راهبردهای بودجه‌ریزی و تخصیص منابع بررسی شد/ نگاه منطقه‌ای یا ملی؟
فرزانه نوبری *
بودجه در کشور ما به فرصتی برای منظم ساختن و اولویت‌بندی کارکردها و نیازهای مقامات اجرایی ارشد بدل شده است. بر اساس اطلاعات به دست آمده، هفت استان توسعه‌یافته بیش از ۴۰ درصد اعتبارات بودجه را به خود اختصاص می‌دهند. بهره‌مندی برخی استان‌ها از اعتبارات بیشتر به خاطر تمرکز شرکت‌های دولتی، ساختار اداری، و از همه مهم‌تر، وجود رانت‌های سیاسی-اقتصادی، سبب غفلت هرچه بیشتر از نگاه ملی بر بودجه و کاهش عدالت منطقه‌ای شده است. گزارش پیش‌رو با هدف آسیب‌شناسی نگاه منطقه‌ای و غفلت از نگاه ملی در سیستم بودجه‌ریزی عمومی در کشور تهیه شده است. برای کاهش آسیب‌های ناشی از نگاه منطقه‌ای و غفلت از نگاه ملی در بودجه، توجه به فرآیند مشورتی، تاکید بر عدالت منطقه‌ای، جلوگیری از ردیف‌محوری، بهبود حکمرانی، نظارت بر وعده‌های انتخاباتی، توجه ویژه به عدالت قومی و نسلی و حذف گرایش‌های سیاسی به عنوان راهکارهای پیشنهادی مطرح می‌شوند.
در دنیای امروز، بودجه مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری دولت‌ها و جامع‌ترین بیان اولویت‌های عمومی است. در کشور ما نیز بودجه مهم‌ترین سندی است که دولت همه ساله برای بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌کند. سند بودجه به عنوان سند و برنامه کوتاه‌مدت کشور در سطح استانی و ملی از اهمیت بالایی برخوردار است. تحقق اهداف برنامه‌های میان‌مدت پنج ساله و سند چشم‌انداز بیست ساله ۱۴۰۴ در گرو موفقیت و کارایی همین سند کوتاه‌مدت بودجه است. برخی کشورها تهیه و تصویب بودجه را یکسره به قانونگذار سپرده و دولت را مجری مصوبات آن شناخته‌اند، اما در بسیاری از کشورها از جمله ایران تهیه بودجه از وظایف قوه مجریه، و قانونگذار در رسیدگی و تصویب بودجه از حقوق و اختیارات لازم برخوردار است.
در واقع، بودجه در کشور به فرصتی برای منظم ساختن و اولویت‌بندی کارکردها و نیازهای مقامات اجرایی ارشد بدل شده است. در واقع، فرصت استفاده از بودجه برای ایجاد دگرگونی‌های بنیادین و مهم برای مقامات سیاسی و گروه‌های هم‌سودی که به دنبال کسب منابع مالی ضروری برای حمایت از برنامه‌های مطلوب خود هستند، اهمیت ویژه‌ای دارد. به سبب نگرش سیاسی غالب بر بدنه بودجه، شاهد مشکلاتی درباره اطلاعاتی که باید در دسترس بدنه کارشناسی (و نه مراجع نظارتی) قرار گیرد، هستیم. همین موضوع به تنهایی باعث شده است که بودجه نهاد گاه غیرشفاف باشد و مورد بررسی انتقادی کارشناسی قرار نگیرد. بنابراین، تا نتوان نتایج مثبت و حداکثری را از برنامه کوتاه‌مدت به دست آورد، متاسفانه باید مدام شاهد هدررفت و توسعه نامتوازن منابع در کشور باشیم. با توجه به اینکه دیدگاه‌ها و نیازهای مقامات سیاسی و گروه‌های هم‌سود در بسیاری از موارد با ارزش‌ها و خواست‌های نظام اداری تعارض دارد، باید این تعارضات بررسی و مطابق با نیازهای جامعه و توان مالی و اجرایی کشور طبقه‌بندی شود.
