سهم دارا و ندار در تهران نشینی

بودجه پیشنهادی سال ۱۴۰۱ شهرداری تهران با سقف ۵۶ هزار و ۷۶۸ میلیارد تومان، چندی پیش تقدیم هیات رئیسه شورای شهر تهران شد. به این ترتیب برنامه شهرداری در زمان تنظیم لایحه بودجه این بود که سقف درآمدهای شهر را نسبت به سال جاری ۵۱ درصد افزایش دهد.

تحقق این سقف از همان ابتدا با تردید کارشناسان و اعضای شورای شهر همراه شد چراکه از یک‌‌سو شهرداری تهران شاید برای نخستین‌بار از زمان تشکیل این نهاد، اصلاحیه‌‌ای با هدف کاهش سقف بودجه سال جاری ارائه کرد و سقف بودجه امسال را از حدود ۴۸ هزار میلیارد تومان به ۳۷ هزار و ۷۰۰ میلیارد رساند. مدیران شهری در زمان ارائه این اصلاحیه معتقد بودند سقف اولیه از ابتدا غیرواقعی و غیرقابل تحقق بسته شده بود.

از سوی دیگر سقف بودجه کشور در لایحه ارسالی دولت به مجلس فقط حدود ۲۹ درصد افزایش پیدا کرده و در شرایطی  که‌ شهرداری حتی امسال هم نتوانست بودجه مصوب اولیه را محقق کند، جای تامل داشت که چرا درصدد افزایش ۵۱ درصدی سقف بودجه برای سال ۱۴۰۱ است؟

بودجه بیش از ۵۶ هزار میلیارد تومانی در حالی توسط شهرداری تهران پیشنهاد شده بود که بررسی اولیه درآمدهایی که مدیران شهری روی آن حساب کرده‌‌اند، نشان داد بیش از نیمی از آن قرار است از محل فروش دارایی‌‌های شهر از قبیل فروش تراکم و استفاده از ظرفیت محدود ساخت‌و‌ساز در شهر و نیز فروش املاک شهر تامین شود. این وابستگی پرمخاطره به فروش دارایی‌‌های شهر از همان ابتدا سوال‌‌برانگیز بود به ویژه با توجه به اینکه شهرداری در سال‌های اخیر با ابررکود ساختمانی روبه‌رو بوده و درآمدهای شهرسازی در سال‌های اخیر به میزان قابل توجهی کاهش یافته است. با وجود این و در شرایطی که چشم‌‌انداز آتی احتمال بازگشت رونق ساخت‌و‌ساز را بسیار ضعیف ترسیم می‌کند، پیشنهاد افزایش ۵۱ درصدی بودجه یک ریسک بزرگ به شمار می‌‌آمد.

این موضوع سبب شد شورای شهر تهران همزمان با شروع بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۱ شهرداری در صحن، نسبت به کاهش سقف آن به ۵۰ هزار میلیارد تومان اقدام کند. اما از آنجا که پیشنهادهای کمیسیون تلفیق برای کاهش سقف به رای گذاشته نشد، در نهایت اینکه قرار است ۶‌‌هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان از کدام سرفصل‌‌های درآمدی بودجه کسر شود، نامشخص باقی ماند و درباره جزئیات آن تصمیم‌گیری نشد. به این ترتیب در بدو بررسی کلیات بودجه شهرداری تهران، با میزان افزایش حدود ۳۳ درصدی بودجه نسبت به رقم اصلاح‌شده سال جاری موافقت شد.

اما جدای از سقف بودجه که نیازمند اصلاح بود، بررسی جزئی محتوای ردیف‌‌های بودجه ۷۹۲ صفحه‌‌ای شهرداری تهران و شرکت‌‌ها و سازمان‌های وابسته نشان می‌دهد طراحان دخل و خرج تهران ۱۴۰۱ دو گام وارونه برداشته‌‌اند که پیامد این دو گام، گارانتی ماندن ابرمزاحم‌‌های تهران در سال آینده است.

