روایت بازوی پژوهشی مجلس از فقدان استراتژی توسعه صنعتی در ایران
جهان صنعت نیوز: قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سال‌های گذشته و در حالی به رییس‌جمهور ابلاغ شد که وزارت صنعت، معدن و تجارت ماموریت شش ماهه‌ای در تهیه فهرست اولویت‌های صنعتی بر عهده گرفت. از زمان ابلاغ این قانون توسعه‌ای تا امروز حدود دو سال می‌گذرد. با این حال تاکنون برآورد مثبت و دقیقی از عملکرد نهادهای ذی‌ربط در این خصوص انجام نشده است.
اصول کلی مندرج در برنامه ششم توسعه اقتصادی اهداف مهمی همچون رشد اقتصادی هشت درصدی سالانه تا افق ۱۴۰۰، متوسط رشد سالانه ۷/۲۱ درصدی صادرات غیرنفتی، متوسط رشد سالانه ۸/۲ درصدی بهره‌وری کل عوامل تولید، متوسط رشد سالانه ۷/۶ درصدی تولید سرانه و در کنار اینها متوسط نرخ تورم ۸/۸ درصدی و متوسط نرخ بیکاری ۲/۱۰ درصدی را دنبال می‌کند.
مجموعه سیاست‌های اتخاذ شده از زمان ابلاغ مواد قانونی برنامه پنج ساله ششم توسعه تاکنون هیچ‌یک از اهداف مندرج در آن را محقق نکرده و دستیابی به استراتژی توسعه‌محور را ممکن نکرده است. یکی از اصول مهم تعبیه شده در این برنامه توسعه‌ای، ضرورت تهیه فهرست اولویت‌های صنعتی ذیل اهداف مندرج در آن است.
بند الف ماده ۴۶ برنامه ششم توسعه اقتصادی، وزارت صنعت، معدن و تجارت را مکلف ساخته است که حداکثر ظرف مدت شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، فهرست اولویت‌های صنعتی را با رعایت ملاحظات آمایش سرزمینی و تعادل‌بخشی منطقه‌ای به‌تصویب هیات‌وزیران برساند. اما کم اهمیت جلوه دادن این موضوع از سوی وزارتخانه‌های مربوطه همچون وزارت صمت در کنار دیگر دستگاه‌های اجرایی، تهیه فهرست‌های صنعتی را با تاخیر همراه کرده و بسیاری از طرح‌های توسعه‌ای را به حاشیه رانده است.
این موضوع بخش مهمی از اهداف تعبیه شده در برنامه ششم توسعه اقتصادی است که کم‌توجهی به آن می‌تواند ماحصل فقدان استراتژی توسعه صنعتی در ایران باشد. به نظر می‌رسد تحقق برنامه‌های توسعه‌محور کشور زمانی امکان‌پذیر خواهد بود که مواد قانونی برنامه ششم توسعه اقتصادی مورد تاکید ویژه سیاستگذار قرار گیرد و دستیابی به اهداف توسعه‌محور آن را در افق ۱۴۰۰ رقم بزند.
یکی از موضوعات مهمی که اقتصاد ایران همواره از آن رنج می‌برد، کم‌توجهی به سیاست‌ها و برنامه‌های از پیش تدوین شده است، به طوری که این برنامه‌ها و سیاستگذاری‌ها در طول زمان به فراموشی سپرده می‌شوند و سیاست‌های جدید اتخاذ شده جای خود را به استراتژی‌های از پیش تدوین شده می‌دهد.
این موضوع از یک سو دستیابی به اهداف رونق تولید و توسعه صادرات غیرنفتی به تبع آن را غیرممکن می‌سازد و از سوی دیگر اتلاف گسترده منابع تولیدی را در طول زمان موجب می‌شود. بند الف ماده ۴۶ برنامه ششم توسعه صنعتی اما از آن جهت اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند که تعیین‌کننده اصلی محور برنامه‌های توسعه‌ای است.
به نظر می‌رسد عدم اجرای احکام درج شده در برنامه ششم توسعه اقتصادی مانع بزرگی برای دستیابی به اهداف توسعه‌محور است. این موضوع می‌تواند نتیجه همراهی ضعیف دولت با وزارتخانه‌های ذی‌ربط و جزیره‌ای عمل کردن در خصوص برنامه‌ها و اولویت‌های تعیین شده باشد.
