ضربه به استقلال نهاد پولی

به گزارش جهان صنعت نیوز:  گام جدید برای پیگیری این موضوع اما از سال گذشته و توسط مجلس یازدهم برداشته شد، گامی که هرچند از نگاه مجلسی‌ها راه به سوی اصلاحات اساسی در قانون بانکداری دهه ۵۰ می‌برد اما جزئیات منتشره از طرح مجلس نشان از افزایش مقاومت‌ها در برابر استقلال بانک مرکزی از دولت دارد. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی با بررسی شور دوم طرح جدید اصلاح بانک مرکزی نسبت به کاهش درجه استقلال نهاد پولی از دولت ابراز نگرانی و اعلام کرده که گزارش شور دوم از منظر اصلاح ساختاری رابطه بانک مرکزی و دولت به نسبت گزارش شور اول تضعیف شده است. با توجه به آنکه این طرح تا پایان مرداد به صحن علنی مجلس می‌رسد، اقدامات لازم در زمینه اصلاح رابطه بانک مرکزی با دولت به نمایندگان مجلس گوشزد شده است.

اردیبهشت ماه سال گذشته بود که نمایندگان مجلس یازدهم به سال‌ها بحث و بررسی در خصوص اصلاح قانون پولی و بانکی خاتمه داده و از طرح خود موسوم به «طرح قانون بانک مرکزی» رونمایی کردند. هرچند در این طرح تلاش شد تا تغییراتی در روابط بانک مرکزی با دولت و بانک‌ها ایجاد شود اما به عقیده کارشناسان این طرح قادر نبود پاسخ روشنی به دغدغه‌های جامعه کارشناسی و بانکی کشور ارائه دهد. طرح در نهایت یاد شده با عنوان کلی «مسوولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» اردیبهشت ماه سال گذشته و به‌ صورت دو‌شوری به تصویب مجلس رسید. حال با گذشت بیش از یک سال و تصویب گزارش شور دوم این طرح در کمیسیون اقتصادی مجلس، انتقاداتی نسبت به بخش موسوم به استقلال بانک مرکزی ارائه شده است. انتقادات وارده منجر به ایجاد تغییراتی گسترده در گزارش شور دوم شد به طوری که بخش یاد شده از گزارش تا حدی از دستور کار نیز خارج شد. طبق بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از گزارش شور دوم این طرح، موضوع استقلال نهاد پولی از دولت نه تنها با بهبود همراه نشده بلکه تضعیف نیز شده است.

درجه استقلال بانک مرکزی

این مرکز در گزارش اولیه خود از طرح یاد شده اعلام کرده بود که میزان شاخص استقلال قانونی بانک مرکزی در مقایسه با قوانین فعلی هرچند افزایش نسبی داشته اما افزایش آن به میزانی است که کماکان وضعیت استقلال قانونی بانک مرکزی در زمره ۲۵درصد کشورهای با کمترین درجه استقلال قرار خواهد گرفت. حال این مرکز در دومین گزارش خود به اظهارنظر کارشناسی در خصوص گزارش شور دوم «طرح بانکداری ایران» و به مقایسه آن با گزارش شور اول پرداخته است. بر اساس این گزارش، مهم‌ترین نقاط مشترک و قوت طرح بانک مرکزی در شور اول و دوم را می‌توان شامل ارتقای فرآیندهای تصمیم‌گیری و بهبود پاسخگویی و شفافیت در بانک مرکزی؛ تمهید قواعد ناظر به کنترل تعارض منافع و افزایش اقتدار نظارتی و همچنین بهبود استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی دانست. در متن نهایی طرح بانک مرکزی تخصص‌گرایی در نظام تصمیم‌گیری در محوریت قرار گرفته و تلاش شده بانک مرکزی متخصص به عنوان مرجع تصمیم‌گیری در مسائل پولی و بانکی تعریف شود.

درخصوص بهبود کیفیت تصمیمات اتخاذ شده دو شورای تخصصی سیاستگذاری پولی و ارزی و تنظیم‌گری و نظارت بانکی برای تصمیم‌سازی هیات عالی تعریف شده است که متخصصان مربوطه در آن عضو بوده و مواد پیشنهادی برای تصمیم‌گیری هیات عالی را طراحی و تدوین می‌کنند. در مورد پاسخگویی نیز بانک مرکزی در ماده (۵۳) موظف شده است گزارش عملکرد و برنامه‌های بانک مرکزی مشتمل بر سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری، نظارت بانکی، تحولات اقتصادی، دلایل انحراف احتمالی نرخ تورم و سایر متغیرهای هدف از پیش‌بینی‌های ارائه شده، عملکرد بانک مرکزی و شبکه بانکی در حمایت از تولید، اشتغال، رشد اقتصادی و… را به مجلس ارائه کند. در نهایت در زمینه شفافیت، اصل بر انتشار عمومی و عدم محرمانگی خلاصه مذاکرات و مصوبات هیات عالی و سایر ارکان بانک مرکزی قرار داده شده است که می‌تواند وضعیت فعلی را بسیار بهبود بخشد.