باید دید شورای شهر تهران که از روز گذشته وارد بررسی تبصره‌های بودجه شهرداری تهران شده و بنا دارد ادامه بررسی را نیز در جلسات دو شیفت صبح و بعد از ظهر ادامه دهد، با شارژ نجومی مزاحمان تهران در بودجه موافقت می‌کند یا با شناسایی نواقص لایحه، آن را به نفع صرفه و صلاح شهروندان اصلاح خواهد کرد؟

سهم شارژ شهری از کل بودجه

آنالیز ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۱ شهرداری تهران نشان می‌دهد نخستین گام وارونه که شهرداری برای اداره شهر برداشته، غفلت از دریافت شارژ شهری متناسب با میزان برخورداری شهروندان از خدمات و به جای آن پیش‌‌بینی رشد ۷۲ درصدی درآمدهای حاصل از تراکم‌‌فروشی و ساخت‌و‌ساز در شهر تهران است. شهرداری تهران در شرایطی روی کسب ۲۸ هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان درآمد از محل ساخت‌و‌ساز حساب کرده که تهران دست‌‌کم طی سه سال اخیر دچار ابررکود ساختمانی است و سازنده‌های حرفه‌‌ای با توجه به قفل معاملات مسکن ناشی از پرواز قیمت‌‌ها و عدم استطاعت متقاضیان خرید خانه، اغلب تمایلی به ساخت و‌ساز نشان نمی‌دهند و حتی در ماه‌های اخیر از فروش واحدهای مسکونی تکمیل شده نیز انصراف داده‌‌اند، چراکه انگیزه کافی برای ادامه فعالیت در این حرفه دست‌‌کم ظرف چند ماه آتی را ندارند. هیچ سیگنالی از احتمال خروج از رکود ساخت‌و‌ساز نیز تاکنون دریافت نشده که شهرداری تهران با حساب روی آن، افزایش ۷۲ درصدی درآمد شهرسازی را پیش‌‌بینی کرده باشد.

از طرفی با وجود اینکه شهردار تهران از برنامه‌‌ریزی برای کاهش فاصله شمال و جنوب شهر خبر داده بود، برای تحقق این برنامه گامی به پیش برنداشته است. ماجرا از این قرار است که شهرداری به عنوان یک نهاد خدمات‌‌رسان باید متناسب با خدماتی که به شهروندان ارائه می‌دهد از آنها بهای خدمات دریافت کند. دریافت این بها در قالب شارژ شهری و با عنوان «عوارض نوسازی» هر سال توسط شهرداری صورت می‌گیرد. این در حالی است که عوارض نوسازی پیشنهاد شده برای سال آینده نسبت به امسال فقط ۳۳ درصد رشد داشته و در مقابل درآمد ناپایدار تراکم‌‌فروشی افزایش ۷۲ درصدی دارد.

طبعا ساکنان مناطقی از شهر که نه تنها با کمبود سرانه خدمات شهری روبه‌رو نیستند، بلکه با اشباع خدمات مواجه بوده و حتی به خدمات دسترسی مازاد دارند، باید بهای لازم برای خرید این خدمات را بپردازند و در مقابل، ساکنان محله‌های کم‌‌برخوردار از سرانه‌های شهری باید شارژ شهری به مراتب کمتری پرداخت کنند.

به عنوان مثال ساکنان محله‌های مرغوب شمال شهر تهران که بعضا در یک گذر به دو بوستان دسترسی دارند، باید شارژ بیشتری نسبت به ساکنان محله‌هایی از جنوب شهر که سرانه فضای سبز آنها بسیار کمتر از محدوده استاندارد است، پرداخت کنند. اما شهرداری به جای اینکه سراغ کسب درآمد از کسانی که بیشترین بهره‌‌بردار خدمات در شهر هستند برود، برای کسب درآمد از محل فروش دارایی‌‌های شهر برنامه‌‌ریزی کرده است.

میزان درآمد پیش‌‌بینی شده از محل شارژ شهری یا همان عوارض نوسازی در سال آینده یک‌هزار و ۵۹۱ میلیارد تومان است که اگر این عدد تقسیم بر تعداد خانوارهای ساکن پایتخت شود، سرانه هزینه پرداختی هر خانوار به شهرداری بابت خدمات شهری که در طول یک سال دریافت می‌کند، به‌طور میانگین کمتر از ۵۰۰ هزار تومان است.

