بیراهه نظام مالیاتی در ایران

به گزارش جهان صنعت نیوز:  بر اساس این گزارش، در بسیاری از کشورهای جهان مالیات بر مجموع درآمد روشی موثر برای افزایش درآمد دولت و بازتوزیع درآمد در جامعه تلقی می‌شود. با وجود فواید نظام مالیاتی بر مجموع درآمد این نظام مالیاتی هنوز در ایران به مرحله اجرا درنیامده است، به گونه‌ای که هم‌اکنون مالیات بر درآمد در ایران از پایه‌های مختلف درآمدی به صورت جداگانه اخذ می‌شود.

مقایسه آمارهای مربوط به مالیات در ایران با کشورهای هم‌تراز و توسعه‌یافته نشان‌دهنده وضعیت نامطلوب نظام مالیاتی در ایران است. سهم بالای مالیات‌های غیرمستقیم و مالیات بر شرکت‌ها (اشخاص حقوقی) نسبت به سهم اندک مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی نشان‌دهنده ترکیب نامناسب درآمدهای مالیاتی دولت و آسیب‌‌زا بودن مالیات‌ها برای تولید است. این در حالی است که مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی در نظام‌های مالیاتی پیشرفته دنیا سهم بالایی دارد.

در این گزارش با اشاره به موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد، تصریح شده است: در طول نزدیک به یکصد سال گذشته موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد در ایران فراز و نشیب‌های بسیاری را طی کرده و درمجموع هیچگاه به نتیجه مطلوب نرسیده است. اولین قانون مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی در ایران، قانون «مالیات بر شرکت‌ها و تجارت و غیره» بود که در فروردین سال ۱۳۰۹ به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

از آن زمان تاکنون مهم‌ترین قوانین مرتبط با مالیات بر درآمد را می‌توان هفت قانون مالیات بر عایدات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۱۲، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۲، قانون مالیات املاک مزروعی و مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۸، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۴، قانون مالیات بر درآمد و املاک مزروعی و مستغلات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۳۵، قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۴۵ و قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دانست که در ادوار مختلف مجلس به تصویب رسیده است. البته قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دو بار در سال‌های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۴ مورد بازنگری جدی قرار گرفت که با اندکی تسامح می‌توان این دو بازنگری را نیز به نوعی در شمار قانون‌های مالیات بر درآمد به شمار آورد.

در ادامه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با اشاره به قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۲۲، آمده است: از میان این قوانین و بازنگری‌های ۱۰گانه تنها قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۲۲ را می‌توان یک قانون استاندارد منطبق با اصول مالیات بر مجموع درآمد فراگیر دانست. در ماده (۱۴) این قانون تاکید شده بود که «مودی مالیاتی مکلف است در اظهارنامه‌ای که تسلیم می‌نماید میزان کل درآمد غیرویژه و هزینه‌هایی که از آن کسر می‌شود و میزان درآمد ویژه و بخشودگی‌هایی که به موجب این قانون تعیین شده و میزان درآمد مشمول مالیات و مبلغ بدهی مالیاتی خود را صریحا تعیین و درج نماید.»

اگر از قانون مصوب سال ۱۳۲۲- که نوعی استثنا در سیر تحول قانونگذاری مالیاتی در ایران بود- چشم‌پوشی شود باید اذعان کرد در همه قوانین دیگری که از سال ۱۳۰۹ تا سال ۱۳۹۴ به تصویب قانونگذار رسیده، اصل بر اخذ مالیات از منابع مختلف درآمدی به صورت جداگانه بوده است. در ادامه این گزارش ذکر شده است: با این حال پس از قوانین مالیاتی مصوب سال‌های ۱۳۲۸ و ۱۳۳۴ که به صراحت تاکید داشتند از «مودیانی که درآمدهای مختلف مشمول مالیات دارند از هریک از درآمدهای آنها جداگانه مالیات وصول می‌شود و درآمدهای مختلف جمع نشده و به آنها مابه‌التفاوت تعلق نخواهد گرفت»، قانونگذار رویکرد جدیدی را در موضوع مالیات بر مجموع درآمد اتخاذ کرد.

در این رویکرد که از قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۵ آغاز شد و به نوعی در قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۴۵ و حتی قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ نیز دنبال شد اصل بر اخذ مالیات جداگانه از منابع درآمدی افراد قرار دارد. با این حال نوعی مالیات بر مجموع درآمد به صورت مازاد (Surtax)  از آن دسته از اشخاص حقیقی که مجموع درآمد آنان از عدد مشخصی بالاتر است، اخذ می‌شود.

این شیوه درواقع همان اخذ مالیات از منابع درآمدی به صورت مجزاست و با رویکرد مالیات بر مجموع درآمد که بنا را بر تجمیع درآمدها قرار می‌دهد فاصله زیادی دارد. ممکن است این سوال مطرح شود که چرا قانونگذار چنین رویکردی را اتخاذ کرده و از ابتدا بنا را بر تجمیع درآمدهای افراد نگذاشته است. به نظر می‌رسد مهم‌ترین مساله‌ای که باعث شد قانونگذار چنین رویکردی را انتخاب کند سهولت اجرای این شیوه باشد.

