کج‌روی در حکمرانی اقتصادی
به گزارش جهان صنعت نیوز: تحقق اهداف تعیین‌شده در اسناد بالادستی به دلیل ناسازگاری ابزارها با اهداف اقتصادی و ناسازگاری در سیاستگذاری اقتصادی اعم از ناسازگاری در سیاست‌های پولی، ارزی و تجاری با مشکل مواجه شده است. بر همین اساس نشستی با عنوان «حکمرانی اقتصادی» از سوی موسسه عالی آموزش و مدیریت و برنامه‌ریزی برگزار شد و کارشناسان به این پرسش پاسخ دادند که حکمرانی اقتصادی چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد و در کشور ما چه نقایصی دارد که خروجی آن چندان مطلوب نبوده است.
مولفه‌های حکمرانی اقتصادی
مرتضی زمانیان، عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی امیرکبیر در این خصوص توضیح داد: قبل از ورود به بحث باید تعریف واژه حکمرانی را مشخص کنیم و بدانیم که حکمرانی اقتصاد یعنی چه؟ حکمرانی واژه گنگ و مبهمی است و معنای واضحی از آن نداریم. در اقتصاد نیز چندان از این واژه استفاده نمی‌شود. از بین مجموعه تعاریفی که در مورد لغت حکمرانی وجود دارد سه دسته عبارت به چشم می‌خورد. برخی آن را به معنی آحاد جامعه می‌دانند. یعنی تاجران، مردم، اتحادیه‌های صنفی، دولت و… . برخی بیشتر به کارهایی که انجام می‌شود مانند تعرفه‌گذاری، قانونگذاری، مالیات‌ستانی اشاره دارند. عده‌ای هم می‌گویند که نهادها و قواعد مهم هستند و بر حاکمیت قانون، حقوق مالیات و… تاکید دارند. از نظر من، نظام حکمرانی اقتصادی در ایران را می‌توان مجموعه ۱- نهادها و قواعد، ۲- بازیگران و ۳- کارکردها دانست و حکمرانی از نظر من، یک سیستم است که در آن این سه مولفه وجود دارد.
مروری بر شش دهه اخیر نشان می‌دهد که در طول این مدت دولت‌هایی با کارکردهای مختلف مانند دولت توسعه‌گرا، دولت رفاه و دولت تنظیم‌گر در ایران روی کار آمده‌اند و ما همواره انباشتی از ساختارها و سیاست‌های منطبق با کارکرد هر دولت را شاهد بوده‌ایم که نتیجه آن آشفتگی ساختاری و کارکردی و وجود سازمان‌ها و نهادهایی با کارکرد متناقض مانند سازمان حمایت و شورای رقابت بوده است. در برنامه چهارم توسعه تلاش شد که امور مختلف به دسته‌های حاکمیتی، اجتماعی- فرهنگی- خدماتی، زیربنایی و در نهایت امور اقتصادی تقسیم شود اما این تعریف‌ها چندان واضح نبود و نتوانست کمکی به احیای فضای نظام حکمرانی اقتصادی ما کند. اکنون به کارکردهای نظام اقتصادی می‌پردازم. اگر رویکردها را ببینیم، نظام حکمرانی اقتصادی این ۵ کار را به شکل کلی انجام می‌دهد:
سیاستگذاری که عبارت از تعیین اهداف و منافع عمومی و روش نیل به آنهاست؛ تنظیم‌گری که شامل انواع مداخلات برای کنترل رفتار بازیگران در راستای تامین منافع عمومی می‌شود؛ ارائه خدمت که ارائه مستقیم خدمت و کالا توسط بخش خصوصی و بخش دولتی را دربرمی‌گیرد؛ تسهیل‌گری که همان توانمندسازی بازیگران مختلف برای فعالیت اثربخش و هم‌افزایی از طریق افزایش مشارکت عمومی و ایجاد زیرساخت‌هاست؛ توزیع یا بازتوزیع که بیشتر یک کارویژه رفاهی است و بازتوزیع منابع با هدف برقراری عدالت و کاهش فقر انجام می‌شود.