 این در حالی است که میزان هزینه شهرداری برای هر خانوار به‌طور میانگین، بر اساس الگوی فعلی دخل و خرج شهر سالانه حدود ۱۴ میلیون تومان است. اگرچه قرار نیست کل این رقم در قالب شارژ شهری از تمام خانوارها دریافت شود، اما طبعا خانوارهایی که ساکن نقاطی از شهر هستند که به عنوان مثال دسترسی بزرگراهی به مراتب مطلوب‌‌تری دارند، باید بهای بیشتری به عنوان شارژ شهری بپردازند. مقایسه شارژ شهری ۵۰۰هزارتومانی با هزینه ۱۴ میلیون تومانی شهرداری به ازای هر خانوار یک «ایراد بزرگ» در مدیریت شهر را نشان می‌دهد. ایراد آن است که شکل غلط «اخذ شارژ شهری» در تهران باعث شده  همه شهروندان (ساکنان) تقریبا به یک اندازه شارژ شهری (عوارض نوسازی) پرداخت کنند در حالی‌که خدماتی که شمال‌نشین‌ها از آن بهره می‌برند حدود ۲برابر امکانات ضعیف در مناطق پایین شهر است. با فرمول «عادلانه» هر کسی به نسبت استفاده از خدمات شهری و عارضه‌ای که به شهر وارد می‌کند و همچنین برحسب ارزش و موقعیت ملک، باید شارژ بپردازد؛درست مثل مدل «شارژ ساختمان».

در حال حاضر هیچ اختلاف معناداری بین شارژ شهری پرداختی خانوارهای ساکن در محله‌های کم‌‌برخوردار و برخوردار از سرانه‌های شهری وجود ندارد و در نتیجه سهم درآمد ناشی از شارژ شهری در بودجه سال آینده فقط حدود ۳ درصد است، در حالی که شهرداری حدود ۵۰ درصد از درآمدهای بودجه را قرار است از یک منبع ناپایدار و پرریسک یعنی عوارض سرمایه‌‌گذاری‌‌های ساختمانی وصول کند. این نخستین گام وارونه‌‌ای است که برداشتن آن به تشدید مزاحمت برای شهروندان در شهر می‌‌انجامد؛ کمااینکه تجربه نشان داده بسیاری از ساخت‌و‌سازهای تهران نه از جنس نوسازی خانه‌های مصرفی، بلکه از جنس برج‌‌سازی در محله‌ها و معابری که ظرفیت جمعیت‌‌پذیری آنها اشباع شده صورت می‌گیرد یا نتیجه تغییر کاربری است و به همین خاطر در نگاه شهروندان به عنوان ساخت‌و‌ساز مزاحم شناخته می‌شود.

شارژ نجومی برای برنامه ترافیک‌‌زا

دومین گام وارونه که شهرداری در لایحه بودجه ۱۴۰۱ برداشته و اگر حین تصویب، اصلاح نشود عملا ادامه مزاحمت‌‌های ترافیکی در سال آینده نیز به واسطه این مدل دخل و خرج گارانتی خواهد شد، ناظر بر این است که به جای توسعه حمل‌و‌نقل عمومی به عنوان عنصر اصلی کاهنده آلودگی هوا، برای ترافیک‌‌زایی در ۱۴۰۱ سال پیش رو برنامه‌‌ریزی کرده است.

شهرداری تهران با شارژ نجومی بودجه ساخت بزرگراه در تهران، عملا به گستردن فرش قرمز زیر پای ترافیک‌‌سازها چراغ سبز نشان داده است.

