از صدور بی‌رویه مجوزها تا نبود سیاست‌های حمایتی
به گزارش جهان صنعت نیوز: با توجه به اینکه بهره‌برداری از معادن مختلف کشور افزون بر اعطای مجوز و اعمال برخی سیاست‌های حمایتی در هر مرحله، نیازمند نظارت بر نحوه عملکرد و در نتیجه، استخراج این معادن تا سرحد ممکن و اقتصادی است. از این رو صدور بی‌رویه مجوزها افزون بر آثار جبران‌ناپذیر زیست‌محیطی، موجب اتلاف منابع مالی کشور نیز می‌شود.
نگاهی به وضعیت مواد معدنی در کشور
کشور ایران با توجه به شرایط خاص زمین‌شناسی و همچنین وقوع فعالیت‌های کوه‌زایی و تکتونیکی در آن، موقعیت مناسبی به لحاظ برخورداری از منابع غنی معدنی به خود اختصاص داده است. استفاده از این منابع معدنی به شرط رعایت بهره‌برداری صحیح از آن، منبع بسیار خوبی برای کسب درآمدهای ارزی و در عین حال، پشتیبانی مطمئن برای بخش‌های تولیدی در کشور است. این در حالی است که نبود سرمایه‌گذاری مناسب و سیاستگذاری صحیح در بخش معدن، موجب شده تا اقتصاد کشور با تکیه بیش از حد به بخش نفت و اقتصاد تک‌محصولی، زمینه افزایش ضربه‌پذیری کشور در مقابل تصمیمات و ناملایمات بین‌المللی را فراهم آورد. نگاهی به ظرفیت‌های موجود در کشور در زمینه منابع معدنی نشان می‌دهد، بر اساس اکتشافات معدنی انجام شده، ایران هفت درصد ذخایر معادن جهان را در اختیار دارد. محصولات معدنی ایران با تنوع بالا شامل نوع ماده معدنی غیرنفتی است و ذخایر کشف شده به حدود ۳۷ میلیارد تن می‌رسد. همچنین، برآوردها نشان می‌دهد که ذخایر بالقوه در کشور، حدود ۶۰ میلیارد تن و ارزش برآوردشده این ذخایر معدنی نیز معادل ۱۴۰۰ میلیارد دلار است. ایران در منطقه جغرافیایی خود، در بخش میانی کمربند کوه‌زایی آلپ- هیمالیا قرار دارد که از باختر اروپا آغاز می‌شود و پس از گذر از ترکیه، ایران و افغانستان، تا تبت و نزدیکی برمه و اندونزی ادامه دارد. قرارگیری در این کمربند که مرز برخورد دو ابرقاره اصلی کره زمین است و ۱۵ درصد ذخایر این کمربند شناخته شده دنیا را در خود جای داده، سبب شده است تا ایران سرزمینی مستعد و از نظر توان معدنی پراستعداد باشد.
با وجود این‌گونه مزیت‌های بالقوه در بخش معدن و صنایع معدنی در کشور، متاسفانه در بودجه‌های سنواتی کشور شاهد عدم وزندهی به تامین بودجه کشور از محل گسترش درآمدهای حاصل از بهره‌برداری از معادن غیرنفتی در کشور هستیم. به عبارت دیگر، اقتصاد معدنی در کشور جدی دنبال نمی‌شود و سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته در این بخش، متناسب با ظرفیت‌ها و توانایی‌های بخش معدن نبوده است. از این رو با توجه به اهمیت موضوع، در این بخش از گزارش، به بررسی ظرفیت‌های موجود در بخش مواد معدنی کشور پرداخته می‌شود.