نقطه اشتراک و قوت دیگر طرح در شور اول و دوم به مدیریت تعارض منافع در بانک مرکزی ارتباط دارد. در شرایط فعلی، بخش‌های مختلف بانک مرکزی با تعارض منافع مواجه هستند. یکی از این موارد تعارض منافع آشکار، عضویت نماینده بانک‌ها در هیات انتظامی بانک مرکزی است. این بدان معناست که در صورت تخلف بانک‌ها و پیگیری پرونده توسط بانک مرکزی درنهایت یکی از بانک‌ها نیز به عنوان مسوول رسیدگی به پرونده حق رای دارد که مصداق بارز تعارض منافع است. همچنین پدیده درب‌گردان بین بانک مرکزی و بانک‌ها مورد دیگر تعارض منافع در شرایط فعلی است. بدین معنی که مسوولان شاغل در بانک مرکزی پس از پایان مسوولیت خود، در بانک‌ها مشغول به کار شده یا بالعکس مدیران بانک‌ها و موسسات تحت نظارت، در بانک مرکزی مشغول به فعالیت می‌شوند. درنهایت رابطه سهامداری مدیران بانک مرکزی یا اقوام و خویشاوندان آنها در بانک‌ها و موسسات تحت نظارت بانک و سهامداری بانک مرکزی در شرکت‌های پرداخت، از دیگر موارد شکل‌گیری تعارض منافع در شرایط فعلی است که طرح حاضر برای آنها چاره‌اندیشی نموده است.

فصل دوازدهم شور دوم طرح به مدیریت تعارض منافع پرداخته و در صورت تصویب، وضعیت فعلی را به طور معناداری ارتقا می‌بخشد. همچنین تعارض منافع ناشی از پدیده درب‌گردان کنترل شده است بدین صورت که اعضای حقیقی هیات عالی باید به صورت تمام‌وقت در این مسوولیت فعالیت داشته و نمی‌توانند هیچ‌گونه سمت دیگر در بخش دولتی و غیردولتی داشته باشند. آخرین نقطه قوت طرح بانک مرکزی که با گزارش شور اول نیز اشتراک دارد، بهبود استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی و تقویت اقتدار بانک مرکزی است. قوانین موجود در زمینه نظارت بانک مرکزی حاوی اشکالات و نواقص جدی است که مهم‌ترین آنها عدم تعریف صریح و مشخص هدف نظارت بانکی، عدم تعریف قوانین ناظر به ورشکستگی بانکی یا گریز و کاهش ضمانت اجرای مقررات بانک مرکزی با تفویض صدور احکام به هیات انتظامی است. اقدامات صورت گرفته در راستای تقویت نظارت موثر بانک مرکزی مشکلاتی که سلطه بانک‌ها بر بانک مرکزی به دلیل ویژگی «شکست‌ناپذیر» به وجود می‌آورد را مهار کند. اما با وجود نقاط اشتراک متن شور اول و دوم طرح بانک مرکزی و مزایای ذکر شده، تفاوت‌های اساسی نیز بین این دو دیده می‌شود.

تغییر ارکان بانک مرکزی

در گزارش نهایی شور اول سه رکن هیات نظار، رییس کل و هیات عالی در طرح گنجانده شده بود اما در متن نهایی شور دوم، مجمع عمومی به عنوان رکن جدید به ساختار نهادی بانک مرکزی اضافه شده است. در کنار مجمع عمومی، شورای فقهی که مفاد آن با اندکی تغییرات در گزارش شور اول وجود داشت به رکن تبدیل شده است. در نهایت هیات عامل متشکل از رییس کل، قائم‌مقام و معاونان رییس کل در گزارش شور دوم به عنوان رکن در نظر گرفته شده است این در حالی است که در گزارش شور اول صرفا رییس کل رکن بود. شورای فقهی و هیات عامل در متن نهایی شور اول وجود داشته و در متن شور دوم با تغییراتی به رکن تبدیل شده‌اند. تبدیل به رکن شدن شورای فقهی و هیات عامل، از منظر کارشناسی فی نفسه تفاوتی در محتوای مطالب ایجاد نمی‌کند و مساله مهم تغییراتی است که در ترکیب و سازوکار این ارکان اتفاق افتاده است.