شاید قانونگذار بر این عقیده بوده است که با این رویکرد اولا، از ویژگی‌های مثبت مالیات بر مجموع درآمد ازجمله افزایش درآمد دولت و گسترش عدالت اجتماعی منتفع می‌شود و ثانیا، با توجه به آنکه تعداد نسبتا اندکی از کل مودیان مشمول این نوع مالیات می‌شوند، اجرای آن سهولت بیشتری خواهد داشت. با وجود این چنین رویکردی بارها با شکست مواجه شده است. شکست اول در سال ۱۳۳۷ بود که قانونگذار ماده (۱۵) قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۳۵ را- که به مالیات بر مجموع درآمد اشاره داشت- حذف کرد.

شکست دوم این رویکرد در سال ۱۳۸۰ با حذف ماده (۱۲۹) قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ اتفاق افتاد و شکست سوم با رد ماده (۲۴) لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۹۱- که به دنبال تجدید حیات مالیات بر مجموع درآمد بود- اتفاق افتاد. در تحلیل دلایل شکست این رویکرد باید به دو موضوع اشاره کرد.

اولا، مودیان مشمول این قرائت از مالیات بر مجموع درآمد انگیزه‌ای برای پرداخت مجدد مالیات- فراتر از آنچه از درآمدهای جداگانه خود پرداخته‌اند- ندارند و ثانیا، حتی سازمان مالیاتی نیز (از آنجا که عمده درآمد مورد انتظار دولت در بودجه‌های سالیانه از طریق درآمدهای جداگانه محقق می‌شود) انگیزه‌ای برای ورود به این فرآیند پیچیده ندارد.

از جمله موانع اجرای مالیات بر مجموع درآمد در تاریخچه مالیاتی ایران می‌توان به «عدم توجه به ارتقای فرهنگ مالیاتی در میان مردم»، «ضعف بسترها و زیرساخت‌های اجرایی در فرآیند رصد و شناسایی درآمدها، رسیدگی و راستی‌آزمایی پرونده‌های مالیاتی و عدم اهتمام مجریان و سیاستگذاران در ارتقای بسترهای اجرایی»، «وقفه‌های قانونی و اجرایی در جمع‌آوری مالیات»، «ضمانت اجرای ضعیف در برخورد با متخلفان مالیاتی» و «تعارض منافع در لایه سیاستگذاری» اشاره کرد.

درمجموع باید گفت که عدالت اقتصادی حکم می‌کند کسی که در مجموع درآمد بیشتری از منابع مختلف دارد مالیات بیشتری نیز بپردازد. این غرض در نظام مالیاتی به وسیله مالیات بر مجموع درآمد بسیار بهتر مهیا می‌شود. با وجود فواید نظام مالیات بر مجموع درآمد این نظام هنوز در ایران به مرحله اجرا در نیامده، به گونه‌ای که هم‌اکنون مالیات‌های مستقیم در ایران از پایه‌های مختلف درآمدی به صورت جداگانه اخذ می‌شود که نتایجی همچون نابرابری اقتصادی و کاهش درآمد دولت را به همراه داشته است. در طول دهه‌های گذشته موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد در ایران فراز و نشیب‌های بسیاری را طی کرده و در مجموع هیچ گاه به نتیجه مطلوب نرسیده است. همان طور که جدول ۱۳ نشان می‌دهد اولین قانون مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی در ایران، قانون مالیات بر شرکت‌ها و تجارت و غیره بود که در فروردین‌ماه سال ۱۳۰۹ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. از آن زمان تاکنون مهم‌ترین قوانین مرتبط با مالیات بر مجموع درآمد را می‌توان هفت قانون مالیات بر عایدات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۱۲، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۲، قانون مالیات املاک مزروعی و مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۸، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۴، قانون مالیات بر درآمد و املاک مزروعی و مستغلات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۳۵، قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۴۵ و قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دانست که در ادوار مختلف مجلس به تصویب رسیده است. البته قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۶۶ دو بار در سال‌های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۴ مورد بازنگری جدی قرار گرفت که با اندکی تسامح می‌توان این دو بازنگری را نیز به نوعی در شمار قانون‌های مالیات بر درآمد به شمار آورد.

از میان این قوانین و بازنگری‌های ۱۰گانه تنها قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۲۲ را می‌توان یک قانون استاندارد منطبق با اصول مالیات بر مجموع درآمد فراگیر دانست. در ماده (۱۴) این قانون تاکید شده بود که «مودی مالیاتی مکلف است در اظهارنامه‌ای که تسلیم می‌نماید میزان کل درآمد غیر ویژه و هزینه‌هایی که از آن کسر می‌شود و میزان درآمد ویژه و بخشودگی‌هایی که به موجب این قانون تعیین شده و میزان درآمد مشمول مالیات و مبلغ بدهی مالیاتی خود را صریحا تعیین و درج نماید». اگر از قانون سال ۱۳۲۲ – که نوعی استثنا در سیر تحول قانونگذاری مالیاتی در ایران بود، چشم‌پوشی شود باید اذعان کرد در همه قوانین دیگری که از سال ۱۳۰۹ تا ۱۳۹۴ به تصویب قانونگذار رسیده، اصل بر اخذ مالیات از منابع مختلف درآمدی به صورت جداگانه بوده است.