استراتژی توسعه صنعتی در ایران
بر همین اساس بازوی پژوهشی مجلس به آسیب‌شناسی فقدان استراتژی توسعه صنعتی در ایران پرداخته و مغفول ماندن از اولویت‌های برنامه ششم توسعه اقتصادی را یکی از معایب سیاستگذاری دولت عنوان کرده است. بر این اساس بازوی پژوهشی مجلس با طرح پرسش‌هایی درصدد است عملکرد وزارتخانه‌های ذی‌ربط و نقش دولت در این خصوص را به چالش بکشد.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: اولویت‌بندی صنایع، حکم بند الف ماده (۴۶) قانون برنامه ششم توسعه است؛ حکمی که در راستای ارتقای نقش دولت در توسعه صنعتی و جلوگیری از تداخل وظایف و اتلاف منابع در این قانون گنجانده شده است، اما این اولین بار نیست که در برنامه‌های توسعه کشور حکم به اولویت‌بندی یا تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی داده می‌شود. پیش از این در ماده (۱۵۰) قانون برنامه پنجم توسعه حکم تدوین استراتژی توسعه صنعتی وجود داشت و نیز در ماده (۲۱) قانون برنامه چهارم توسعه، وزارت صنایع و معادن موظف شده بود «سند ملی توسعه بخش صنعت و معدن» را با توجه به مطالعه استراتژی توسعه صنعتی تهیه کند.
تلاش برای «اولویت‌بندی صنعتی» یا تدوین «استراتژی توسعه صنعتی» در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی توسعه در ایران از دو مبنای نظری ریشه میگیرد؛ در درجه اول، اولویت‌بندی و حمایت از بخش‌های کلیدی و پیشرو اقتصاد یکی از ابزارهای ایفای نقش موثر دولت در فرآیند توسعه صنعتی است. از این منظر اولویت‌بندی، بهبود جایگاه کشور در تقسیم کار جهانی (ترکیب صادرات، تنوع تولیدات و ارزش‌افزوده) را دنبال می‌کند، اما منطق دوم اولویت‌بندی در ایران، تلاش برای پرهیز از اتلاف منابع محدود دولت و جهت‌دهی حمایت‌ها و سیاست‌ها به فعالیت‌های دارای بیشترین تاثیر بر متغیرهای هدف دولت (اشتغالزایی، محرومیت‌زدایی، رفع مخاطرات محیط‌زیستی و…) است.
بر پایه همین دو مبنای نظری، بند «الف» ماده (۴۶) برنامه ششم توسعه، به وزارت صنعت، معدن و تجارت ماموریت داده است تا ظرف شش ماه از تصویب برنامه، فهرست اولویت‌های صنعتی را تهیه کرده و به تصویب هیات وزیران برساند. با این وجود، با وجود گذشت قریب به دو سال از تصویب و اجرایی شدن برنامه، این حکم برنامه مغفول مانده است.
چرا اجرای این حکم برنامه‌ای در سه برنامه اخیر با توفیق همراه نبوده است؟ چرا حکم برنامه ششم توسعه تاکنون توسط وزارت صمت اجرا نشده است؟ آیا این بدان معنی است که هیچ نوع اولویت‌بندی در سیاستگذاری دستگاه‌های کشور وجود ندارد؟ اگر وجود دارد این اولویت‌بندی‌ها به چه صورت است و آیا ظرفیت مبنا قرار گرفتن برای فهرست اولویت‌های وزارت صمت در آن موجود است؟
تهیه فهرست اولویت‌ها
تهیه سند استراتژی توسعه صنعتی از هنگام ادغام وزارت صنایع و وزارت معادن و تشکیل وزارت صنایع و معادن (۱۳۷۹) و در قالب بند «۱» ماده (۱) تشکیل این وزارتخانه، جزو وظایف آن محسوب شده است. پس از آن نیز با ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی (تشکیل وزارت صنعت، معدن و تجارت) این وظیفه برعهده این وزارتخانه قرار گرفت. در قوانین برنامه توسعه سوم، چهارم و پنجم نیز اجرای حکم تهیه استراتژی توسعه صنعتی یا فهرست اولویت‌ها برعهده همین وزارتخانه بوده است.
در طول سه دهه گذشته، وزارت صنعت، معدن و تجارت چهار سند و یک طرح مرتبط با استراتژی توسعه صنعتی تهیه کرده و در واقع به نوعی به تکلیف قانونی خود در برنامه‌های توسعه عمل کرده، اما هیچ‌کدام از این مطالعات مبنای جهت‌دهی سیاست‌های حمایتی، تجاری، بانکی و… قرار نگرفته و با گذشت هر دوره، حکم به تهیه این سند مجددا در متن قانون برنامه قرار میگیرد. تلاش برای منضبط و هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی دولت، در همه برنامه‌ها مورد توجه بوده، اما این مهم کمتر محقق شده است.
