از ترویج تفکرات جزیره‌ای تا انحراف برنامه‌های توسعه‌ای
ناکامی در پیشبرد اهداف برنامه‌های میان‌مدت و کاهش تحققپذیری اهداف اسناد بالادستی را تنها بخشی از آثار سوء‌نگاه‌های بخشی و غیرملی می‌توان برشمرد. در واقع، نبود نگاه سلسله مراتبی به بودجه و برنامه‌ها، سبب آن خواهد شد که، هم در مرحله اول، بودجه و برنامه‌های توسعه هم‌راستا نباشد و هم سند چشم‌انداز ۲۰ساله با برنامه‌ها در یک راستا نباشد. درنهایت، آمایش سرزمین هم مفهوم خود را نمی‌یابد. برای همین، مناطقی از کشور توسعه‌یافته و مناطق زیادی هم توسعه‌نیافته هستند و در واقع، توسعه نامتوازنی در کشور شکل گرفته است. در کنار مسائلی مانند کسری بودجه و ضعف‌های ساختاری، نبود نگاه سیستمی نیز از آسیب‌های جدی بودجه در سال‌های گذشته بوده است. نتیجه این آسیب، ترمیم نشدن مسائل کسری و ناهمترازی بودجه و برنامه توسعه است. پرسش مهمی که با آن مواجهیم، این است که آیا بزرگی برنامه‌های اصلاحاتی و توسعه‌ای بودجه سالانه در راستای دستیابی به اهداف برنامه‌های توسعه ۵ ساله و سند چشم‌انداز ۲۰ساله است؟
نگاه سیستمی و اهمیت آن در بودجه‌ریزی با توجه به نقش توسعه به عنوان عالی‌ترین هدف در برنامه‌های کلان و اقتصادی کشورهای درحال توسعه، مطالعه و تحقیق در این زمینه و ارائه راهکار برای تحقق و نیل به این هدف عالی همواره از اولویت‌های برنامه‌های بلندمدت بوده است. تحقق توسعه نیازمند وجود نگرش سیستمی و کل‌گرا برای بهبود همه‌جانبه امور کشور است. به دنبال پذیرش نگرش سیستمی برای توسعه، آنچه مهم به نظر می‌رسد، تشخیص و تعیین فوریت و بنیادی بودن مساله یا مسائلی از کشور است تا ضمن تلاش برای مرتفع ساختن آنها، به عنوان مبنا و محور رویکرد سیستمی در نظر گرفته شود. در این صورت می‌توان بهبود نسبی را انتظار داشت. تفکر سیستمی یعنی با دانش کافی همزمان به مسائل مختلف با نگاه کوتاه‌مدت و بلندمدت توجه داشته باشیم. داشتن نگاه همزمان کل‌نگر و جزءنگر لازمه دستیابی به تصمیم‌های درست است. در نظام بودجه‌ریزی کشور، محور اصلی بحث عبارت است از هدف‌های نهایی عملیات دولت و امکان نیل به این اهداف با عملیات مختلف و مقایسه این عملیات و انتخاب بهترین، ارزان‌ترین، سریع‌ترین و مناسب‌ترین آنهاست. بودجه سالانه را باید به منزله نظام تلقی کرد نه روش و فن خاص؛ نظامی که شامل مبنای تصمیم‌گیری مناسب و معقول در مرحله سیاست‌سازی و اعلام خط مشی طراحی برنامه‌های اجرایی و تخصیص منابع محدود میان نیازهای نامحدود است و برقراری ارتباط مداوم بین این عوامل را فراهم می‌سازد. به این ترتیب، هریک از اجزای نظام از لحاظ نیل به هدف‌های تعیین شده در ارتباط با جزء دیگر نقش دارد. در واقع، در بودجه‌بندی با تعداد بسیاری پروژه روبه‌رو هستیم که در قالب کلی طرح‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌ها مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد که باید با نگرش سیستمی به بودجه‌بندی اقدام شود.
