نقاط کور تامین عدالت
به گزارش جهان صنعت نیوز: مواردی از جمله سازوکار ناکارا و ایجادکننده فساد، افزایش هزینه‌های تحمیلی به دولت به دلیل ساختار پیچیده و ناکارای اجرای طرح، عدم شناسایی مشمولان مطابق قانون، حمایت از اقشار فقیر، توزیع ناعادلانه منابع عمومی از نگاه بین‌نسلی، عدم تغییر محسوس در درآمد دائمی مشمولان و… از نشانه‌های عملکرد نامناسب این سیاست و عدم دستیابی به اهداف تعیین‌شده است. لذا پیشنهاد می‌شود در تصمیم‌گیری‌های آتی در این رابطه چند مساله مورد توجه قرار گیرد: اصلاح ساختار اجرایی این طرح، اصلاح ساختار شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، تهیه برنامه جامع خصوصی‌سازی.
سازوکار ناکارا و ایجادکننده فسادزا
مهم‌ترین عوامل تاثیرگذار بر موفقیت هر سیاستی، سازوکار اجرای آن است. تعریف سازوکار کارا (سازوکاری که مراحل فراهم‌سازی زیرساخت‌ها، اجرا، نظارت و ارزیابی مداوم در فرآیند اجرا را دربرگیرد و پیوسته برای پیشامدهای احتمالی، مناسب‌ترین راه‌حل‌ها را پیش‌بینی کند) سیاست مورد نظر را به بهترین شکل به اهداف تعریف‌شده می‌رساند. در مقابل، نبود تعریف شفاف و مشخص از سازوکار اجرایی سیاست نه تنها اهداف مورد نظر را محقق نمی‌کند، بلکه زمینه را برای بروز فسادهای گسترده و مشکلات حادتر فراهم می‌کند. بررسی سازوکار اجرایی طرح سهام عدالت حاکی است که ۱ـ این سیاست به صورت شتاب‌زده و بدون توجه به فراهم‌سازی زیرساخت‌های لازم به اجرا درآمده است، ۲- در ۱۰ سال گذشته سازوکار اجرایی پیوسته دچار تغییر و تحول شده است.
مشخصه بارز این تحولات، افزایش هرچه بیشتر حلقه‌های فرآیند واگذاری و نتیجه آن، افزایش بوروکراسی‌های اداری و زمینه‌های بروز فساد (مشابه دیگر واگذاری‌های توأم با برخی فسادها در اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی) است. ۳- به دلیل نبود قوانین و مقررات مشخص برای عملکرد تعاونی‌های شهرستانی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و ابهام در ماهیت آنها، قوانین عام یعنی قانون شرکت‌های تعاونی، قانون بخش تعاون و قانون تجارت بر آنها حاکم است. این موضوع موجب شده است نهادهای نظارتی مانند دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور وارد بررسی فعالیت‌های آنها نشوند. در واقع، به نظر می‌رسد سیاستگذار و قانونگذار به جای اصلاح قانون اصلی به طوری که با قوانین تجارت و خصوصی‌سازی و… سازگار شوند، به افزودن بندها و تبصره‌های مختلف در دستورالعمل‌ها و… پرداخته‌اند که موجب سازوکاری غیرشفاف و پیچیده و توأم با ناکارایی شده است.
افزایش هزینه‌های تحمیلی به دولت
بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۹) نشان می‌دهد که تعاونی‌ها و شرکت‌های موجود در ساختار اجرایی این طرح، از سال ۱۳۸۶ به بعد، همواره مبالغی از سوی دولت دریافت کرده‌اند. در خصوص تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت افزون بر مصوبات مختلف هیات وزیران و ستاد مرکزی سهام عدالت برای تامین محل استقرار تعاونی‌های یادشده در سال‌های ابتدایی تشکیل آنها، برای جبران خدمات کارکنان تعاونی‌ها و دیگر هزینه‌های اجرایی مبالغی از سوی دولت به آنها پرداخت شده است. براساس اطلاعات سازمان خصوصی‌سازی، مجموع پرداختی‌های دولت به تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت در بازه زمانی ۱۳۹۶ـ۱۳۸۶، حدود ۷۸۶/۹۶۰ میلیارد ریال بوده که عمده آن برای جبران خدمات کارکنان بوده است. همچنین، مبلغ پرداختی به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی از سوی شرکت کارگزاری سهام عدالت در سال‌های ۱۳۹۱ـ۱۳۸۶، حدود ۱۵۸۲ میلیارد ریال بوده است. به عبارت دیگر، یکی از اهداف این طرح کاهش هزینه‌های دولت عنوان شده، اما دولت از این ناحیه هزینه‌ای حدود ۲۵۰۰ میلیارد ریال را متحمل شده است. این در حالی است که مأموریت تعاونی‌ها (یعنی شناسایی مشمولان طرح) در سال ۱۳۹۵ به پایان رسید و ماموریت شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی به دلیل سوءمدیریت به نماینده دولت واگذار شد. سازمان خصوصی‌سازی وجود ۳۴۳ تعاونی شهرستانی در ۳۱ استان کشور را گزارش کرده و براساس اطلاعات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعداد شاغلان در تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت درمجموع ۱۰۶۲ نفر است.