مجمع عمومی متشکل از رییس‌جمهور به عنوان رییس مجمع، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رییس سازمان برنامه و بودجه، دو نفر اقتصاددان دارای حداقل پانزده سال تجربه مرتبط، یک نفر به انتخاب رییس مجلس و یک نفر به انتخاب رییس قوه قضاییه است. با توجه به وظایف محول شده به مجمع عمومی می‌توان اظهار کرد اعضای تصمیم‌گیر در مجمع عمومی که اکثریت آنها به طور مستقیم وابسته به دولت هستند خواهند توانست از طریق استفاده از ظرفیت نظارتی هیات نظار، بیش از پیش بر روند تصمیمات بانک مرکزی و هیات عالی، موثر باشند. با عنایت به اینکه اکثریت اعضای مجمع عمومی نیز وابسته به دولت هستند، نتیجه این می‌شود که وجود مجمع عمومی با ترکیب حاضر اثرگذاری دولت را بر تصمیمات بانک مرکزی افزایش داده که درنهایت منجر به کاهش بیش از پیش استقلال بانک مرکزی از دولت خواهد شد.

اضافه شدن دو نفر نماینده از طرف قوه مقننه و قضاییه در ترکیب مجمع عمومی اثرات مثبت و منفی دربردارد. از یک طرف اضافه شدن افراد از قوای دیگر منجر به کاهش قدرت دولت در تصمیمات مجمع عمومی شده که می‌تواند استقلال بانک مرکزی از تصمیمات دولت را تقویت کند، لکن با عنایت به اقلیت بودن این افراد و محوری بودن رییس‌جمهور در مجمع نمی‌توان این اثر را جدی گرفت. از طرف دیگر با عضویت نماینده سایر قوا در ترکیب مجمع عمومی، بانک مرکزی در کنار دولت به قوای دیگر نیز پاسخگو است که می‌تواند زمینه‌هایی برای اثرات قوای دیگر بر تصمیمات بانک مرکزی را ایجاد کند. درمجموع حضور نمایندگان قوای دیگر در مجمع عمومی علاوه بر مغایرت با اصل ۶۰ قانون اساسی و استقلال قوا، پاسخگویی به قوای دیگر را در کنار دولت در پی خواهد داشت.

تغییر ترکیب اعضای هیات عالی و نحوه نصب و عزل آنها

ترکیب اعضای هیات عالی در گزارش نهایی شور اول و دوم نشان می‌دهد که درمجموع تعداد اعضای هیات عالی از ۹ نفر به ۷ نفر کاهش یافته است. به طور دقیق‌تر معاونان رییس کل (دو نفر)، یک نفر اقتصاددان و یک نفر متخصص در حوزه بانکداری از ترکیب هیات عالی حذف شده و وزیر امور اقتصادی و رییس سازمان برنامه و بودجه بدان اضافه شده است. به طور دقیق‌تر نصب و عزل رییس کل در گزارش شور دوم مطابق با مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام که در حال حاضر اجرا می‌شود صورت می‌گیرد. در شور دوم نصب و عزل اعضای حقیقی (غیراجرایی) هیات عالی نیز با تایید و حکم رییس‌جمهور انجام می‌شود در حالی که در شور اول انتصاب آنها با تصمیم رییس‌جمهور، اما عزل اعضای غیراجرایی منوط به تشخیص اکثریت اعضای هیات نظار مبنی بر قصور عضو هیات عالی و ارائه آن به سران قوا و درنهایت اجماع سران قوا امکان‌پذیر بود. بر این اساس، استقلال نیروی انسانی در ترکیب جدید هیات عالی کاهش پیدا کرده است. این مهم خود را در اضافه شدن وزیر امور اقتصادی و دارایی و رییس سازمان برنامه و بودجه در ترکیب اعضای هیات عالی و همچنین کاهش وزن متخصصان بانکداری و اقتصاد در ترکیب هیات عالی و درنهایت با اعطای قدرت عزل همه اعضای هیات عالی بدون قید و شرط به رییس‌جمهور بروز یافته است.

موضوع استقلال بانک مرکزی از دولت از آن جهت اهمیت دارد که از سرایت ناترازی دولت (کسری بودجه) به متغیرهای پولی و تورم جلوگیری می‌کند. بر این اساس به نظر می‌رسد متن نهایی شور دوم طرح بانک مرکزی نسبت به شور اول از درجه استقلال کمتری برخوردار است که مثبت ارزیابی نمی‌شود و می‌توان این تغییر را مهم‌ترین نقطه ضعف گزارش شور دوم قلمداد کرد. این در حالی است که طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در زمینه استقلال بانک مرکزی از دولت، حتی در صورت تصویب متن نهایی شور اول که از نظر استقلال بهتر از شور دوم است، کماکان استقلال قانونی بانک مرکزی از دولت در کشور در زمره ۲۵ درصد کشورهای با کمترین استقلال قرار می‌گیرد.