براساس آخرین آمار در دسترس (۹۱ تا ۹۸)، روند تعداد معادن در حال بهره‌برداری در کشور طی سال‌های مورد مطالعه، رو به افزایش بوده است. هر چند در برخی از سال‌ها رشد آن با کندی مواجه شده، در کل نسبت به سال‌های دهه ۱۳۸۰، با افزایش مواجه بوده است. همچنین، معادن مورد مطالعه، از نظر تعداد اشتغال، از رشد ۲۶ درصدی در سال ۱۳۹۸ در مقایسه با سال ۱۳۹۱ برخوردار بوده‌اند. همچنین، ارزش کل تولیدات معادن، ارزش‌افزوده و ارزش سرمایه‌گذاری طی سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۸، از رشدی به ترتیب بالغ بر ۵۴۲، ۵۲۷ و ۲۵۳ درصد برخوردار بوده است. روند بهره‌برداری از معادن در کشور با توجه به آمار ارائه شده، روند مثبت و رو به رشدی برآورد می‌شود، اما این ارقام در مقایسه با توان داخلی و منابع معدنی شایان توجه در کشور، ناچیز است؛ تا جایی که بر اساس آخرین نتایج اعلامی، تعداد کل معادن کشور در سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۰۱۷۰ معدن بوده که از این تعداد، ۶۸۶۱ معدن فعال و ۳۳۰۹ معدن غیرفعال است. از ۶۸۶۱ معدن فعال، ۶۴۴۹ معدن فقط در حال بهره‌برداری، ۲۸۹ معدن در حال بهره‌برداری و اکتشاف و ۱۲۳ معدن در حال بهره‌برداری، تجهیز و آماده‌سازی بوده است. از ۳۳۰۹ معدن غیرفعال در کشور، ۲۹۸ معدن فقط در حال تجهیز و آماده‌سازی، ۶۰ معدن دارای فعالیت کمتر از ۳۰ روز، ۵۱۳ معدن تعطیل دائم، ۲۰۸ معدن تعطیل موقت و ۴۳۰ معدن سایر موارد را شامل می‌شود. در بررسی دیگر دلایل غیرفعال بودن معادن کشور، بلوکه شدن معدن، رکود بازار، نداشتن مجوز و مشکلات حقوقی و زیست‌محیطی، بیشترین فراوانی را به خود اختصاص می‌دهند.
بررسی صدور مجوزها و استخراج مواد معدنی
یکی از عواملی که در اقتصاد جوامع مدرن و همچنین، کشورهای در حال توسعه، تاثیرگذاری بسزایی داشته، برخورداری از معادن و صنایع معدنی در این کشورهاست. این فرصت‌های خدادادی در عرصه معدن و صنایع معدنی به عنوان نیروی محرک برای گسترش همکاری‌های اقتصادی بین‌المللی و همچنین، تقویت توان صادراتی کشورها، مورد استفاده جدی قرار می‌گیرد. وجود این ظرفیت‌ها در کشورهای دارای منابع طبیعی و معدنی، باید همواره سیاستگذاران و برنامه‌ریزان را به این موضوع رهنمون کند که فعالیت‌های بخش معدن و صنایع معدنی باید با هدف حداکثرسازی منافع اقتصادی و اجتماعی و کاهش آثار منفی زیست‌محیطی باشد و همچنین، بر اساس برنامه‌ریزی منسجم و عملیاتی صورت پذیرد.
صدور مجوز
اعطای مجوزهای معدنی و نحوه پیمودن مراحل مختلف استخراج و در نهایت، ایجاد ارزش‌افزوده نهایی در مواد معدنی استخراج شده، دارای اهمیت فوق‌العاده‌ای است. خصوصیات خاص منابع معدنی از جمله تجدیدناپذیر بودن، بین‌نسلی بودن، برخورداری از ارزش ذاتی و… موجب می‌شود تا در اعطای مجوزها در کشور، حساسیت بیشتری وجود داشته باشد؛ به خصوص که منابع معدنی نیاز به تخصص و فناوری بالا، به ویژه در شروع و انتهای زنجیره دارد و همچنین، فعالیتی سرمایه‌بر و پرریسک شمرده می‌شود. ثبت محدوده معدنی و عملیات اکتشاف، به عنوان حلقه ابتدایی فعالیت‌های معدنی در کشور شمرده می‌شود. این در حالی است که کشف و توسعه معادن، مهم‌ترین موضوع در خلق ثروت ملی و ترغیب‌کننده سرمایه‌گذار داخلی و خارجی برای ورود به این حوزه و رشد و توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی و فلزی خواهد بود. یکی از مهم‌ترین مراحل در معدنکاری، اکتشاف معادن در کشور است که در اغلب کشورهای برخوردار از معادن، وظیفه حاکمیتی شمرده می‌شود. توجه به این موضوع موجب کاهش ریسک سرمایه‌گذاری می‌شود و رونق بخش معدن و صنایع معدنی را به دنبال خواهد داشت. نگاهی به بودجه سنواتی کشور نشان می‌دهد برخلاف اقدام کشورهای معدن‌خیز دنیا که یکی از ارجح‌ترین اقدامات دولت‌ها، کشف ذخایر جدید و معرفی به سرمایه‌گذاران در این حوزه برای استخراج و فرآوری مواد معدنی است، در ایران متاسفانه برنامه زمین‌شناختی، اکتشاف و راه‌اندازی معادن، کمترین بودجه اختصاصی را داشته است.