مدیریت غیرحرفه‌ای دارایی‌ها
صورت‌های مالی شرکت‌های سرمایه‌گذاری حاکی از سود است، اما از مجموع سود انباشته این شرکت‌ها، حدود ۹۹ درصد آن از محل ارزش سهام شرکت‌های واگذارشده به سهام عدالت است؛ یعنی این شرکت‌ها به رغم دریافت منابع از شرکت کارگزاری سهام عدالت، سرمایه‌گذاری‌های مولدی نداشته‌اند که این با وظایف تعریف‌شده برای این شرکت‌ها در راستای حراست از سهام مشمولان مطابقت ندارد.
عدم شناسایی مشمولان مطابق قانون
در مصوبه هیات وزیران ۶ دهک پایین درآمدی مشمول سهام عدالت معرفی شده، اما در توزیع سهام عدالت، دهک‌های درآمدی به طور دقیق ملاک عمل قرار نگرفته‌‌اند. در بخش اجرا به دلیل مشکلات موجود برای شناسایی افراد براساس دهک درآمدی و توانایی پایین نهادهای ذی‌ربط، روش ساده‌تر یعنی وارد کردن اقشار مختلف در طرح سهام عدالت که عموما تحت پوشش نهادهای حمایتی مختلف قرار داشتند، جایگزین روش شناسایی براساس دهک‌های درآمدی شد. در نتیجه، این امکان وجود دارد که مشمولان تاکنون شناسایی شده، ۶ دهک درآمدی را به طور کامل پوشش ندهند؛ یعنی افرادی از دهک‌های بالاتر درآمدی وارد توزیع سهام عدالت شده باشند و برخی افرادی که مستحق دریافت سهام عدالت هستند، جزو مشمولان سهام عدالت نباشند.
بررسی گروه‌های مختلف مشمول طرح سهام عدالت نشان می‌دهد که در بین این گروه‌ها، کارکنان شاغل در دستگاه‌های اجرایی، بازنشستگان کشوری و لشکری و تامین اجتماعی بدون قید خاصی به عنوان مشمول سهام عدالت معرفی شده‌اند که جمعیتی بالغ بر ۱۳ میلیون نفر را دربرمی‌گیرند. همچنین، براساس این جدول، این سهام به گروه‌های خاصی از جامعه از جمله ایثارگران، خادمان مساجد، طلاب، فعالان قرآن و کارکنان ستاد نماز جمعه و… اختصاص داده شده که جمعیتی بالغ بر ۲ میلیون و ۲۵۰ هزار نفر را شامل می‌شود. این در حالی است که بسیاری از حرفه‌های با درآمد اندک و حتی کارگران فاقد بیمه در این فهرست مشاهده نمی‌شوند.
حمایت از اقشار فقیر
براساس مصوبه ستاد مرکزی سهام عدالت واگذاری قابل سهام به دارندگان سهام عدالت، ۱۰ میلیون ریال تعیین شده و ملاک عمل قرار گرفته است. همچنین، سقف ۱۰ میلیون ریالی سهام تنها برای مشمولان تا سقف ۵ نفر برای هر خانواده است و برای خانوارهای دارای جمعیت بیشتر، ۵۰ میلیون ریال سهام به طور برابر بین اعضای خانواده تقسیم می‌شود. به نظر می‌رسد این موضوع با شرایط خانوارهای فقیر همخوانی ندارد، زیرا معمولا این خانوارها دارای فرزندان بیشتری هستند و تابعیت بیشتری از سیاست‌های فعلی مبنی بر فرزندآوری بیشتر دارند. بنابراین، این طرح نه تنها در تضاد با سیاست‌های دیگر است، بلکه نمی‌تواند به نجات این افراد از فقر کمک کند. همچنین، پرداخت مابه‌التفاوت ارزش سهام (بخشی از ارزش سهام که بعد از گذشت ۱۰ سال از محل سود تسویه نشده است) از سوی مشمولان که عمدتا از دهک‌های کم‌درآمد و کم‌برخوردار هستند، به خصوص در شرایط تورمی و کسادی اقتصاد ایران و با توجه به عدم افزایش متناسب دستمزدها، پرسش‌برانگیز است.