اگرچه وزارت صمت مسوول تهیه فهرست اولویت‌ها در کشور است، اما سایر دستگاه‌های اجرایی نیز هر یک در حوزه خود اقداماتی داشته‌اند. در واقع همه دستگاه‌های اجرایی به لزوم اولویت‌بندی برای پرهیز از اتلاف منابع اعتقاد دارند، اما هر یک اولویت‌بندی متفاوتی را درون دستگاه خود در پیش گرفته و در نتیجه هماهنگی با سایر دستگاه‌ها در جهت همگرا کردن اولویت‌ها وجود ندارد. محورهایی که برای شناسایی اولویت‌ها توسط دستگاه‌های اجرایی مورد توجه قرار گرفته است، به طور کلی اشتغالزایی، کمتر آب‌بر بودن، ارزش افزوده و فناوری است.
اما علاوه بر دستگاه‌های اجرایی، دستگاه‌های سیاستگذار گوناگونی ذیل معاونت‌های ریاست‌جمهوری تشکیل شده‌اند که در حوزه سیاست صنعتی هم تاثیرگذار هستند. فلسفه اصلی شکل‌گیری معاونت‌های ریاست‌جمهوری ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی است. از این منظر، این معاونت‌ها می‌توانند نقش بسزایی در پیشبرد اهداف اولویت‌بندی داشته باشند. در جلساتی که از سوی مرکز برگزار شد، پنج نهاد یعنی سازمان برنامه‌و‌بودجه، معاونت علمی و فناوری، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم، سازمان گردشگری، صنایع‌دستی و میراث فرهنگی و مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری دعوت شده و از این میان، چهار نهاد در جلسات حضور یافته و درباره اولویت‌بندی‌های خود توضیحاتی ارائه دادند. شایان ذکر است از طرف سازمان برنامه‌و‌بودجه به عنوان مهم‌ترین معاونت مرتبط با اولویت‌بندی، با وجود دعوت از سوی مرکز، نماینده‌ای در جلسات شرکت نکرد.
بررسی مطالعات انجام گرفته توسط وزارتخانه‌های مختلف نشان می‌دهد که تکرار حکم قانونی تدوین استراتژی توسعه صنعتی بدون عزمی در درون دولت برای انجام چنین مهمی صرفا به تهیه اسنادی صوری منجر شده و دستگاه‌ها صرفا خواهند کوشید تا به شکل صوری، عمل وظایف قانونی خود را دنبال کرده و حاصل آن یا اسناد بی‌کیفیت و یا عدم اجرای اسناد در مقام عمل خواهد بود چنانکه در سه برنامه توسعه گذشته کشور کمابیش به این صورت بوده است. به نظر می‌رسد در زمینه اولویت‌بندی با سازوکاری معیوب روبه‌رو هستیم. سازوکار معیوب، سه وجه دارد که در ادامه تشریح شده است:
تهیه اسناد با کیفیت پایین
آنچه از عملکرد وزارت صمت در سال‌های گذشته مشاهده می‌شود این است که این وزارتخانه در دو دهه گذشته همواره دست‌اندرکار تهیه اسنادی در این زمینه بوده که از کیفیت لازم برخوردار نبوده‌اند. اسنادی که فاقد اولویت‌بندی بوده یا همه صنایع را اولویت شناسایی کرده‌اند. به تعبیر دقیق‌تر، اسنادی که فاقد روش قابل دفاعی برای شناسایی اولویت‌ها بوده و در مواجهه با فشار ذی‌نفعان بر دستگاه‌های اجرایی، بیشتر بر اتخاذ سیاست‌های حمایتی در حمایت از سازمان‌یافته‌ترین صاحبان کسب‌و‌کار تمایل دارد. چنین اسنادی فاقد منطق قابل قبول برای توجیه سیاستگذاران برای محدود کردن سیاست‌های حمایتی به اولویت‌های این اسناد محسوب شده و سیاستگذاران همچنان ترجیح می‌دهند تا سیاست‌های حمایتی خود را براساس معیارهای نانوشته و صلاحدیدی اعمال کنند.
تعدد اسناد اولویت‌بندی و پراکندگی اولویت‌ها
در مواجهه با اسناد کم کیفیت وزارت صمت، همچنین در جهت برنامه‌ریزی برای منابع زیرمجموعه دستگاه اجرایی، اسناد گوناگون و اولویت‌های گوناگونی توسط سایر دستگاه‌ها و نهادها تهیه شده و کشور با انبوهی از اسناد با اولویت‌بندی‌ها و منطقه‌ای متفاوت روبه‌رو است. از آنجا که سازمان برنامه‌و‌بودجه که باید نهاد اصلی هماهنگ‌کننده دستگاه‌های اجرایی باشد، همواره در عمل به وظایف خود با کاستی‌هایی روبه‌رو بوده و به ویژه از سال ۱۳۸۵ و پس از تجربه انحلال و حتی پس از احیا در سال ۱۳۹۲ نیز دیگر قدرت اجرایی سابق خود را بازنیافته است، انبوه اسناد اولویت‌بندی صرفا نشان‌دهنده جزیره‌ای عمل کردن دستگاه‌های دولتی است. هر وزارتخانه در حوزه خود اعمال اقتدار کرده و هماهنگی میان بخشی که لازمه اصلی تحقق اولویت‌بندی است، در این ساختار اداری تقریبا وجود ندارد.