انحراف ابزارهای تنظیمی
تطبیق این کارکردها با ساختار اقتصادی ما می‌تواند مفید باشد و ساختار حکمرانی ما را روشن کند. مهم‌ترین ایراد نظام حکمرانی ما از منظر اقتصادی، عدم تقسیم‌بندی و تفکیک وظایف بازیگران نظام حکمرانی اقتصادی بر اساس این کارکردهاست. از لحاظ نظام حکمرانی، وظیفه سیاستگذاری بر عهده ساختارهای ایدئولوژیک یا سیاسی حاکمیت قرار می‌گیرد. نهادهای تنظیم‌گر نیز باید غیرسیاسی باشند و بدنه کاملا تخصصی و کارشناسی داشته باشند. اگر یک نهاد را در کشور تولید کنیم که هم سیاستگذار و هم تنظیم‌گر باشد، چه اتفاقی می‌افتد؟ این نهاد در یک موقعیت باید نقش یک نهاد سیاسی و ایدئولوژیک را بازی کند و همزمان در موقعیتی دیگر تغییر نقش بدهد و نقش نهادی تخصصی که تصمیماتش کاملا بر اساس معیارهای غیرسیاسی است را ایفا کند. وقتی این دو وظیفه را به یک نهاد بدهید چه اتفاقی می‌افتد؟ کارویژه خود را از دست می‌دهد. برای مثال، شورای رقابت را به عنوان یک نهاد تنظیم‌گر در نظر بگیرید. اولین ویژگی که از اعضای شورا می‌خواهند این است که تعارض منافع نداشته باشند. اگر در موضوعی اظهارنظر کردند دیگر حق ندارند در جلسه شورای رقابت در مورد آن رای دهند. یا در مثالی دیگر، قیمت‌گذاری در ادبیات اقتصادی یک ابزار تنظیمی است و نباید در جعبه ابزار نهادهای رفاهی و بازتوزیعی قرار گیرد. در ایران، قیمت‌گذاری صرفا مختص به شورای رقابت است و در جایی باید اتفاق بیفتد که انحصار وجود دارد. حال سوال این است که چرا سازمان هواپیمایی قیمت‌گذاری می‌کند؟
اینکه بگویند برای رفاه حال مردم این کار را می‌کنند خطاست. قیمت‌گذاری ابزار رفاهی نیست. چرا خیلی از دستگاه‌های ما توان قیمت‌گذاری دارند؟ رفاه مردم بر عهده وزارت رفاه است و باید با استفاده از ابزارهای بازتوزیعی صورت پذیرد. بنابراین مشکل ما در بخش کارکردی اقتصاد این است که ما مشخص نکردیم که چه کسی و با چه ابزاری، وظیفه تحقق چه کارکردی را دارد. متاسفانه بعد از ۶۰،۷۰ سال که نظام اقتصادی ما به شکلی مدرن شکل گرفت، مهم‌ترین اتفاقی که امروز رخ می‌دهد، سرگشتگی نهادهای حاکمیتی ماست که نمی‌دانند کارشان چیست و اجازه استفاده از چه ابزاری را دارند. به نظر من، در تدوین برنامه هفتم توسعه بهتر است به جای هدفگذاری رشد و تولید ناخالص داخلی، دولت موظف شود که در این پنج سال یک بازطراحی دقیق از نهادهای مرتبط با حوزه اقتصاد بر اساس کارویژه‌های مورد نظر انجام دهد. این کار یک گام مقدماتی در اصلاح نظام حکمرانی اقتصادی ما خواهد بود.
ناسازگاری‌های اقتصادی
حجت ایزدخواستی، عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی نیز در این خصوص توضیحاتی را ارائه داد: یکی از بحث‌های مهم در حکمرانی اقتصادی، کارکردهای نظام حکمرانی است که در این بحث به دو مقوله آن یعنی سیاستگذاری و تنظیم‌گری بیشتر می‌پردازیم. نکته مهم بحث، حکمرانی اقتصادی و ارتباط آن با بحث سیاستگذاری و تاکید بر وجود ناسازگاری‌هایی در سیاستگذاری در سطح کلان اقتصاد ایران به ویژه در دوره بعد از انقلاب، در اسناد بالادستی مانند برنامه‌های مختلف توسعه و سند چشم‌انداز بیست ساله است.
در راستای بحث سیاستگذاری عمومی، دولت باید اهدافی را تعیین کند و روش‌هایی را برای رسیدن به آن اهداف مدنظر قرار دهد تا در نهایت منافع عمومی تامین شود و رفاه اجتماعی افزایش یابد. سوالی که مطرح می‌شود این است که آیا چنین اتفاقی در دوره‌های گذشته با توجه به برنامه‌های توسعه افتاده است؟ آیا این اهداف متناسب با ظرفیت‌های اقتصادی ما و واقع‌بینانه بوده است؟ آیا به آن اهداف رسیده‌ایم یا خیر و اگر نرسیده‌ایم علتش چه بوده است؟ براساس حقایق آشکارشده در اقتصاد ایران و آمارهایی که توسط مرکز آمار و سایر نهادهای دیگر ارائه شده به طور متوسط بیانگر این هستند که این اهدافی که تعیین شدند محقق نشده‌اند؛ به عنوان مثال اگر در اسناد بالادستی، رشد اقتصادی را هشت درصد تعیین کردیم، آنچه در چهار دهه گذشته محقق شده این است که متوسط نرخ رشد اقتصادی تقریبا نزدیک صفر و متوسط نرخ رشد اقتصادی در دهه ۹۰ کمتر از ۲ درصد بوده است.