توزیع ناعادلانه منابع عمومی از نگاه بین‌نسلی
آنچه در ارزیابی‌های صورت گرفته درباره این طرح مغفول مانده، این است که چرا باید افراد خاصی مشمول این طرح شوند و اموال عمومی بین آنها تقسیم شود درحالی که یک دهه بعد از اجرای این طرح، تعداد افراد بیشتری مستحق دریافت این کمک‌ها شده‌اند، اما از دریافت آن محروم هستند. آیا اجرای این طرح واقعا با اصل عدالت و استفاده صحیح از اموال عمومی سازگار بوده است؟ آیا به جز واگذاری این سهم‌ها، سازوکار بهتری برای حمایت مستمر و بلاعوض دولت از فقرا که با توجه به تورم موجود، تعداد آنها پیوسته در حال افزایش است، وجود ندارد؟ آیا این طرح چنان ضرورتی داشت که با وجود فراهم نبودن بستر آن و رعایت نشدن قوانین مربوط به اجرا درآید یا اینکه اجرای آن تنها منفعت‌جویی سیاسی بود که در بلندمدت موجب افزایش مشکلات موجود در اقتصاد شد؟ این طرح را می‌توان ابزار بازتوزیع درآمد از سوی دولت تلقی کرد. بنابراین، آن دسته از خانوارهایی که در آینده در دهک‌های ۱ و ۲ درآمدی جا‌به‌جا می‌شوند، خود را به نوعی مستحق دریافت این سهام می‌دانند و همواره به دولت برای دستیابی به حق خود فشار می‌آورند و از آنجا که دولت در آینده سهامی ندارد که به این قشر واگذار کند، موجب افزایش نارضایتی این مجموعه از خانوارها می‌شود.
عدم تغییر محسوس درآمد دائمی مشمولان
در ۱۰ سال اول با فرض اینکه به هر عضو خانوارهای دهک‌های ۱ و ۲ درآمدی مبلغ ۱۰ میلیون ریال سهام عدالت داده شود (از این مبلغ ۵۰ درصد تخفیف و ۵۰ درصد بقیه باید به صورت اقساط ۱۰ساله و از محل سود سهام بازپرداخت شود) و نیز این فرض که متوسط نرخ سود این سهام در بهترین شرایط برای هر سال ۲۰ درصد باشد، سود حاصل از سهام هر فرد ۲۰۰ هزار تومان می‌شود، اما باید توجه داشت که شرکت‌ها برای ادامه فعالیت خود در راستای بهبود وضعیت، کارایی و… باید سالانه بخشی از سود خود را توزیع نکنند. به این ترتیب، بخشی از رقم بالا با عنوان سود توزیع‌نشده در اختیار شرکت‌ها باقی می‌ماند. همچنین، فرآیند اعطای سهام عدالت به‌گونه‌ای طراحی شده است که سود سهام برای رسیدن به افراد مشمول باید از چندین لایه عبور کند و بخشی از آن نیز باید بین این لایه‌ها توزیع شود. از سوی دیگر، براساس لایحه قانونی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، باید بخشی از سود سهام بابت بازپرداخت اقساط سهام هزینه شود. بنابراین، رقمی که در انتها باقی می‌ماند، در بهترین حالت به نصف تقلیل می‌یابد. این دریافتی نیز با توجه به روند افزایشی مداوم تورم و در مقابل وضعیت ریزشی بورس، همواره از قدرت خریدش کاسته می‌شود و از این رو تغییرات چندانی در درآمد دائمی افراد به همراه ندارد. همچنین، امکان فروش این سهام در سال ۱۳۹۹ در حالی ایجاد شد که بسیاری از افراد مشمول این طرح، به دلیل شیوع کرونا شغل خود را از دست داده یا با نوسانات گسترده و کاهش عمده درآمد مواجه بودند؛ ضمن آنکه آزادسازی یکباره فروش سهام موجب افت قیمت‌ها و ضرر برخی از این سهامداران شد.