آنالیز بخش حمل و نقل و ترافیک لایحه بودجه شهرداری نشان می‌دهد بودجه هزینه‌‌ای در این بخش که شامل اعتبار نگهداشت و پرداخت حقوق و دستمزد است، قرار است سال آینده ۳۹ درصد افزایش یابد و به پنج‌‌هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان برسد، اما بخشی از بودجه که به سرمایه‌‌گذاری در این حوزه اختصاص دارد، حدود ۱۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان پیش‌‌بینی شده و در مقایسه با رقم مصوب سال جاری ۱۷ درصد کاهش یافته است. به نظر می‌‌رسد این ارقام بار دیگر گزاره بارها اثبات شده در مدیریت شهری، یعنی حضور نیروهای مازاد در این نهاد را تایید می‌کند و نشان می‌دهد شهرداری هر سال ناگزیر است سهم قابل توجهی از افزایش هزینه‌ها را صرف پرداخت حقوق و دستمزد کند که به افزایش هزینه‌های جاری و در مقابل، کاهش میزان رشد سرمایه‌‌گذاری در شهر  منجر خواهد شد.

بودجه توسعه مترو نیز در سال آینده چهار هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان پیش‌‌‌بینی شده که نسبت به رقم مصوب سال جاری یعنی ۶‌‌هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان، حدود ۲۹ درصد افت دارد. این افت در حالی رخ داده که شهرداری بنا دارد با پیمودن یک گام وارونه‌‌، بودجه بزرگراه‌‌سازی را با اعمال افزایش ۲۲۰ درصدی، به حدود سه برابر رقم مصوب امسال افزایش دهد.

در واقع تخصیص بودجه شهرداری در سال آینده با وجود افزایش بیش از ۳۰ درصدی، به جای اینکه در خدمت توسعه حمل و نقل عمومی که کاهنده ترافیک و آلودگی هوا است، باشد، قرار است صرف فعالیتی شود که برچسب آن در بودجه «حمل و نقل و ترافیک» است اما در عمل یک برنامه «ترافیک‌‌زا» است. مقصود از این فعالیت، بزرگراه‌‌سازی است؛ برنامه‌‌ای که در دنیا بیش از دو دهه از اثبات اثر وارونه آن بر ترافیک می‌‌گذرد و امروز بر کسی پوشیده نیست که توسعه معابر بزرگراه نه تنها از بار ترافیک نمی‌‌کاهند، بلکه به واسطه اثر القایی بر میزان تقاضا با خودروی شخصی می‌‌افزاید و در عمل یک برنامه ترافیک‌‌زا به جای ترافیک‌‌زدا خواهد بود.

در تهران نیز آخرین نمونه روشن اثبات ترافیک‌‌زایی بزرگراه‌‌سازی در پروژه بزرگراه طبقاتی صدر منعکس شد. شهروندان به روشنی پی برده‌‌اند که در ساعات پیک ترافیک صبح و عصرگاهی وجود بزرگراه طبقاتی صدر کمکی به کاهش بار ترافیک طبقه اول این بزرگراه نمی‌کند و حتی در سال‌های اخیر تقاضای سفر از این معبر طبقاتی به مراتب نسبت به پیش از ساخت آن افزایش یافته است.

لایحه بودجه شهرداری تهران قرار است ترافیک تهران را با پهن کردن فرش قرمز زیر پای خودروسوارها به واسطه ساخت بزرگراه‌های جدید افزایش دهد و مترو همچنان از منابع درآمدی کافی برای توسعه با سرعت قابل قبول محروم باقی بماند.

بر اساس مفاد تبصره نوزدهم لایحه بودجه شهرداری تهران قرار است ساخت پروژه‌هایی از قبیل «احداث قطعه دوم بزرگراه شهید شوشتری»، «احداث تونل شهید متوسلیان» و نیز «اتصال بزرگراه امام علی (ع) به آزادراه تهران – شمال» در دستور کار شهرداری تهران قرار بگیرد.

هر یک از این پروژه‌های عمرانی را می‌توان یک ابرپروژه توصیف کرد که شهرداری می‌تواند اعتبار تخصیص یافته به آنها یا حتی منابع حاصل از سرمایه‌‌گذاری خصوصی احتمالی در آینده برای اجرای آنها را به شکل معقول برای کاهش بار ترافیک از طریق توسعه مترو و اتوبوسرانی هزینه کند.