نکته دوم، بحث تورم به عنوان یک مولفه ثبات اقتصادی است. یکی از وظایف دولت در اقتصاد در سطح کلان برقراری ثبات در اقتصاد است. متوسط نرخ تورم در چهار دهه گذشته بالای ۲۵ درصد بود در صورتی که طبق برنامه‌های مختلف باید نرخ تورم زیر ۱۰ درصد حاصل می‌شد و در این زمینه هم به اهداف نرسیدیم. در بحث نقدینگی و مباحث دیگر هم اهداف مورد نظر محقق نشده است. علت‌هایی که باعث شده ما این اهداف را تعیین کنیم و به آنها نرسیم چه می‌تواند باشد؟ ممکن است عوامل مختلف داخلی و خارجی دخیل باشند. اگر بخواهیم بدانیم که عوامل داخلی و خارجی چقدر سهیم بوده‌اند، شاید صحبت از سهم چندان دقیق نباشد اما منظور من این است که موضوعات بین‌المللی، تحریم‌ها و محدودیت‌های دیگر اگر حداکثر ۲۰ درصد سهم داشته باشند بالای ۸۰ درصد نقصان‌ها به شیوه مدیریت، قانونگذاری، تنظیم‌گری، سیاستگذاری، تسهیل‌گری و بحث‌های دیگر برمی‌گردد.
آنچه که باعث شده تا اهداف تعیین شده در اسناد بالادستی محقق نشود، ناسازگاری ابزارها با اهداف اقتصادی و ناسازگاری در سیاستگذاری دولت (ناسازگاری در سیاست‌های پولی، ارزی و تجاری) است. حال ببینیم چه ابزارهایی برای برنامه‌های مختلف و اهداف اقتصادی در نظر گرفته شده و چه ناسازگاری‌هایی وجود داشته است. ۶ مورد از ناسازگاری ابزارها با اهداف اقتصادی شامل ۱- استفاده از بانک مرکزی و سیاست پولی با هدف تامین کسری بودجه و ایجاد اشتغال به جای کنترل تورم، ۲- استفاده از منابع و تسهیلات نظام بانکی برای اجرای تبصره‌های تکلیفی دولت به جای نهاد تامین مالی بخش تولید، ۳- تعیین قیمت‌های دستوری با هدف کنترل تورم و در نتیجه اختلال در تخصیص منابع، ۴- سرکوب نرخ ارز با هدف کنترل تورم و در نتیجه افزایش واردات و تضعیف تولید داخلی، به جای افزایش رقابت‌پذیری تولید داخلی، ۵- توزیع یارانه‌های فراگیر با هدف بهبود توزیع درآمد در نبود نظام تامین اجتماعی کارآمد، ۶- استفاده از خصوصی‌سازی برای هدف بازتوزیع درآمد و یا رد دیون و تامین کسری بودجه به جای ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی است.
بحران‌های طی‌شده
ما در سیاستگذاری هم شاهد ناسازگاری‌ها هستیم. ناسازگاری در اتخاذ سیاست‌های کلان اقتصادی به ویژه سیاست‌های پولی، ارزی و تجاری، به معنی انباشت ناترازی و در نهایت بروز بحران‌های ارزی و انفجار قیمت‌ها در آینده خواهد بود. بنابراین، حرکت در جهت ثبات نرخ ارز اسمی در شرایط بالا بودن رشد نقدینگی و نرخ تورم، به معنی به تعویق انداختن بحران ارزی و بروز آن در آینده به صورت شوک خواهد بود. به نظر می‌رسد که در ظاهر تلاطم‌های بازار ارز در سال‌های ۹۲-۱۳۹۰ و ۹۹-۱۳۹۶ نتیجه بروز فعالیت‌های سوداگری در این بازار بوده است؛ اما این عدم تعادل تا حد زیادی از ناسازگاری میان سیاست‌های پولی و ارزی ناشی می‌شود که در طول زمان به انباشت ناترازی نرخ ارز منجر می‌شود. بررسی روند تحوالت متغیرهای پولی و ارزی در ایران در سال‌های پیش از بروز بحران در بازار ارز در دوره زمانی ۸۹-۱۳۸۴ و ۹۶-۱۳۹۲ بیانگر این است که با وجود رشد بالای نقدینگی، نرخ ارز از ثبات نسبی برخوردار بوده و تغییر چندانی را تجربه نکرده است.