باید توجه داشت ۱- هزینه سبد معیشتی برای سال ۱۴۰۱، حدود ۱۱ میلیون تومان برآورد شده است و ۲- با توجه به حداقل دستمزد تعیین‌شده در این سال، بیشتر فقرا ماهانه حدود ۴ میلیون و ۲۰۰ هزار تومان حقوق دریافت می‌کنند. حال اگر فرض شود که ارزش روز ۶۰ درصد قابل فروش سهام عدالت یعنی حدود ۷ میلیون و ۱۰۷ تومان تا آخر سال حفظ شود، میزان کمک به درآمد ماهانه نیازمندان ناشی از فروش این سهام، حدود ۵۹۲ هزار تومان است که مجموع دریافتی آنها را ماهانه به حدود ۴ میلیون و ۸۰۰ هزار تومان می‌رساند که همچنان با خط فقر تعیین شده حدود ۶ میلیون و ۲۰۰ هزار تومان فاصله دارد.
اختصاص مقدار سهام متفاوت به مشمولان
دولت به هر نفر یک میلیون تومان سهام واگذار کرد با تقسیط ۱۰ساله و ۲ دهک اول نیز طبق قانون باید ۵۰ درصد تخفیف می‌گرفتند. این منابع باید از محل کمک‌های بلاعوض تامین می‌شد و سند می‌خورد، اما دولت با افزودن عبارت «غیرشاغل»، حدود ۹ میلیون نفر روستایی را از این تخفیف ۵۰ درصدی محروم کرد؛ هرچند در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ افرادی بودند که سهامدار شدند. در سال ۱۳۹۵ اعلام شد ۱۰ سال اقساط تمام و حدود ۵۳۲ هزار تومان از ارزش یک میلیون تومانی سهام از طریق اقساط تسویه شده است و مشمولان برای مالکیت کل ارزش یک میلیون تومانی سهام باید مبلغ ۴۶۸ هزار تومان به دولت پرداخت کنند. این اطلاع‌رسانی غیرقانونی بود. در واقع، طبق ماده ۱۰۰ تبصره ۲ قانون برنامه پنجم، بدهی و طلب باید برای سهامدار ارسال شود؛ یعنی صورت‌حساب باید برای شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی صادر می‌شد نه برای مردم، اما دولت به صورت غیرقانونی این موضوع را عمومی مطرح کرد. از کل مشمولان تنها ۲۰۰ هزار نفر مابه‌التفاوت را پرداخت کردند و در مورد دیگر مشمولان به جای آنکه مبلغ ۴۶۸ هزار تومان از دارایی‌شان کم شود، ۸/۴۶ درصد سهام از این افراد کم شد. در آن تاریخ، سهام هر فرد ۲ میلیون و ۲۰۰ هزار تومان ارزش داشت. همچنین، سود پرداختی به افراد در مراحل یک تا ۳ به صورت درصدی از سهام از پرتفوی مشمولان کم شد.
در مجموع، این طرح به رغم هدف آرمانگرانه خود یعنی برقراری عدالت، به بخش عمده‌ای از اهداف تعیین شده‌اش نرسید؛ زیرا در زمان مناسبی اجرا نشد (یعنی شتاب‌زده و بدون فراهم‌سازی زیرساخت لازم اجرا شد) و به دلیل ضعف قانونی آن و دستورالعمل‌ها و تبصره‌های مختلف افزوده شده به آن موجب انحراف طرح از مسیر اصلی خود شد. همچنین، در دوره اجرا نه‌تنها هزینه مضاعفی به دولت تحمیل کرد، بلکه با نادیده گرفتن این منابع به عنوان ثروتی بین نسلی، نسل‌های آینده را از دسترسی به این منابع محروم کرد. در واقع، شایسته‌تر بود که سیاستگذار به جای واگذاری این منابع که گاه با بروز برخی انواع فساد نیز همراه است، با انتخاب مدیران حرفه‌ای و دارای تخصص، به مدیریت آنها برای به سود رسیدن این شرکت‌ها اقدام می‌کرد و سود ناشی از این فعالیت‌ها را در قالب سیستم یارانه‌ای صحیح به نیازمندان اختصاص می‌داد. تحقق نیافتن اهداف تعیین‌شده برای این سیاست و برخی از ناکارایی‌های رخ داده در نحوه اجرای آن، پیامدهایی به همراه دارد که بر وضعیت امنیت اقتصادی تاثیر منفی می‌گذارد.