نقش قدرت سیاسی در بودجه
قانون بودجه سالانه گویای مسیر توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور است. با توجه به منابع و مصارف تعیین‌شده در بودجه کشور و رویکردهای علمی و کارشناسی به کار گرفته شده در تدوین آن، متاسفانه شاهد کمترین کارایی در آن و اهداف اسناد بالادستی هستیم. از علل این نافرجامی می‌توان به سایه سنگین سیاست بر اقتصاد اشاره کرد. در واقع، دسترسی مقامات دیوانی به بودجه عمومی و نفوذ و سلطه آنان بر نحوه تخصیص منابع، تاثیرات شگرفی بر بی‌نظمی مالی، ناکارایی و ناکارآمدی مدیریت اجرایی دارد. پس از آنکه بودجه خام با نگاه کارشناسی‌شده از پایین به بالا، یعنی بر اساس اصول علمی نیازها و منابع و هزینه ارگان‌ها و سازمان‌ها نگارش می‌شود، تیم دولتی و هیات وزیران آن را به بحث می‌گذارند. دخل و تصرف‌های سیاسی مغایر با نگاه علمی، لایحه را دستخوش تغییرات بسیاری می‌کند. در واقع، نقش و رانت قدرت استان‌ها در مرکز و وزارتخانه‌ها از عوامل مهمی است که بر تئوری و نیازهای مناطق حاکم منجر به آن می‌شود که قانون بودجه، شکل تامانوسی از توسعه متوازن را به خود گیرد.
سهم‌خواهی مجلس در کنار دولت و نقش قدرت نمایندگان سبب ایجاد سرفصل‌هایی برای برخی استان‌ها خواهد شد. این تغییرات هیچ سنخیتی با شمایل اولیه آن ندارد. در نهایت، پس از تصویب بودجه توسط مجلس و شورای نگهبان، قانون بودجه شکل می‌گیرد. با تمام تغییرات صورت‌گرفته و سرفصل‌ها و تبصره‌های اضافه و کم‌شده در بودجه، متاسفانه عملکردی به مراتب ضعیف را شاهد خواهیم بود که بی‌عدالتی و نابسامانی را بیش از پیش ترویج می‌دهد؛ گویی نگاه منطقه‌ای بر نگاه ملی و پیشبرد اهداف توسعه‌ای غالب شده است. بر اساس قانون، اعتبارات جاری و عمرانی در صورتی تخصیص داده می‌شود که دستگاه‌ها گزارش پیشرفت عملیات خود را ارائه دهند، اما عملا تخصیص‌ها بدون ارائه گزارش‌های جدی و در نوبت‌های زمانی معینی انجام می‌شود. از این رو نگه داشتن بخش زیادی از اعتبارات مصوب دستگاه‌ها در ردیف‌های متفرقه یا در سقف دستگاه مادر، سبب می‌شود که نه سازمان حسابرسی و نه دیگر ارگان‌های نظارتی نظارت کامل داشته باشند. این ارقام حدود ۲۳ درصد بودجه سالانه را دربر می‌گیرد. تا بودجه ۱۳۹۸ سرفصل هزینه‌های متفرقه زیربخش اعتبارات هزینه‌ای در بودجه کلان استانی، مبلغ ۲۲۳۹ میلیارد ریال در نظر گرفته شده بود. این سر فصل در قانون بودجه ۱۳۹۹ هم در بخش اعتبارات هزینه‌ای و هم در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حذف شد. در قانون بودجه ۱۴۰۰، این بخش (هزینه‌های متفرقه بخش اعتبارات هزینه‌ای) به هفت استان آذربایجان‌غربی، کرمانشاه، خراسان‌رضوی، سیستان و بلوچستان، کردستان، ایلام و خراسان‌جنوبی)، در مجموع به مبلغ ۳۲ میلیارد ریال تعلق گرفته است.