اعضای شورای شهر تهران در ماه‌های اخیر بارها بر این واقعیت تاکید کرده‌‌اند که تنها راه‌حل ریشه‌‌ای آلودگی و ترافیک در تهران، توسعه حمل و نقل عمومی است اما باید دید در عمل اجازه کاهش ردیف بودجه توسعه و تجهیز مترو نسبت به امسال را خواهند داد و با تولید ترافیک به واسطه احداث بزرگراه‌ها موافقت می‌کنند یا مقابل آن خواهند ایستاد؟

کارشناسان شهری می‌گویند به نظر می‌‌رسد مدیریت شهری با پیش‌‌بینی پروژه‌های بزرگراه‌‌سازی به دنبال «ظاهرسازی» به جای «زیرسازی» است و احتمالا همچنان گروهی از سیاستگذاران شهری این طور می‌‌پندارند که پروژه‌های بزرگراهی به مراتب بیشتر از تقویت ناوگان مترو و اتوبوس به چشم شهروندان می‌‌آید.

اعتبارات بزرگراه‌‌سازی در سال آینده

اعتبارات مربوط به توسعه معابر خودرویی در بودجه شهرداری تهران اگرچه از جنس اعتبارات ترافیک‌‌زا به شمار می‌‌آید، اما در دل بودجه ماموریت‌‌های حوزه حمل و نقل و ترافیک آمده و در یک نگاه کلی ممکن است این‌طور به نظر برسد که شهرداری بخش قابل توجهی از بودجه سال آینده یعنی رقمی حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان را قرار است صرف هزینه‌های جاری، نگهداشت و سرمایه‌‌گذاری در حوزه حمل و نقل عمومی و برنامه‌های ترافیک‌‌زدا کند.

 این در حالی است که مداقه در ردیف‌‌های این بخش نشان می‌دهد چنین نیست و اعتبارات مربوط به تسهیل خودروسواری و افزودن بر آلودگی و ترافیک در کنار اعتبارات مربوط به توسعه حمل و نقل عمومی در یک بخش از بودجه درج شده است.

در لایحه بودجه سال آینده قرار است ۷۱۸ میلیارد تومان اعتبار صرف طراحی و احداث بزرگراه‌ها شود که این رقم در سال جاری ۲۴۴ میلیارد تومان بوده است.

 همچنین بودجه تعمیر و بهسازی بزرگراه‌ها که امسال ۵۰۰ میلیارد تومان است در سال آینده قرار است به ۶۸۶ میلیارد تومان افزایش یابد. احداث و توسعه تقاطع‌‌های غیرهمسطح نیز عموما در خدمت توسعه معابر خودرویی و ترغیب شهروندان به استفاده از خودروی شخصی است که رقم آن در لایحه سال آینده ۵۱۰ میلیارد تومان است در حالی که امسال این رقم ۱۹۷ میلیارد تومان بود.

در برابر این شاژر نجومی بودجه ویژه برای آسایش بیشتر ترافیک‌‌سازها و آلوده‌‌کنندگان هوا در تهران، سهم دوچرخه از بودجه کاهش معناداری پیدا کرده است.

در سال جاری نیز بودجه احداث و تجهیز مسیرهای ویژه دوچرخه رقم قابل توجهی نبود و ۳۸ میلیارد تومان برای این ماموریت پیش‌‌بینی شده بود اما حتی همین ردیف ناچیز نیز حفظ نشده و به کمتر از نصف یعنی حدود ۱۶ میلیارد تومان کاهش یافته است. همچنین بودجه احداث، تجهیز و بهسازی پیاده‌‌روها و پیاده‌‌راه‌ها در تهران ۱۴۰۰ بالغ بر ۶۳۳ میلیارد تومان پیش‌‌بینی شده بود که در لایحه ۱۴۰۱ کاهش آن به ۲۲۸ میلیارد تومان پیشنهاد شده است.

این ارقام به روشنی نشان می‌دهد تنظیم‌‌کنندگان برنامه دخل و خرج تهران در سال آینده بر کاهش اعتبارات ناظر بر مدهای پاک جابه‌‌جایی در تهران اصرار داشته و افزایش اعتبارات مربوط به تسهیل تردد استفاده‌‌کنندگان از خودروی شخصی را در اولویت قرار داده‌‌اند.