ملاحظات امنیت اقتصادی
همان‌طور که گفته شد، برخی از مهم‌ترین چالش‌هایی که سازوکار فعلی اجرای سهام عدالت ایجاد کرده است، عبارت از کارایی پایین هیات‌مدیره شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، نبود قوانین و مقررات مشخص بر عملکرد تعاونی‌های شهرستانی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، تحمیل بار مالی به دولت، اختلال در مدیریت شرکت‌های سرمایه‌پذیر، نبود تغییر محسوس در درآمد دائمی مشمولان، رعایت نشدن قانون درباره شناسایی مشمولان و پرتفوی اختصاص یافته به این طرح، رعایت نکردن اصل توزیع عادلانه بیت‌المال و منابع عمومی و… هستند. بنابراین، ادامه این طرح پیامدهایی برای اقتصاد به همراه دارد که ازجمله آنها به شرح ذیل است.
تداوم فساد در حوزه واگذاری‌ها: یکی از مهم‌ترین موانع توسعه کشور بعد از مدیریت ناکارا، ناشی از گزینش مدیران غیرحرفه‌ای و فاقد تخصص و وجود فساد در لایه‌های مختلف جامعه و فعالیت‌های اقتصادی به خصوص در حوزه فعالیت‌های اقتصادی دولت است. برای مثال، در شیوه فعلی اجرای این طرح از سویی شاهد بوروکراسی‌های طولانی و حضور حلقه‌های غیرضروری و قابل حذف در اجرای طرح بوده‌ایم و از سوی دیگر، ارزیابی، حسابرسی و نظارت جامع بر عملکرد و میزان تحقق اهداف این طرح انجام نشده است. این موضوع فرآیند فسادزای فعلی را تداوم می‌بخشد. همچنین با توجه به اینکه بخش زیادی از قانون در اجرای این طرح رعایت نشده و از نظر اتلاف اموال عمومی هم شبهه‌های زیادی در این زمینه وجود دارد، وجه فسادزایی این طرح تقویت می‌شود.
افزایش فشار مالی بر دولت: همان‌طور که گفته شد، حلقه‌های ایجادشده برای واگذاری سهام عدالت از سویی قادر به اجرای وظایف تعیین‌شده از جمله مدیریت کارای سهام و منابع نبوده‌اند و از سوی دیگر، هزینه‌های جدیدی به ویژه برای جبران خدمات به دولت تحمیل کرده‌اند. این طرح تغییر محسوسی نیز در درآمد دائمی یا ثروت خانوارهای فقیر ایجاد نکرده است. بنابراین، در شرایط رکود تورمی موجود، پیوسته بر تکالیف حمایتی دولت افزوده می‌شود.
ایجاد نوسانات گسترده در بازار بورس: با توجه به آموزش و آگاهی اندک بخش زیادی از مشمولان این طرح در مورد نحوه مدیریت پرتفوی، آزادسازی این سهام، هم برای خود سهامداران و هم برای کلیت بورس ایران پیامدهای بدی به همراه داشته که آثار آن همچنان پابرجاست. این نوسانات موجب به‌هم‌ریختگی دیگر بازارهای مالی و به‌تبع آن، اختلال در فعالیت‌های بخش حقیقی اقتصاد می‌شود.
احتمال ایجاد انحصارات جدید در صورت ادامه روند فعلی واگذاری: امکان دارد ادامه چنین روندی سهامداران عمده را از چنان قدرتی برخوردار کند که اقدام به کودتای اقتصادی کنند. برای مثال، در حال حاضر فردی با خرید سهام مردم، ۳ کرسی هیات‌مدیره شرکتی را به دست می‌آورد و به راحتی برای چندین روز خط تولید را متوقف می‌کند.
تشدید اعتراضات: بررسی نحوه اجرای این طرح تضاد بین اهداف تعیین‌شده و دستاوردها را به خوبی آشکار می‌کند. شبهه‌های موجود در زمینه نحوه شناسایی مشمولان، تغییرات پرتفوی، توزیع نشدن شفاف سود سهام، خیل گسترده افرادی که در بیش از ۱۰ سال گذشته به دهک‌های مشمول این طرح پیوسته‌اند و عدم بهره‌مندی آنها از این سهام موجب سرخوردگی‌های اجتماعی و تشدید اعتراضات مردمی می‌شود.
با توجه به موارد عنوان شده، تکرار نکردن تجربه‌های شکست خورده در سیاستگذاری‌های آینده، اصلاح ساختار اجرایی این طرح، اصلاح ساختار شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، ضرورت تسریع تصمیم‌گیری در مورد تعاونی‌های شهرستانی، تهیه برنامه جامع خصوصی‌سازی، فرهنگ‌سازی برای سهامداری و همچنین اطلاعات صحیح و به روز در مورد عملکرد این طرح را می‌توان راهکارهای پیشنهادی برای بهبود کارایی طرح سهام عدالت دانست.
* پژوهشگر اقتصادی
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانلینک کوتاه :