در واقع، ردیف‌محوری و دستگاه‌محوری یکی از بزرگ‌ترین ضعف‌های نهادی بودجه به شمار می‌رود که هم بدنه بودجه را بزرگ می‌کند و هم شفافیت و نظارت را تنزل می‌دهد. متاسفانه در قالب لایحه ۱۴۰۱ هم وضوحی از چگونگی بحث لابی‌گری برخی نمایندگان و وزرا، نظارت و برخورد با سوء‌استفاده‌کنندگان از بندهای کلی‌نگر تبصره‌ها و ماده‌ها ذیل قانون بودجه و نظارت دقیق بر وعده‌های انتخاباتی مشاهده نمی‌شود.
تبعات نگاه منطقه‌ای در بودجه
بودجه‌های سنواتی برای آنکه بخش‌هایی از برنامه‌های توسعه‌ای هستند، باید در راستای تحقق این برنامه‌ها باشند. در غیراین صورت سبب انحراف بودجه می‌شوند و اهداف کلانی که در برنامه‌های پنج ساله وجود دارد و باید به صورت ملی محقق شود، تحقق نمی‌یابد. در قانون برنامه و بودجه اقتدار لازم به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای مدیریت فرآیند بودجه داده شده که در عمل مخدوش است. چانه‌زنی دستگاه‌های اجرایی در گرفتن بودجه، اقتدار سازمان را زیر سوال برده است. همچنین، متاثر بودن تصمیمات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از ملاحظات سیاسی و غیرکارشناسی برخی افراد و نهادها، اقتدار این سازمان را تضعیف کرده است. در واقع، عوامل سیاسی قادرند پروژه‌هایی را با وجود نداشتن توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تحمیل کنند.
به سبب نگرش سیاسی غالب بر بدنه بودجه، شاهد مشکلاتی در باب اطلاعاتی که باید در دسترس بدنه کارشناسی (و نه مراجع نظارتی) قرار گیرد، هستیم. همین به تنهایی باعث شده است که بودجه نهاد گاه غیرشفاف باشد و مورد بررسی انتقادی کارشناسی قرار نگیرد. نتیجه این رویه آن است که برخی (یا بسیاری) از مسائل با تزریق اعتبار حل می‌شود نه با اصلاح فرآیندها، ساختارها و…. نگاه‌های بخشی و غیرملی سبب افول دستیابی برنامه‌های میان‌مدت و کاهش تحقق‌پذیری اسناد بالادستی می‌شود. در صورت نبود نگاه سلسله‌مراتبی به بودجه و برنامه‌ها، شاهد آن خواهیم بود که هم در مرحله اول، بودجه و برنامه‌های توسعه هم‌راستا نباشد و هم سند چشم‌انداز بیست ساله با برنامه‌ها در یک راستا نباشد.
در نهایت، آمایش سرزمین هم نمی‌تواند مفهوم خود را پیدا کند. برای همین، مناطقی از کشور توسعه‌یافته و مناطق زیادی هم توسعه‌نیافته هستند و در واقع توسعه نامتوازنی در کشور شکل گرفته است و افزایش در نابرابری اعتبارات هزینه‌ای سرانه در استان‌ها باعث ارائه نامتوازن خدمات عمومی و افزایش نابرابری درآمد سرانه استانی می‌شود. طبق اطلاعات به دست‌آمده، مشاهده می‌شود که میزان هزینه‌های جاری در استان‌ها رابطه مستقیمی با وزن ساختارهای دولتی در هر استان دارد؛ هرچه وزن ساختار اداری بیشتر باشد با کمترین نفوذ قدرت به صورت عرفی، سهم بالاتری از اعتبارات به استان‌های توسعه‌یافته تعلق می‌گیرد (اصفهان، تهران، خراسان‌رضوی و). تجربه نشان داده است که افزون بر ساختار دولتی، میزان نفوذ و اعمال قدرت در تعریف طرح‌های توسعه‌ای به نفع مناطقی است که از نمایندگان و سران سیاسی قدرتمندی در رأس حکومت برخوردارند.