ترکیب و نحوه انتصاب هیات نظار

این بخش نیز با توجه به تغییر وظایف آن تغییراتی پیدا کرده است. به طور خاص هیات نظار در متن جدید متشکل از پنج نفر حسابرس خبره است در حالی که در متن شور اول سه نفر اقتصاددان و متخصص امور بانکی اعضای هیات نظار را تشکیل می‌دادند. به نظر می‌رسد حذف اقتصاددان و متخصص امور بانکی از ترکیب اعضای هیات نظار زمینه نظارت دقیق و کارشناسی را تضعیف می‌کند. علاوه بر تغییر ترکیب هیات نظار، نحوه انتخاب و انتصاب اعضای آن نیز تغییر کرده است. در متن نهایی شور اول، اعضای هیات توسط روسای سه قوه (هرکدام یک نفر) انتخاب می‌شدند در حالی که در متن شور دوم هر پنج نفر عضو هیات به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید مجمع عمومی بانک مرکزی انتخاب می‌شوند.
در مورد وظایف محوله به هیات نظار نیز در شور اول وظیفه نظارت بر عملکرد هیات عالی، هیات عامل و رییس کل از حیث انطباق با قوانین و مصوبات برعهده هیات نظار بود که در متن نهایی شور دوم به وظیفه تهیه گزارش در رابطه با عملکرد بانک مرکزی از حیث انطباق با قوانین و مقررات تقلیل یافته است.

تغییرات درخصوص رسیدگی به اختلافات و جرائم

اولا بانک مرکزی و قوه قضاییه موظف شده‌اند هیات‌های رسیدگی به اختلافات بانکی را در مراکز کلیه استان‌های کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کرده و اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با سایر ذی‌نفعان را رسیدگی کنند. این نهادسازی از دو منظر قابل ایراد است؛ ایراد اول عدم ارتباط مستقیم این موضوع به وظایف بانکداری مرکزی و ایراد دوم ایجاد شائبه انحراف از عدالت و بی‌طرفی در این هیات‌ها به واسطه تاثیر جدی بانک مرکزی در این هیات‌هاست. ثانیا برخلاف شور اول که در آن همه تخلفات از طریق هیات انتظامی مورد رسیدگی قرار می‌گرفت، بانک مرکزی راسا براساس نوع و میزان تخلف اشخاص تحت نظارت امکان جریمه کردن و دریافت مبالغ جریمه را پیدا کرده است. این تغییر منجر به تداخل وظایف هیات انتظامی و بانک مرکزی خواهد شد. تغییر دیگر در گزارش شور دوم این است که دبیرخانه هیات‌های انتظامی از معاونت نظارتی به معاونت حقوقی منتقل شده است. به نظر می‌رسد این تغییر نیز مناسب نبوده و از منظر کارشناسی دبیرخانه مزبور باید در بخش معاون نظارتی استقرار یابد.

تضعیف استقلال در شور دوم

بازوی پژوهشی مجلس در جمع‌بندی تغییرات ایجاد شده در متن نهایی شور دوم در زمینه ترکیب اعضای هیات عالی که وزیر امور اقتصادی و دارایی و رییس سازمان برنامه‌‌وبودجه بدان اضافه شده است، تغییر نحوه نصب و عزل رییس کل و سایر اعضای غیراجرایی هیات عالی که به طور مستقیم توسط هیات دولت و رییس‌جمهور انجام می‌گیرد، تغییر در ترکیب و نحوه انتخاب هیات نظار که با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید مجمع عمومی انجام می‌شود و اضافه شدن مجمع عمومی بانک مرکزی و ترکیب آن اعلام کرده که این تغییرات همه دال بر کاهش درجه استقلال بانک مرکزی از دولت و به طور خاص کاهش استقلال عملکردی و نهادی بانک مرکزی از دولت در گزارش نهایی شور دوم نسبت به گزارش شور اول است.
درنهایت علی‌رغم اصلاحات فراوان صورت گرفته در طرح نسبت به قوانین فعلی کشور، تغییرات شور دوم متضمن کاهش استقلال بانک مرکزی از دولت بوده که ضعف متن شور دوم را در اصلاحات ناظر به تنظیم‌گری ارتباط بانک مرکزی و دولت نشان می‌دهد. هرچند از نظر کارشناسی کلیات طرح مورد تایید بوده که می‌تواند منجر به بهبود وضعیت فعلی قوانین پولی و بانکی در کشور شود، اما در عین تایید کلیات طرح بانک مرکزی، گزارش شور دوم از منظر اصلاح ساختاری رابطه بانک مرکزی و دولت به نسبت گزارش شور اول تضعیف شده که از منظر کارشناسی مناسب به نظر نمی‌رسد. بر این اساس پیشنهاد می‌شود، اصلاحات لازم در زمینه اصلاح رابطه بانک مرکزی با دولت در هنگام بررسی طرح در صحن علنی مورد توجه قرار گیرد.