تصور اصلاح در یک سال و ورود بودجه به تمام حوزه‌ها با ادعای اهمیت به حوزه اصلاحات، موهوم و دور از واقع است که نه تنها به هدف موردنظر دست نمی‌یابد، بلکه منجر به سردرگمی و هدررفت منابع و هرچه پیچیده‌تر شدن گره بودجه‌ریزی می‌شود. در حقیقت، رویکرد پراکنده و تلاش در بهبود و ارتقای بخش‌های مختلف چه در سطح کلان و چه خرد در بودجه سالانه به منزله «سنگی بزرگ برای نزدن» است؛ موضوعی که عدم تحقق آن نه یک سال، که در چند دهه به گونه‌ای که پیش‌بینی شده، تحقق نیافته است. برای همین، با وجود اجرای شش برنامه پنج‌ساله توسعه که هریک به گونه‌ای اصلاح ساختار مالی دولت را تعقیب کرده‌اند، هنوز نظام مالی کشور به دلایلی از کارایی لازم برای سیاستگذاری صحیح برخوردار نیست. موارد بسیاری ازاین دست نشان‌دهنده ناهنجاری نگاه سیستمی در بودجه کشوراست که در بخش بعد به تفصیل به آن پرداخته می‌شود.
ناهنجاری‌های سیستمی در بودجه کشور
اصطلاح ناهنجاری بودجه کشور به هرگونه انحراف عینی و غیرعینی، سیاستگذاری‌های غیرعادی و… گفته می‌شود که منجر به تشدید بی‌ثباتی و تحقق نیافتن عدالت در جامعه می‌شود. از مهم‌ترین عوامل موثر بر ناهنجاری بودجه کشور موارد زیر است.
اصلاح در تمام سطوح: ورود به تمام سطوح مالیاتی، هدف‌گیری‌های رشد عظیم و کاهش وابستگی به نفت، همه و همه بدون ایجاد بستری برای حرکت هدفمند، سبب می‌شود که در شش برنامه توسعه شاهد کاهش سهم مالیات و رشد سهم درآمدهای نفتی و کاهش سهم بودجه عمرانی و افزایش کسری و تعویق بدهی‌ها و… باشیم. سیاستگذاری‌های غیرعادی: پذیرش هزینه‌هایی که هیچ عایدی معقولی برای بودجه به همراه ندارد و همچنین، حمایت‌های بدون بازه و هدفمند از طرح‌ها و شرکت‌های زیان‌ده، سبب ترویج لابی‌گری و سوءاستفاده از قدرت سیاسی شده است. از طرفی، ردیف محور شدن بودجه و کاهش نظارت و ناتوانی بررسی کارشناسی در خصوص کارایی اعتبارات تخصیصی، بیش از پیش اهداف برنامه‌های سالانه بودجه را مشوش کرده است. به سبب نگرش سیاسی غالب بر بدنه بودجه، شاهد مشکلاتی در باب اطلاعاتی که باید در دسترس بدنه کارشناسی (و نه مراجع نظارتی) قرار گیرد، هستیم. همین به تنهایی باعث شده است که بودجه نهاد گاه غیرشفاف باشد و مورد بررسی انتقادی کارشناسی قرار نگیرد. نتیجه این رویه آن است که برخی از مسائل با تزریق اعتبار حل می‌شود نه با اصلاح فرآیندها، ساختارها و … .
بی‌توجهی به برنامه‌های کلان اقتصادی: بودجه سالانه کشور باید در راستای اهداف اسناد بالادستی (سند چشم‌انداز۲۰ساله و برنامه‌های پنج ساله توسعه) باشد حال آنکه نبود مسیری مشخص برای هریک از ردیف‌های بودجه، هم سبب هدررفت و هم سبب سردرگمی بودجه و دور شدن از اهداف کلان و ناهمترازی‌ها می‌شود.