تودرتویی نهادی
سومین جزء این سازوکار معیوب به نهادسازی‌های صورت گرفته برای تحقق اهداف هماهنگی بین بخشی و عملیاتی کردن اولویت‌بندی‌ها اختصاص دارد. در طول چند دهه گذشته و ذیل استراتژی‌های توسعه صنعتی متفاوتی که دولت‌ها دنبال کرده یا تحولاتی که پشت‌سر گذاشته‌اند، نهادهای گوناگونی در کشور شکل گرفته‌اند. نهادهایی که در دوره‌های بعد از تشکیل، گاهی از کارکرد اصلی خود دور شده یا در تحقق اهداف خود ناتوان ظاهر شده و صرفا با افزودن بر حجم دولت، پیچیدگی و تودرتویی نهادهای دولتی را در مسیر توسعه افزایش داده‌اند. از میان این نهادهای گوناگون، نهادهای زیرمجموعه ریاست‌جمهوری جایگاه و موقعیتی خاص دارند. بررسی‌ها در زمینه توسعه صنعتی و اولویت‌بندی‌های آن نشان می‌دهد، معاونت‌های تخصصی که باید وظیفه تحقق هماهنگی‌های بین‌بخشی را ایفا کنند، در ایفای این وظیفه موفقیت مدنظر را نداشته‌اند و خود به بخش جدیدی در جزایر بخشی دولت تبدیل شده و با تعریف پروژه برای خود، بار جدیدی بر بودجه افزوده و دستگاهی به دستگاه‌های بودجه‌گیر کشور افزوده‌اند.
این مساله عمق کاستی‌های سازوکار معیوب کنونی در هدفمند کردن مخارج و اولویت‌بندی آنها را نشان می‌دهد. برای مثال در حال حاضر در بحث حمایت از صنایع دانش‌بنیان، وزارت صمت، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، هریک به صورت جزیره‌ای اقداماتی را صورت می‌دهند، در حالی که نقش معاونت علمی به نوعی هماهنگی اقدامات در این زمینه بوده است.
فراتر از معاونت‌ها، نهادهای غیردولتی مانند مؤسسه برکت و سازمان بسیج سازندگی در کنار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت جهاد کشاورزی و معاونت توسعه روستایی به حوزه اولویت‌بندی و هزینه‌کرد منابع وارد شده‌اند، درحالی که سیاستگذاری و اولویت‌بندی مخارج به صورت جزیره‌ای و مجزا از دیگر دستگاه‌ها صورت میگیرد. این مساله بیانگر ناهماهنگی عمیق در مجموعه دستگاه‌های عمومی کشور در زمینه هزینه‌کرد منابع است.
به نظر می‌رسد با سازوکاری در تدوین استراتژی توسعه صنعتی روبه‌رو هستیم که هر بار در سال‌های گذشته دست به اتخاذ تمهیداتی برای بهبود شرایط زده است، در ادامه با از کارکرد خارج شدن تمهیدات اتخاذ شده، مجموعه ساختارها و سازوکارهای معیوبی را به مجموعه دولت اضافه کرده است که حاصل آن کندتر شدن و تعمیق ناتوانی مجموعه دولت برای مدیریت اوضاع اقتصادی و رونق کسب‌و‌کارها بوده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش حاضر خود، راهکارهای ذیل را برای غلبه بر مشکل پیشنهاد می‌کند:
ایجاد اراده سیاسی در سطوح عالی دولت برای اعمال سیاست حمایتی بر مبنای اولویت‌بندی؛ اولویت‌بندی بدون دستیابی به این مهم نتیجه بخش نخواهد بود.
استقرار دبیرخانه تدوین فهرست اولویت‌ها در سازمان برنامه‌و‌بودجه (با همکاری وزارت صمت) و ارائه نتایج گزارش‌های تدوین اولویت دستگاه‌ها به این دبیرخانه.
تشکیل شورای کارشناسان ذیل دبیرخانه فوق با دعوت از کارشناسان دستگاه‌ها، معاونت‌های ریاست‌جمهوری و نیز متخصصان، با سه وظیفه: دستیابی به جمع‌بندی درباره روش مطلوب اولویت‌بندی، تدوین فهرست اولویت‌ها به صورت سناریوسازی (باتوجه به تاثیرگذاری متغیرهای بیرونی بر نتایج به ویژه در وضعیت تحریم)، بررسی حیطه وظایف و اختیارات دستگاه‌های مختلف در اعمال سیاست‌های حمایتی و ارائه پیشنهادهای اصلاحی برای بهبود مسیر اجرا به هیات دولت.
اقتصاد کلانلینک کوتاه :