غالب بودن رابطه‌مداری در سیستم بودجه‌بندی و تخصیص بودجه، ثبات اقتصادی و سیاسی را با تنش‌های عدیده‌ای مواجه ساخته؛ مسیری که رهیافت توسعه‌ای کشور را با فرازوفرودهایی روبه‌رو کرده است. به عبارتی، غفلت از نگاه ملی و توجه به نگاه منطقه‌ای استانی، عملکرد بودجه را مختل می‌کند و منجر به تنش‌های اجتماعی و اقتصادی می‌شود. نظر به اهمیت حفظ امنیت اقتصادی کشور برای هموار کردن مسیر توسعه و عبور از مرحله گذار، در بخش بعدی به این مهم می‌پردازیم و راهکارهای عملیاتی برای برون‌رفت از این بحران را در پایان ارائه می‌کنیم. تمام موارد ذکر شده، هم در تدوین و هم در نظارت اجرایی و عملکرد بودجه تاثیر خواهد گذاشت. این نابسامانی‌ها و تنش‌های اجرایی و اولویت‌بندی‌های سلیقه‌ای، بی‌اعتمادی و نارضایتی‌های وسیعی را به همراه خواهد داشت که افول امنیت اقتصادی تنها یکی از تبعات غالب شدن نگاه استانی به نگاه ملی است.
ملاحظات امنیت اقتصادی
تلاش برخی نمایندگان در تعریف ردیف‌هایی در بودجه به واسطه روابط و قدرت سیاسی، بدنه بودجه را بزرگ می‌کند و نگاه سیستمی بودجه را که باید به منزله نظام تلقی شود (نظامی که مبنای تصمیم‌گیری مناسب و معقول در مرحله سیاست‌سازی و اعلام خط‌مشی طراحی برنامه‌های اجرایی و تخصیص منابع محدود میان نیازهای نامحدود است) در هاله‌ای از ابهام قرار می‌دهد. در واقع، نگاه سرشار از تبعیض و انگیزه‌های لابی‌گرانه و طبیعتا بدون کارشناسی حاکم بر بودجه استان‌ها، با دو اصل شفافیت و پاسخگویی در بودجه مغایرت دارد. همچنین، محرومیت از رهیافت رونق برای استان‌های کمتر برخوردار از اعتبارات سالانه، موجب سلب اعتماد اقوام و مناطق از حکومت می‌شود؛ زیرا خاستگاه بسیاری از بحران‌ها در سطح ملی و محلی نادیده گرفتن حق برابری افراد، اقلیت‌ها و ناهماهنگی در سطح ملی است. پیامد چنین روندی، برخورداری نابرابری شهروندان استان‌های کمتر برخوردار و بهره‌مندتر است. بی‌توجهی به عدالت‌محور بودن بودجه استان‌ها و نگاه منطقه‌ای صرف و به دور از رهیافت‌های اسناد بالادستی، زمینه‌ساز تشدید فقر، شکاف طبقاتی و ناحیه‌ای، رشد مهاجرت به شهرهای توسعه‌یافته‌تر، آلودگی، بیکاری و… خواهد شد. فزایندگی آشوب‌ها و ناآرامی‌های اجتماعی و قومی-منطقه‌ای، امنیت اقتصادی و سیاسی کشور را با تنش‌های جبران‌ناپذیری مواجه خواهد ساخت.
راهکارهای سیاستی
بر اساس نتایج این گزارش، هفت استان توسعه‌یافته بیش از ۴۰ درصد اعتبارات بودجه را به خود اختصاص می‌دهند. بهره‌مندی برخی استان‌ها به خاطر تمرکز شرکت‌های دولتی و ساختار اداری، و از همه مهم‌تر، رانت‌های سیاسی-اقتصادی از اعتبارات بیشتر، سبب غفلت هرچه بیشتر از نگاه ملی و کاهش عدالت منطقه‌ای شده است. برای کاهش آسیب‌های ناشی از نگاه منطقه‌ای و غفلت از نگاه ملی در بودجه، موارد زیر به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه می‌شود.