انحراف عینی و غیرعینی: عدم تخصیص کامل اعتبارات را که قابل سنجش است، انحراف عینی و تخصیص کامل یا ناقص را که متناسب با اهداف کلان نباشد، انحراف غیرعینی می‌گویند. هرگونه انحراف عینی و غیرعینی منجر به بی‌ثباتی اقتصاد و عدم تحقق عدالت می‌شود. اختلاف رشد متوسط برنامه و بودجه در بخش درآمدها حدود ۸۴/۰ درصد، در بخش مصارف ۶۸/۲۰ درصد و همچنین، در بخش واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای هریک به ترتیب به بیش از ۸۷ و ۵۲ درصد می‌رسد. انحرافات اینچنینی که تقریبا در تمام سطوح نظام بودجه‌ریزی شاهد آن هستیم، نشان از عدم انطباق اهداف مورد انتظار بودجه در هر دوره از برنامه مالی (برنامه درازمدت، برنامه عمرانی پنج ساله و برنامه سالانه) با سیاستگذاری‌های هر دوره است.
کسری بودجه: کسری بودجه اجتناب‌ناپذیر است. مساله اصلی در شیوه برخورد و راه‌های اجرایی تامین آن است که پیامدهای جبران‌ناپذیری را به بودجه وارد کرده که تا به امروز مسیر هدفمند با تبعات حداقلی و عملکرد بهینه بودجه صورت نگرفته است.
بی‌ثباتی اقتصادی: بی‌ثباتی در سطوح مختلف سیستم بودجه همچنان وجود دارد و امروزه با توجه به تنش‌های محیطی مانند تحریم، کرونا و برخی مسائل سیاسی شدت گرفته است. باید در نظر داشت که ایجاد انضباط مالی، پایدارسازی منابع بودجه دولت، کاهش هزینه‌های غیرضروری دولت و فروش دارایی‌ها و اموال دولتی در بودجه به ثبات اقتصادی می‌انجامد که انتظار می‌رود در تمام مراحل بودجه‌ریزی مورد توجه ویژه‌ای قرار گیرد.
هدف برنامه‌های توسعه و نگاه سیستمی در بودجه
توسعه موضوعی حساس و چندجانبه است. برای همین، احتمال بحران در توسعه به دلیل بی‌توجهی به ابعاد و جنبه‌های مختلف آن زیاد است. توسعه فرآیندی پیچیده و دشوار است؛ زیرا برخلاف مدل‌های رایج، مساله سرمایه‌ای نیست، بلکه مساله‌ای انسانی است. هدف توسعه بهبود شرایط به هم پیوسته طبیعی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی و بنابراین، نیازمند طراحی جدیدی برای روش‌های معمول تفکر است و باید مفهوم توسعه با دیدگاه تفکر سیستمی بازنگری شود. برای همین، در ابتدا نیازمند این است که اجزای سیستم را برای توسعه در نظر بگیریم؛ یعنی بپذیریم توسعه دارای ورودی، فرآیند، اهداف و آسیب‌شناسی (بازخورد) است.
طبق نمودار ۱، برای دستیابی به اهداف کلان برنامه‌های توسعه باید ورودی‌های آن را فراهم کنند و فرآیندهای قانون بودجه سالانه را بهبود بخشند تا بتوانند به نتایج مورد نظر دست یابند. در این نوع تفکر است که سیاستگذار با آسیب‌شناسی دقیق، علت ریشه‌ای نرسیدن به نتایج مورد انتظار را که اهداف توسعه‌ای برنامه‌های بودجه سالانه است، شناسایی و بر اساس آن، راهکارهای لازم برای تحقق اهداف سیستم بودجه زیری را فراهم می‌کند. ابتدا بهتر است به مفهوم توسعه در جریان بلندمدت بپردازیم و به دیدگاه مشترکی برسیم. در مفهوم توسعه، دولت در ابتدای امر باید مشخص کند وضعیت شاخص‌های اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، امنیتی و دیگر حوزه‌ها هم اکنون در چه اندازه‌ای است و تا ۴ سال دولت و ۵ سال برنامه هفتم توسعه به چه مقداری خواهد رسید؟ این در حالی است که تاکنون انسجامی درباره حال و آینده شاخص‌های کلان اقتصادی وجود نداشته است.