با این حال پس از قوانین مالیاتی، مصوب سال‌های ۱۳۲۸ و ۱۳۳۴ که به صراحت تاکید داشتند از «مودیانی که درآمدهای مختلف مشمول مالیات دارند از هر یک از درآمدهای آنها جداگانه مالیات وصول می‌شود و درآمدهای مختلف جمع نشده و به آنها مابه‌التفاوت تعلق نخواهد گرفت»، قانونگذار رویکرد جدیدی را در موضوع مالیات بر مجموع درآمد اتخاذ کرد. در این رویکرد که از قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۳۵ آغاز شد و به نوعی در قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۴۵ و حتی قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ نیز دنبال شد اصل بر اخذ مالیات جداگانه از منابع درآمدی افراد قرار دارد. با این حال نوعی مالیات بر مجموع درآمد از آن دسته از اشخاص حقیقی که مجموع درآمد آنان از عدد مشخصی بالاتر است اخذ می‌شود. ممکن است این سوال مطرح شود که چرا قانونگذار چنین رویکردی را اتخاذ کرده و از ابتدا بنا را بر تجمیع درآمدهای افراد نگذاشته است. به نظر می‌رسد مهم‌ترین مساله‌ای که باعث شد قانونگذار چنین رویکردی را انتخاب کند، سهولت اجرای این شیوه باشد. شاید قانونگذار بر این عقیده بوده که با این رویکرد او، از ویژگی‌های مثبت مالیات بر مجموع درآمد از جمله افزایش درآمد دولت و گسترش عدالت اجتماعی منتفع می‌شود و ثانیا، با توجه به آنکه تعداد نسبتا اندکی از کل مودیان مشمول این نوع مالیات می‌شوند اجرای آن با سهولت بیشتری خواهد بود. با وجود این، چنین رویکردی بارها با شکست مواجه شده است.

شکست اول در سال ۱۳۳۷ بود که قانونگذار ماده (۱۵) قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۳۵ را (که به مالیات بر مجموع درآمد اشاره داشت) حذف کرد. شکست دوم این رویکرد در سال ۱۳۸۰ با حذف ماده (۱۲۹) قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ و شکست سوم با رد ماده (۲۴) لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۹۱ – که به دنبال تجدید حیات مالیات بر مجموع درآمد بود اتفاق افتاد. در تحلیل دلایل شکست این رویکرد باید به دو موضوع اشاره کرد؛ اولا مودیان مشمول این قرائت از مالیات بر مجموع درآمد انگیزه‌ای برای پرداخت مجدد مالیات (فراتر از آنچه از درآمدهای جداگانه خود پرداخته‌اند) ندارند و ثانیا حتی سازمان مالیاتی نیز از آنجا که عمده درآمد مورد انتظار دولت در بودجه‌های سالیانه از طریق درآمدهای جداگانه محقق می‌شود) انگیزه‌ای برای ورود به این فرآیند پیچیده ندارد. از این رو مسلم است چنانچه قانونگذار در آینده نیز چنین رویکردی را- که در ذات خود دچار پارادوکس است- در پیش بگیرد، نتیجه‌ای جز شکست مجدد مالیات بر مجموع درآمد در ایران حاصل نخواهد شد. از این رو اگر قانونگذار در پی موفقیت مالیات بر مجموع درآمد در ایران است چاره‌ای جز کنار نهادن شیوه متکی بر اخذ مالیات‌های جداگانه از منابع مختلف درآمدی و احیای رویکرد جامع به مالیات بر مجموع درآمد چنانکه در قانون سال ۱۳۲۲ اتخاذ شده بود وجود ندارد.

اما کنار گذاشتن شیوه فعلی و حرکت به سمت مالیات بر مجموع درآمد با موانعی روبه‌رو است. عدم توجه به اصالت فرهنگ در اصلاحات ساختاری، نبود ساختار اجرایی مناسب در سازمان‌ها و نهادهای مرتبط با مالیات، وقفه در جمع‌آوری مالیات، عدم وجود ضمانت اجرایی و تعارض منافع ازجمله مهم‌ترین موانع پیش‌روی اجرای طرح مالیات بر مجموع درآمد است. در این بین تعارض اجرا و تصویب این قانون با منافع افراد پردرآمد اهمیت بیشتری از سایر موانع دارد. بنابراین رفع مانع مذکور مستلزم افزایش آگاهی عمومی از طریق رسانه‌ها و نخبگان جامعه است.

 

 

اخبار برگزیدهاقتصاد کلان