تداخل وظایف حاکمیتی
اکتشاف مواد معدنی نقش بسیار مهمی در سرمایه‌گذاری‌های کلان بخش معدن و صنایع معدنی دارد. یکی از واقعیات بخش اکتشاف در ایران، تداخل وظایف حاکمیتی است. قانونگذار، سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور را به عنوان متولی آن برگزیده، ولی آنچه در حال جریان است، نمایان‌کننده آن است که سیاستگذاری واحد و منسجمی برای استفاده از ظرفیت‌های موجود در کشور انجام نشده است و سازمان‌ها و نهادهای مختلفی مانند وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان انرژی اتمی کشور و بعضا وزارت نفت با توجه به نیازها و اهداف هر نهاد، به سیاستگذاری یا عملیات اکتشافی در کشور اقدام کرده‌اند که نشان می‌دهد اکتشاف در ایران دارای چند متولی است و همه بخش‌های فعال در اکتشاف، در همه حلقه‌ها بدون هماهنگی و بعضا به صورت موازی فعالیت می‌کنند.
حضور پررنگ بخش دولتی
در سال ۱۳۸۰، با تاسیس سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو ) و آغاز همکاری آن سازمان طی سال‌های ۱۳۸۱ و ۱۳۸۲ با سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور، اعتبارات بیشتری به موضوع اکتشاف مواد معدنی اختصاص یافت و تحرکی در سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی و امکان مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های اکتشافی ایجاد شد. عموما به دلیل بالا بودن ریسک اکتشاف، بخش خصوصی تمایل کافی برای پذیرش این ریسک را نداشت و از طرفی، توان فنی و عملیاتی بخش خصوصی در زمینه اکتشاف ناچیز بود. بر اساس آمار دریافتی از سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور، در ۳۵ سال گذشته فعالیت عمده‌ای در زمینه اکتشاف معادن انجام نشده و از یک میلیون و ۶۴۰ هزار کیلومترمربع مساحت کشور، حدود ۱۰۰ هزار کیلومترمربع و با عمق متوسط ۳۰۰ متر اکتشاف شده که میزان ناچیزی نسبت به مقیاس‌های جهانی به شمار می‌رود. در تمام عمر فعالیت‌های معدنی در ایران حدود پنج تا شش میلیون متر حفاری انجام شده در حالی که در کشورهای معدن‌خیز از جمله چین و استرالیا، سالانه این میزان حفاری اکتشافی انجام می‌گیرد. در این کشورها، افزون بر توجه به مساله اکتشاف منابع جدید، در مناطقی که مورد بهره‌برداری قرار گرفته‌اند، دوباره عملیات اکتشاف تفصیلی در عمق‌های بیشتر انجام می‌شود.