در حالی که حجم نقدینگی با رشد ۲۲۰ درصدی از ۹۲ هزار میلیارد تومان در پایان سال ۱۳۹۴ به ۲۹۵ هزار میلیارد تومان در پایان سال ۱۳۸۹ افزایش یافته است، متوسط نرخ دلار در بازار آزاد در این بازه زمانی تنها به میزان ۲/۱۷ درصد رشد داشته که حاکی از اختلاف معنی‌دار و قابل ملاحظه میان رشد نقدینگی و رشد نرخ ارز اسمی در این دوره پنج‌ساله است. این ناسازگاری در دوره قبل از وقوع بحران ارزی (۹۹-۱۳۹۶) نیز تکرار شده است. بنابراین بی‌توجهی به ناسازگاری میان سیاست‌های پولی و ارزی در این سال‌ها، زمینه یک عدم تعادل انباشته در نرخ ارز را فراهم کرده که در نهایت زمینه بروز بحران ارزی در سال‌های ۹۲-۱۳۹۰ و ۹۸- ۱۳۹۶ را فراهم کرده است.
عدم قطعیت‌های موجود
این ناسازگاری‌هایی که بین ابزارها و اهداف اقتصادی وجود دارد و بین سیاست‌های مختلف اتفاق می‌افتد زمینه عدم تعادل‌ها و تلاطم‌های بعدی در بازارها را فراهم می‌کند. اگر به عقب برگردیم و آسیب‌شناسی کنیم، علت بخشی از مشکلات، تلاطم‌ها و نوسان‌ها را در خود دولت خواهیم یافت و دولت باید بازنگری اساسی در اهداف و سیاست‌هایش داشته باشد. اثر تلاطم‌ها در اقتصاد را حداقل از دو کانال می‌توانیم بررسی کنیم. کانال اول نااطمینانی‌هایی که در حوزه تولید ایجاد می‌شود و اثر بعدی روی مصرف‌کننده‌ها که از جنبه رفاهی، افزایش کالاهای اساسی، افزایش قیمت خودرو و امثال اینها است. نتیجه این ناسازگاری‌هایی که به طور اجمالی مطرح شد یا حداقل یکی از پیامدهای آن، تلاطم‌ها و بی‌ثباتی‌های بعدی خواهد بود که یک بخش در بازار ارز، بخشی در بازار خودرو و بخشی در کالاهای اساسی است و اثر نهایی روی شاخص قیمت‌ها و تورم است. در دوره‌های مختلف در دهه‌های ۷۰ ، ۸۰ و ۹۰ تورم داشتیم و سه سال متوالی تورم ۴۰ درصد به بالا داشتیم و نتیجه این بی‌ثباتی را در بازار مسکن با یک وقفه دیدیم و در سه سال متوالی به طور متوسط بالای ۷۰ درصد افزایش قیمت داشتیم و حدود ۲۰۰ درصد قیمت مسکن بالا رفته است.
یکی دیگر از ابعاد ناسازگاری سیاستی، ناسازگاری بین سیاست‌های ارزی و تجاری است. بررسی روند تحولات متغیرهای ارزی و تجاری در ایران در سال‌های پیش از بروز بحران در دوره زمانی ۸۹-۱۳۸۴ و ۹۶-۱۳۹۲ بیانگر این است که کسری مداوم تراز حساب جاری غیرنفتی از طریق صادرات نفتی پوشش داده شده است. در سال‌های بعد و در شرایط تحریم، طبیعتا وضع بدتر هم شده است. منشاء آن را نمی‌توان اعمال تحریم‌ها داشت. منشاء آن سیاستگذاری‌های ناکارآمد و عملکرد ضعیف است و تحریم‌ها آن وضعیت را عیان‌تر کرده است. این وضعیت مانند کیسه‌ای است که هزاران منفذ دارد و تا زمانی که آب داخلش نریزیم متوجه نمی‌شویم که منفذهایش کجاست. وقتی تحریم تشدید و محدودیت‌هایی بر اقتصاد ایران گذاشته می‌شود، این ناکارآمدی‌ها و منفذها و ناسازگاری‌ها در اقتصاد ایران عیان‌تر می‌شود. در پایان باید بدانیم که ناسازگاری‌های سیاستگذاری دولت منجر به وقوع بحران‌های مالی و تلاطم‌های ارزی در اقتصادهای با سطوح مختلف توسعه‌یافتگی می‌شود. تلاطم‌های ارزی نیز از طریق ایجاد عدم قطعیت در روند قیمت‌های نسبی آثار نامطلوبی بر عملکرد اقتصاد خواهد داشت و بروز تلاطم‌های نرخ ارز است که باعث انتقال سرمایه از بخش صنعت به بخش‌های غیرمولد و سوداگری و تعطیلی بنگاه‌های تولیدی می‌شود.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژه
لینک کوتاه :
