراکز تصمیم‌گیری که هر یک به نوعی قانونا در امر سیاستگذاری پولی دخالت دارند، تفویض اختیارات و مسوولیت نهایی به ارگانی مشخص شاید عملی و میسر نباشد، زیرا نهاد مزبور به تنهایی هیچ‌گونه استقلالی در هدف‌گذاری و تعیین سیاست‌ها و ابزارها نخواهد داشت. بنابراین پیشنهاد می‌شود که روش مبنا برای سیاستگذاری پولی بر اساس قواعد ثابت و از پیش تعیین‌شده انتخاب شود تا با تصویب قوانین لازم در مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان، تمامی نهادهای تصمیم‌گیرنده ملزم به رعایت چارچوب مصوب شوند.
عدم شفافیت در عملکرد یکی از کاستی‌های مهم سیاستگذاری پولی در جمهوری اسلامی ایران محسوب می‌شود. بدون وجود شفافیت در اعمال رویه‌ها و سیاست‌های اتخاذ شده، سایر ترتیبات و اقدامات در خصوص مسوولیت‌پذیری نهادهای تصمیم‌گیرنده و مجری در عمل محدود گشته و منجر به ارزیابی اشتباه از عملکرد نهایی می‌شود. بنابراین شفافیت نمی‌تواند بنا به صلاحدید بانک مرکزی یا سایر مراکز سیاستگذاری تبیین شود و لذا باید از طریق الزامات قانونی نهادهای تصمیم‌گیرنده و مجری ملزم به ارائه منظم و دوره‌ای گزارشاتی در رابطه با عملکرد گذشته و برنامه‌های آتی خود شوند تا میزان دستیابی به اهداف سیاست‌های پولی، قابل سنجش و ارزیابی قرار گیرد. در رابطه با گردش گسترده‌تر اطلاعات و ایجاد شفافیت در مراحل سیاستگذاری و اجرا می‌توان به موارد زیر دست زد:
انتشار عمومی صورتجلسات نهادهای موثر و تصمیم‌گیرنده در سیاست‌های پولی از جمله شورای پول و اعتبار، برگزاری کنفرانس مطبوعاتی تا بر اساس مقررات و آیین‌نامه‌های صریح، تصمیمات اخذ شده و محتوای سیاست‌ها برای عموم انتشار یابد. میزان افشای سیاست‌ها و تصمیمات سیاستگذار باید به نحوی باشد که جهت‌گیری، مقاصد اصلی و زیربخش‌های متأثر از سیاست به خوبی مشخص شوند؛ مجری سیاست‌ها باید ملزم به ارائه گزارشات دوره‌ای استاندارد در رابطه با عملکرد قبلی و برنامه‌های آتی خود شود تا میزان دستیابی به اهداف سیاست‌های پولی، قابل سنجش و ارزیابی قرار گیرد. الزام مزبور باید برمبنای مقررات و قوانین خاص برقرار شود تا روند تهیه و ارائه گزارشات را مشخص کرده و مورد تاکید قرار دهد؛ گزارشات جامعی در خصوص مساله تورم و روند قیمت‌ها به طور مستقل تهیه و به جامعه ارائه شود.
به منظور دستیابی به بستر مناسب در جهت تحقق بانک مرکزی مستقل‌تر و جلوگیری از غلبه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی و دستیابی به رسالت اصلی بانک مزبور که همانا حفظ ارزش پول ملی است، خصوصی‌سازی و آزادسازی از پیش‌شرط‌های اساسی هستند. نیل به ارزشیابی صحیح از عملکرد بنگاه‌های اقتصادی و رقابت‌پذیری آنها در بازار داخلی و حضور در بازارهای بین‌المللی، ضرورت آزادسازی اقتصاد و خصوصی‌سازی را توجیه‌پذیر می‌کند. البته لازم به تذکر است که قبل از انتقال مالکیت عمده سهام موسسات خدماتی به بازارهای رقابتی باید در جهت اصلاح ساختار مالی، موضوع کفایت سرمایه و همچنین رعایت حقوق ملی توجه و اقدامات لازم صورت پذیرد. در سیاستگذاری پولی به نظر می‌رسد که تسهیم و تقسیم اعتبارات کم‌بازده و غیراقتصادی، تبصره‌های تکلیفی، تعیین نرخ‌های بازده مورد انتظار اعتبارات در زیربخش‌های اقتصادی و تعیین نرخ سود سپرده‌های بانکی که در سال‌های بعد از انقلاب به صورت واقعی منفی بوده است، باید حذف شود و مزیت‌های نسبی بخش‌های اقتصاد معیار اصلی اعطای اعتبار تعیین شوند.
