مسیرهای متفاوت توسعه در ایران و کره‌جنوبی؛ دو کشور، یک آغاز، دو سرنوشت
ایران و کره‌جنوبی در دهه ۱۹۶۰ از نقطه‌ای مشترک آغاز کردند، اما امروز یکی در جمع اقتصادهای صنعتی جهان است و دیگری هنوز درگیر اقتصاد نفت‌پایه. چرا کره‌جنوبی با نهادهای کارآمد و سیاست توسعه‌گرا به قدرت صنعتی جهان تبدیل شد، اما ایران با اقتصاد نفتی و ضعف نهادی از رقابت جهانی بازماند؟
جهان صنعت نیوز – ایران و کره‌جنوبی در دهه ۱۹۶۰ میلادی در نقطه‌ای مشابه از مسیر توسعه قرار داشتند. هر دو کشور از اقتصاد کشاورزی و منابع طبیعی به سوی صنعتی‌شدن گام برداشتند، هر دو درگیر نظام‌های اقتدارگرای سیاسی بودند، و هر دو حمایت ایالات متحده را در دوران جنگ سرد تجربه کردند. اما نیم قرن بعد، یکی در صف بیست اقتصاد برتر جهان ایستاده و دیگری همچنان درگیر اقتصاد نفت‌پایه و ناپایدار است.
در آغاز دهه ۱۹۹۰ میلادی، ایران و کره‌جنوبی تقریباً در یک نقطه اقتصادی ایستاده بودند. تولید ناخالص داخلی آن‌ها بر اساس برابری قدرت خرید نزدیک به ۵۲۸ میلیارد دلار بین‌المللی برای ایران و ۵۹۳ میلیارد دلار بین‌المللی برای کره‌جنوبی بود؛ فاصله‌ای اندک که نوید می‌داد هر دو کشور می‌توانند در دهه‌های پیش رو به قدرت‌های صنعتی منطقه تبدیل شوند.
اما سه دهه بعد، مسیرها به‌کلی از هم جدا شد. طبق داده‌های بانک جهانی، در سال ۲۰۲۳، اقتصاد کره‌جنوبی به حدود ۲.۶ تریلیون دلار بین‌المللی رسید، در حالی که ایران در سطح ۱.۴ تریلیون دلار بین‌المللی باقی مانده است. به بیان دیگر، طی سه دهه اخیر، تولید واقعی کره بیش از چهار برابر شده، اما اقتصاد ایران تنها حدود دو و نیم برابر رشد کرده است.
چرا مسیر توسعه ایران در نیم‌قرن گذشته کند، پرنوسان و ناتمام بوده، در حالی‌که کره‌جنوبی توانست از کشوری فقیر و ویران به قدرتی صنعتی و فناورانه بدل شود؟
ریشه‌های تاریخی تفاوت مسیر صنعتی ایران و کره‌جنوبی
در میانه قرن بیستم، ایران و کره‌جنوبی در آغاز راه توسعه صنعتی قرار داشتند؛ هر دو کشور با اقتصادی کشاورزی، درآمد پایین و زیرساخت محدود روبه‌رو بودند. اما از همان ابتدا، مسیر انتخابی آن‌ها برای صنعتی‌شدن، تفاوتی بنیادین داشت.
در ایران دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ خورشیدی، سیاست صنعتی بر پایه گسترش نقش دولت و استفاده از درآمدهای نفتی شکل گرفت. دولت با هدف خودکفایی، سیاست جایگزینی واردات را در پیش گرفت تا کالاهای مصرفی مورد نیاز جامعه را در داخل تولید کند. اما این سیاست در عمل، به ایجاد صنایع مونتاژی انجامید که بیشتر وابسته به واردات قطعات و ماشین‌آلات بودند تا تولید واقعی. در غیاب رقابت، فناوری و پیوند میان صنعت و دانشگاه، این صنایع رشد ظاهری داشتند اما عمق نیافتند.