در کشورهای درحال توسعه ازجمله ایران، نقش دولت در تبدیل مواد معدنی به مواد با ارزش‌افزوده بالا، بسیار پررنگ‌تر از کشورهای توسعه‌یافته است؛ به طوری که در تمام مراحل زنجیره تبدیل مواد معدنی، حضور دولت به چشم می‌خورد در حالی که در کشورهای توسعه‌یافته، بخش خصوصی دارای حضور فعال است و دولت تنها در بخش اکتشاف و تولید اطلاعات پایه زمین‌شناسی، دخالت‌های لازم را دارد. سابقه کشور نشان می‌دهد که حضور بالای دولت در صنایع مختلف افزون بر کاهش کارایی و بهره‌وری، منجر به کاهش کارکرد اصلی دولت می‌شود. ازاین رو انتظار می‌رود حمایت‌های دولت در فراهم آوردن زمینه فعالیت برای بخش خصوصی و سرمایه‌گذار، بیش از هر اقدام دیگری موثر باشد.
روند اخذ مجوزهای معدنی
با توجه به اهمیت مرحله نخست اکتشاف منابع معدنی در کشور، چنانچه این حلقه با کم و کاستی مواجه باشد، رشد زیاد در بقیه حلقه‌های زنجیره مواد معدنی در کشور دور از انتظار خواهد بود. از این رو با نگاهی به روند اخذ مجوزهای معدنی در کشور طی سال‌های مورد مطالعه، به بررسی علل و عوامل اثرگذار بر این بخش خواهیم پرداخت. برای همین، جدول شماره ۱ که بر اساس داده‌های قابل دسترس وزارت صنعت، معدن و تجارت ترسیم شده است، ارائه می‌شود.
جدول ۱. مجوزهای معدنی کشور طی سال‌های ۱۳۹۹ـ۱۳۹۰
|
|
۱۳۹۰ |
۱۳۹۱ |
۱۳۹۲ |
۱۳۹۳ |
۱۳۹۴ |
۱۳۹۵ |
۱۳۹۶ |
۱۳۹۷ |
۱۳۹۸ |
۱۳۹۹ |
|
پروانه اکتشاف |
۱۵۴۴ |
۱۷۰۸ |
۲۱۴۲ |
۱۰۷۲ |
۷۱۹ |
۸۰۰ |
۹۹۸ |
۱۰۳۳ |
۹۶۰ |
۱۰۲۰ |
|
گواهی کشف |
۸۸۲ |
۷۸۹ |
۸۸۵ |
۹۴۹ |
۶۳۰ |
۵۷۳ |
۵۱۲ |
۶۹۶ |
۵۰۷ |
۵۳۶ |
|
پروانه بهره‌برداری |
۱۰۴۰ |
۸۲۱ |
۱۰۲۵ |
۹۸۸ |
۷۹۲ |
۸۵۴ |
۷۵۵ |
۶۳۴ |
۵۷۶ |
۶۸۰ |
همان‌طور که در جدول شماره ۱ مشاهده می‌شود، روند صدور پروانه اکتشاف طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹، با افت‌وخیزهایی همراه بوده، اما روند کلی آن، روندی نسبتا صعودی است در حالی که در مقام مقایسه میان میزان صدور پروانه اکتشاف، گواهی کشف و پروانه بهره‌برداری، شاهد شکاف عمیق میان این مراحل هستیم که این موضوع به معنی محبوس بودن معادن یا غیرفعال بودن محدوده‌های اکتشافی در دست اشخاص حقیقی یا حقوقی است.
چالش‌های پیش‌رو در صنایع معدنی
بررسی مواد قانونی مرتبط با نحوه فعالیت معدنی در ایران، نشان می‌دهد که قانون معادن، مصوب ۱۳۷۷ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن که در سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۴ انجام شده، جزئیات نحوه صدور، شرایط فعالیت معدنی، مهلت مجوزهای معدنی و… را منوط به مقررات درج شده در آیین‌نامه اجرایی قانون معادن کرده و به صراحت در این زمینه تعیین‌تکلیف نشده است. یکی از دلایل این مساله، پیچیدگی فعالیت‌های معدنی در هر حلقه از زنجیره است که اهتمام کافی برای تصویب قوانین و مقررات شفاف و مشخص انجام نگرفته است. بنابراین، مجری قانون، اختیارات وسیعی درخصوص صدور، تمدید یا ابطال مجوزهای معدنی صادرشده برای اشخاص حقیقی و حقوقی دارد و این یکی از دلایل عمده محبوس شدن محدوده‌های اکتشافی و معادن در دست اشخاص حقیقی و حقوقی است.