یک سیستم اقتصادی باید دارای اهداف سیاستگذاری بلندمدت باشد یعنی اینکه ثبات قیمت‌ها در بلندمدت تداوم یابد. چنین سیاستی همچنین باید انتظارات تورمی را کاهش داده و ارزش پول ملی را حفظ کند. در عین حال اهداف میان‌مدت باید به طریقی برنامه‌ریزی شوند که افزایش بهره‌وری و رشد ارزش‌افزوده شرکت‌ها و بخش‌های اقتصادی را نیز در نظر داشته باشند. در زمینه اصلاح ساختار بانک مرکزی ایران و به منظور تفویض اختیارات قانونی بیشتر، لازم به نظر می‌رسد که ساختار بانک مرکزی و ارکان سیاستگذار پولی مورد تجدیدنظر قرار گیرد تا مسوولیت‌پذیری و شفافیت عملکرد سیاستگذار و نهایتا بانک مرکزی در مقابل جامعه قابل سنجش و اندازه‌گیری باشد. بدین لحاظ پیشنهاد می‌شود که:
به عنوان اصلاح ساختار سیاستگذار پولی کشور و سمت‌گیری در جهت جداسازی ارکان سیاستگذاری پولی از سیاستگذاری مالی پیشنهاد می‌شود که ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار طوری تعیین شوند که حضور مقامات بانک مرکزی و خبرگان پولی و بانکی با داشتن حق رأی در شورای پول و اعتبار بیشتر شود تا تصمیمات از کارشناسی لازم برخوردار باشند.
در خصوص نحوه انتخاب و انتصاب ریاست کل بانک مرکزی و پاسخگو کردن بانک مرکزی توصیه می‌شود رییس‌جمهور فرد واجد صلاحیت و با تخصص و حداقل ۲۰ سال تجربه در نظام بانک مرکزی یا بانک‌های کشور را انتخاب و به شورای پول و اعتبار معرفی کند. شورای پول و اعتبار نسبت به صلاحیت رییس کل با اکثریت مطلق آراء اظهارنظر کند. رییس‌جمهور پس از تایید، فرد موردنظر را به مجلس جهت اخذ رای اعتماد معرفی کند. پس از اخذ رای اعتماد مجلس، ریاست جمهور حکم انتصاب را صادر می‌کند. دوره انتصاب ریاست کل بانک مرکزی نیز از پنج سال به هفت سال افزایش یابد.
با اعمال این رویه اولا ریاست کل بانک مرکزی مسوول و پاسخگوی سیاست‌های اتخاذشده و اجرای آن در برابر نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی خواهد بود. ثانیا دوره انتصاب وی باثبات و بدون وابستگی به دوره انتخاب ریاست جمهور خواهد شد. ثالثا با توجه به رای مطلق شورای پول و اعتبار، ریاست کل بانک مرکزی علاوه بر هدایت شورای مذکور، خواسته‌های شورای پول و اعتبار را به عنوان رکن اصلی سیاستگذاری پولی کشور رعایت می‌کند. در خصوص برکناری رییس کل بانک مرکزی نیز باید ترتیباتی اندیشیده شود تا برکناری او صرفا به جهت عملکرد ضعیف و یا جرائم جنایی یا سوءرفتار جدی باشد.
ممنوعیت یا محدودیت در تامین مالی کسری بودجه از ویژگی‌های کلاسیک بانک‌های مرکزی مستقل است. اگرچه طی قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور تامین کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سیستم بانکی ممنوع است، اما دولت با برداشت از حساب ذخیره ارزی موجب افزایش پایه پولی و از آن طریق افزایش نقدینگی و تورم و عدم کارایی سیاست‌های پولی شده است. بهتر است سازوکاری برای نظارت بیشتر بر انضباط مالی دولت فراهم آید.
طبق بند ب ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی هدف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است. این تعدد اهداف موجب کاهش مسوولیت و پاسخگویی بانک مرکزی در قبال تورم می‌شود. تعیین یک هدف اصلی، مقامات و مسوولین را قادر می‌کند که به طور موثرتری عملکرد بانک را کنترل کنند. به همین منظور هدف نهایی بانک مرکزی بهتر است تنها حفظ ارزش پول ملی و تنظیم موازنه پرداخت‌ها شود.
امروزه بانک‌های مرکزی مستقل، کنترل‌های پولی را از روش‌های مستقیم به روش‌های غیرمستقیم انتقال داده‌اند و در این رابطه از فواید بسیاری در زمینه دستیابی به اهداف سیاست‌های پولی بهره‌مند شده‌اند. به عبارت دیگر تعیین ابزارها و چارچوب سیاستگذاری که در زمینه سیاست پولی به کار می‌روند از جمله عوامل عمده استقلال بانک مرکزی محسوب می‌شوند. استفاده از ابزارهای غیرمستقیم پولی از یک سو نیازمند وجود بازارهای پول و سرمایه کارآمد و از سوی دیگر نیازمند وجود تعریف روشن از اهداف سیاست پولی و تفویض اختیار از سوی دولت به بانک مرکزی برای تنظیم و اجرای سیاست‌ها است.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی
اخبار برگزیدهیادداشتلینک کوتاه :