از جمله مهم‌ترین شاخص‌ها، رشد اقتصادی است. عواملی مانند تامین مالی ناکارآمد کسری بودجه به شیوه‌هایی مانند فروش نفت، استقراض از بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و… در سال‌های اخیر آثار خود را هم در کاهش نرخ رشد اقتصادی و هم نرخ بالای تورم، بیکاری و غیره نشان داده است. نبود فهم مشترک میان سیاستمداران و اقتصاددانان، مقوله توسعه و رشد را به سمت حل برخی مشکلات معیشتی به واسطه طرح‌ها و وعده‌های غیرکارشناسی سوق می‌دهد. تجمیع طرح‌های نیمه‌کاره و اتمام طرح‌های غیرضروری و غیرکارشناسی و در برخی موارد زیان‌ده، بودجه را از مسیر اصلی خود خارج می‌کند که برای بازگرداندن آن به مسیر اصلی، نیازمند آسیب‌شناسی و اتفاق نظر سیاسی و اقتصادی هستیم. در خصوص سیاست‌های مالی هم باید در نظر داشت، اقدامات مالی دولت طبق قاعده تعیین نمی‌شود؛ زیرا این اقدامات به واسطه وابستگی شدید بودجه به نفت و نوسانات نفتی موجود، امکان اینکه دولت بتواند بر اساس قاعده‌ای مشخص و مدون اقدامات مالی خود را تدوین کند، وجود ندارد. در واقع، نوسانات درآمد نفتی است که انقباض‌ها و انبساط‌های بودجه را مشخص و مسیر نوسانات کسری بودجه را نیز تعیین می‌کند. باید در نظر داشت، تعادل و پایایی هر سیستم از سویی به تغییرات محیطی و از سوی دیگر، به انضباط درونی آن بستگی دارد.
تعادل و پایایی در نگاه سیستمی در بودجه
هرگاه میانگین سازش‌پذیری سیستم با میانگین تغییرات محیطی متناسب و برابر باشد، سیستم توانایی سازگاری با محیط پیرامونی را دارد و پایدار می‌ماند. در دوره‌هایی که تغییرات شدید باشد، برخی از بنگاه‌ها قادر به سازش با محیط جدید و حفظ بقای خود نیستند. به این ترتیب، حفظ هماهنگی، همزمانی و ترتیب فعالیت اجزا با یکدیگر شرط دیگر پایداری سیستم است و چنانچه خروجی پیش‌بینی شده در یکی از سیستم‌های فرعی به دست نیاید، در مجموعه سیستم اختلال ایجاد می‌شود، حیات و اثربخشی آن را به خطر می‌اندازد. سیستم بودجه‌ریزی کشور که با توجه به شرایط بهبود متصور در آینده تدوین می‌شود، سبب غالب شدن ارقام موهومی بسیاری خصوصا در بخش منابع می‌شود. ناتوانی بودجه در پاسخ‌دهی مناسب به ارقام مصوب و خارج از سقف بودجه سبب سردرگمی و به همراه آوردن آثار سوء مولفه‌های کلان اقتصادی می‌شود. همچنین، در آمارهای پایه اقتصاد که باید به عنوان مواد اولیه تصمیم‌سازی در نهادهای مختلف اقتصادی کشور استفاده شود، متاسفانه شاهد کاهش کیفیت سیاستگذاری اقتصادی به سبب بی‌نظمی در انتشار ارقام دقیق مصوب و عملکرد در کشور هستیم. به بیان دیگر، ناپایداری سیستم بودجه‌ریزی زمانی به وجود می‌آید که مشخصه مطلوب خروجی سیستم به مشخصه نامطلوب تغییر یابد.