توجه به فرآیند مشورتی
این موضوع در تصویب و تخصیص بودجه، افزون بر کاهش نقش قدرت سیاسی و افزایش رایزنی‌های تخصصی، شفافیت در استفاده از هزینه‌ها را بیشتر می‌کند. رایزنی‌های تخصصی محل هزینه‌ها را بر اساس برنامه تعیین و از احاله سرنوشت بودجه‌های تخصیصی به دست مقامات عالی دیوانی و استفاده از اعتبارات فرابودجه‌ای، جلوگیری می‌کند و بدین سان افزایش شفافیت را در پی دارد.
تاکید بر عدالت منطقه‌ای
عدالت منطقه‌ای به جست‌وجوی توزیع نابرابر مزایا و کمبودهای منطقه‌ای می‌پردازد. بی‌توجهی به این بخش، ریشه‌های امنیت اقتصادی و سیاسی کشور را آرام‌آرام از بین خواهد برد. پیشنهاد می‌شود در اصلاحات ساختاری بودجه، مسیر «عدالت» را با نگاه تیزبین و کارشناسی‌شده در بودجه کشور، هموارتر کرد.
جلوگیری از ردیف‌محوری
ردیف‌محوری و دستگاه‌محوری یکی از بزرگ‌ترین ضعف‌های نهادی بودجه به شمار می‌رود که هم بدنه بودجه را بزرگ می‌کند و هم شفافیت و نظارت را تنزل می‌دهد. باید با نظارت دقیق در شناسایی ظرفیت‌ها و چگونگی هزینه‌کرد و خروجی آنها، مانع چنین رفتارهایی شد.
بهبود حکمرانی
دسترسی مقامات دیوانی به بودجه عمومی و نفود و سلطه آنان بر نحوه تخصیص منابع، تاثیرات شگرفی بر بی‌نظمی مالی با کارایی و ناکارآمدی مدیریت اجرایی دارد. باید بودجه را در قالب نگاه کارشناسی حفظ کرد تا از دست‌درازی‌های دولتی به عناوین مختلف جلوگیری شود.
نظارت بر وعده‌های انتخاباتی
ناتوانی بودجه کشور در شرایط کنونی (تحریم، کرونا، کسری و…) وعده‌های انتخاباتی و امیدهای سیاسی و بدون نگاه کارشناسی دوره تبلیغات را در هاله‌ای از ابهام قرار می‌دهد. اجرایی شدن با حذف وعده‌ها، تنها شرایط اقتصادی و سیاسی کشور را متزلزل می‌سازد و دستیابی به اهداف توسعه و اولویت‌های برنامه‌ای کشور را دشوارتر می‌کند. پیشنهاد می‌شود نهادهای نظارتی، وعده‌های انتخاباتی را با نگاهی کارشناسی شده راستی‌آزمایی کنند و با طرح وعده‌های انتخاباتی بی‌اساس برخورد شود.
توجه به عدالت قومی و بین‌نسلی
توجه به عدالت قومی و بین‌نسلی، همبستگی ملی را در راستای تقویت امنیت اقتصادی به همراه دارد. از این رو باید الزامات عدالت متوازن را در تخصیص اعتبارات مد نظر قرار داد.
حذف گرایش‌های سیاسی از دخالت در بحث بودجه‌ریزی
باید گرایش‌های سیاسی (لابی‌گری، رابطه‌مداری و…) در تخصیص بودجه حذف و نظرات کارشناسی و اهداف سیاستی در تدوین و تخصیص بودجه جایگزین شود. توجه به اصلاحات ساختاری، چه در حوزه اختیارات دولت و چه نگاه‌های کوتاه مدیریتی، نخستین گام در حذف گرایش‌های سیاسی بودجه است.
* پژوهشگر اقتصادی
اخبار برگزیدهیادداشت
لینک کوتاه :