محبوس و غیرفعال شدن معادن دلایل متفاوتی دارد ازجمله تحولات بازار و در نتیجه، اقتصادی نبودن فعالیت‌های معدنی، نوسانات قیمتی در بازار و بی‌ثباتی در متغیرهای کلان اقتصادی با ایجاد نوعی بی‌اطمینانی نسبت به آینده بازار، فعالان این عرصه را از مرحله اکتشاف تا بهره‌برداری، با عدم فعالیت مواجه می‌کند. این موضوع، خصوصا درباره صنایع معدنی‌ای که تنها بازار داخلی دارند، بیشتر رویت می‌شود. این عامل یکی از عوامل ریسک در سرمایه‌گذاری شمرده می‌شود و درباره هر فعالیت اقتصادی دیگری نیز ممکن است اتفاق بیفتد، اما وزارت صمت می‌تواند در اعطای مجوز، شرایط بازار را نیز مد نظر داشته باشد.
یکی دیگر از دلایلی که منجر به محبوس ماندن ۴۵ درصد از کل معادن دارای پروانه بهره‌برداری در کشور شده، اعمال تحریم‌های خارجی علیه کشور است. این موضوع به دلیل ایجاد محدودیت در انتقال پول، واردات ماشین‌آلات و تجهیزات، تغییرات ناگهانی در قیمت ارز و… منجر به ایجاد چالش در بخش معدن و صنایع معدنی در کشور شده است. نبود زیرساخت‌های مورد نیاز برای گسترش فعالیت‌های معدنی نیز موجب شده است تا هزینه‌های اکتشاف، تجهیز، آماده‌سازی و بهره‌برداری از معادن، به میزانی افزایش یابد که امکان فعالیت معدنی وجود نداشته باشد. بنابراین، یکی دیگر از علل تعطیلی یا غیرفعال شدن معادن کشور، نبود زیرساخت‌های مطلوب برای گسترش بخش معدن در کشور است.
یکی دیگر از روزنه‌هایی که منجر به استفاده سودجویان و درنهایت، حبس معادن در دست برخی از افراد در کشور شده است، نبود نظام دقیق ارزشگذاری در خصوص معادن و کار کارشناسی دقیق و همچنین، نظام تقریبا نابسامان اطلاعات معادن در کشور است. نگاهی به مجوزهای صادرشده در کشور نشان می‌دهد که در بسیاری از این مجوزها، نوع ماده معدنی و توجه به میزان ذخایر این معادن مغفول مانده است. این موضوع موجب می‌شود تا با برداشت‌های غیرقانونی، پرداخت نکردن سهم دولت از این برداشت‌ها و…، شاهد تحقق نیافتن اهداف گسترش بخش معدن در کشور باشیم.
درمجموع بررسی‌ها نشان می‌دهد نداشتن اطلاعات دقیق از معادن کشور، نبود نظارت دقیق بر مراحل مختلف اکتشاف تا بهره‌برداری و بعضا در برخی از موارد، کارشناسی‌های نه‌چندان دقیق در این باره، حضور فعال بخش دولتی و سازمان‌های وابسته به دولت و… ازجمله دلایل حبس معادن در دست افراد خاص است. از این رو هرگونه اقدام دولت مبنی بر گسترش اعطای مجوزهای معدنی، باید منوط به تجهیز زیرساخت‌ها و رفع چالش‌های ساختاری در این بخش باشد تا بتوان به اهداف تعیین‌شده در اسناد بالادستی کشور جامه عمل پوشاند. در این راستا، برای بهبود وضع موجود، راهکارهایی از قبیل حضور فعال دولت در رفع موانع اکتشاف، بازنگری در ضوابط اعطای مجوزهای معدنی، تجدیدنظر بر اعمال برخی سیاست‌های دولتی، حمایت از بخش خصوصی توانمند و تقویت زیرساخت‌های اطلاعاتی در حوزه معادن کل کشور پیشنهاد می‌شود.
* پژوهشگر اقتصادی
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانصنعت و معدنلینک کوتاه :