تعمیق تورم و رکود، وابستگی شدید بودجه به نفت در کنار تشدید تحریم‌ها، تشدید ردیف‌محوری و لابی‌گری در بودجه‌نویسی و مواردی ازاین دست در کنار نبود نگاه مشترک در بین سیاستمداران و اقتصاددانان در خصوص اولویت‌های کلان اقتصادی، سبب شده است بازگشت به حالت مطلوب دشوار شود و سیستم بودجه‌ریزی در وضعیت نامطلوب قرار گیرد.
هنگامی که سیستم‌های فرعی (ردیف‌ها و سازمان‌ها) ارتباط متقابل خود را با اهداف کلان توسعه‌ای اسناد بالادستی از دست می‌دهند، سیستم اصلی بودجه‌ریزی از هم گسسته و به زیرسیستم‌های خود در قالب ردیف‌ها و سازمان‌ها و… تجزیه می‌شود. در این حالت هر زنجیره (سازمان‌ها) سعی بر تصمیم‌گیری مجزا دارد. این اتفاق دوباره وضعیت را وخیم‌تر می‌کند که تفکرات جزیره‌ای نامیده می‌شود. در این حالت، حتی اگر تمام اجزای سیستم حکومتی کشور به صورت مجزا تصمیمات مناسبی اتخاذ و اجرا کنند، از آنجا که اراده‌ای قوی برای هماهنگ کردن این تصمیمات و اجرای به موقع آنها وجود ندارد، کار درست در زمان درست و با هزینه کمتر به سرمنزل مقصود نخواهد رسید.
ملاحظات امنیت اقتصادی
با توجه به اینکه توسعه را سیستم پویای بهبود کیفیت زندگی همه افراد در سطوح مختلف جامعه از ابعاد اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و امنیتی می‌دانیم، باید نهادها به گونه‌ای در کشور شکل گرفته باشند که زمینه پرورش و به کارگیری قابلیت‌ها برای افزایش رفاه و پیشرفت فرد را فراهم کنند. رویکردهای خلاف مسیر سیاست‌های برنامه‌های توسعه اقتصادی مانند عدم پایبندی دولت به ثبات سیاست‌های اقتصادی، وابستگی فزاینده بودجه به درآمدهای ناپایدار نفتی، بی‌توجهی به واقعیت‌های درآمدی حال حاضر کشور، ضعف ساختارهای نهادی بودجه و… سبب ناهمسویی روند عملکرد بودجه‌های سالانه و برنامه‌های توسعه می‌شود؛ رخدادی که به سبب فقدان نگاه سیستمی در تهیه و تنظیم بودجه در سطح کلان، از سویی منجر به عدم بهره‌مندی بهینه از منابع محدود بودجه و از سوی دیگر، موجب کاهش سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، پیچیده شدن مسائل کسری بودجه و تورم و بیکاری فزاینده، و به طور خلاصه بر هم خوردن توازن بودجه می‌شود. این ناترازی‌ها به کاهش کیفیت زندگی و نارضایتی حاصل از عدم تحقق برنامه‌های توسعه‌ای و عدالت‌محوری قانون بودجه می‌انجامد؛ رویدادی که امنیت اقتصادی کشور را بسیار متاثر می‌کند. نمودار ۲ به چگونگی اثرگذاری نبود نگاه سیستمی در بودجه‌ریزی بر امنیت اقتصادی کشور می‌پردازد. مطابق نمودار شماره ۲، نبود نگاه سیستمی در تنظیم بودجه به سه خروجی منفی ترویج تفکرات جزیره‌ای، عدم شناسایی به موقع مسائل و ضعف‌ها در بودجه‌ریزی و حرکت در خلاف مسیر سیاست‌های برنامه‌های توسعه منجر می‌شود که هرکدام به سبب تشدید بی‌ثباتی‌ها در سطوح مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، امنیت اقتصادی کشور را متزلزل می‌کنند. در مجموع و با توجه به نقش مطلوب و کاربرد موثر تفکر سیستمی در تحلیل حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و بررسی جایگاه این تفکر در بودجه‌ریزی، به ارائه راهکارهایی برای تسهیل مسیر بودجه سالانه و حرکت در راستای سیاست‌های توسعه‌ای می‌پردازیم.
انسجام فکری: نبود فهم مشترک بین سیاستمداران و اقتصاددانان از هدفمندی بودجه کاسته و موجب سردرگمی آن شده است. با هم‌اندیشی و بررسی منصفانه و دقیق گزارش‌های آسیب‌شناسانه در خصوص شیوه عملکرد بودجه و پیامدهای حاصل، انتظار می‌رود بودجه سالانه در مسیر اصلی خود با کمترین خطا به سرمنزل مقصود دست یابد.
قاعده‌مندی سیاست‌های مالی: وابستگی بودجه به درآمدهای پرنوسان نفتی به ناچار برخی اقدامات مالی سیاستگذاران را حتی در شرایط آگاهی از آثار مخرب آن رقم می‌زند. با اقداماتی معقول و هدفمند این مسیر وابستگی را باید به گونه‌ای پلکانی به حداقل رساند.
رشد سهم درآمدهای مالیاتی: مالیات‌ها، میزان مطالبات مردم در مقابل اقدامات و عملکرد دولت را افزایش می‌دهد (به عبارتی، بخشی از بار نظارتی را بر دوش می‌کشد). درآمدهای مالیاتی به سبب پایداری‌ای که در بخش تامین منابع بودجه به وجود می‌آورد، از اهمیت ویژه‌ای برای دولت‌ها برخوردار است حال آنکه اقدامات ناگهانی در تغییر نرخ رشد مالیات در کنار نبود راهکارهایی شفاف و قدرتمند برای مقابله با فرار مالیاتی به شیوه‌های قانونی و غیرقانونی، نارضایتی و هرج و مرج را به همراه دارد. باید ابتدا با دیدی وسیع مسیرهای تخطی در حوزه مالیات را مسدود کرد و با شفافیت در حوزه عملکرد دولت میزان نارضایتی‌ها را به کمترین رساند.
سازش‌پذیری بودجه: تعادل و پایایی سیستم بودجه‌ریزی از سویی به تغییرات محیطی (محدودیت‌ها) و از سوی دیگر، به انضباط درونی (ثبات) آن بستگی دارد. تدوین بودجه با توجه به شرایط روبه رشد و رونقی که در آینده متصور است، سبب غالب شدن ارقام موهومی بسیاری خصوصا در بخش منابع می‌شود. ناتوانی بودجه در سال‌های متوالی در پاسخ‌دهی به اندازه اعتبارات در نظر گرفته شده، آثار سوء مولفه‌های کلان اقتصادی را به همراه داشته است. باید بودجه را با توجه به واقعیت‌های درآمدی حال حاضر کشور تدوین کرد تا بودجه به بیشترین کارایی خود چه در شرایط محدودیت‌های محیطی و چه در شرایط رونق دست یابد. غالب شدن نگاه ملی بر استانی: پیشی گرفتن نگاه استانی از نگاه ملی سبب کمرنگ شدن نگاه سیستمی و ترویج تفکرات جزیره‌ای در تنظیم بودجه شده است. نظر به اهمیت پیوستگی اثرگذاری سیاست‌ها در سطح خرد و در قالب سازمان‌ها بر مولفه‌های کلان اقتصادی، انتظار می‌رود برنامه‌ریزان و سیاستگذاران تمهیداتی بازدارنده برای جلوگیری از ردیف‌محوری و ردیف‌محوریی سیاسی در نظر بگیرند.
* پژوهشگر اقتصادی
لینک کوتاه :