در همان سال‌ها، افزایش درآمد نفتی موجب شد منابع مالی فراوانی بدون الزامات بهره‌وری یا بازده اقتصادی به بخش صنعت تزریق شود. این وابستگی به نفت، نگاه کوتاه‌مدتی در سیاست‌گذاری ایجاد کرد؛ به‌جای آنکه سرمایه به تحقیق، آموزش و نوسازی صنعتی اختصاص یابد، عمدتاً صرف گسترش ظرفیت‌های وارداتی و حمایت‌های دولتی شد. بدین ترتیب، پایه‌های اولیه صنعت در ایران بر مبنای حمایت مالی دولت و نه رقابت یا فناوری شکل گرفت.
در سوی دیگر، کره‌جنوبی که از منابع طبیعی بی‌بهره بود، مسیر خود را بر پایه کار، آموزش و سازماندهی منسجم دولت در اقتصاد آغاز کرد. در حالی که ایران به درآمدهای نفتی تکیه داشت، کره با منابع محدود خود تلاش کرد تا پایه‌های یک اقتصاد تولیدی را از صفر بسازد. تفاوت اصلی از همین نقطه آغاز شد. در ایران، توسعه صنعتی بر پایه منابع مالی شکل گرفت؛ در کره، بر پایه نهادسازی و نیروی انسانی.
همین تفاوت‌های اولیه در منطق توسعه، مسیر دو کشور را از همان دهه‌ها از هم جدا کرد؛ یکی صنعتی‌شدن را در قالب توزیع درآمدهای نفتی و حمایت دولتی تعریف کرد و دیگری آن را فرآیندی تدریجی بر اساس کار، آموزش و انضباط تولیدی دید.
اقتصاد نفتی ایران و گریز از رقابت جهانی
وابستگی اقتصاد ایران به نفت نه‌تنها شکل تأمین مالی دولت را تعیین کرد، بلکه مسیر صنعتی‌شدن کشور را نیز از اساس تغییر داد. در دهه‌هایی که بسیاری از کشورهای در حال توسعه برای رقابت در بازارهای جهانی آماده می‌شدند، اقتصاد ایران به‌تدریج به نظامی رانتی تبدیل شد؛ نظامی که در آن، درآمدهای نفتی جایگزین انگیزه تولید، نوآوری و بهره‌وری شد.
افزایش پی‌درپی قیمت نفت در دهه‌های ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ دولت را به بازیگر مطلق اقتصاد بدل کرد. درآمدهای ارزی هنگفت، هزینه‌های تولید داخلی را پنهان ساخت و مانع از شکل‌گیری انگیزه صرفه‌جویی یا ارتقای فناوری شد. هنگامی که دلارهای نفتی تمام نیازهای ارزی کشور را تأمین می‌کرد، بنگاه‌ها نه به فکر افزایش بهره‌وری بودند و نه به دنبال رقابت با جهان. ساختار اقتصادی، به‌جای اینکه بر پایه تلاش و رقابت بنا شود، بر محور توزیع درآمدهای نفتی و حفظ وضعیت موجود شکل گرفت.
این وابستگی، به سیاست‌های صنعتی نیز سرایت کرد. دولت به جای طراحی راهبردی برای گسترش فناوری و بازار، با وضع تعرفه‌های بالا، نظام چندنرخی ارز و تسهیلات ترجیحی، حصاری حمایتی به دور صنایع داخلی کشید. در نتیجه، بسیاری از صنایع کشور در فضای غیررقابتی رشد کردند؛ صنایعی که به‌جای خلاقیت و نوآوری، از رانت انرژی و حمایت‌های تعرفه‌ای سود می‌بردند.
چنین الگویی، اثر خود را در ساختار تولید هم گذاشت. صنایع سنگین و سرمایه‌بر مانند فولاد، خودروسازی و پتروشیمی با اتکا به سرمایه‌های دولتی شکل گرفتند؛ اما حلقه‌های پایین‌دستی، یعنی صنایع کوچک، فناور و اشتغال‌زا رشد نکردند. بدین‌ترتیب، صنعتی‌شدن در ایران بیشتر به گسترش ظرفیت فیزیکی شباهت داشت تا تحول در کیفیت تولید.
در سطح کلان، این الگوی نفت‌محور موجب شد پیوند ایران با اقتصاد جهانی شکننده و ناپایدار باقی بماند. هنگامی که بخش بزرگی از درآمد ارزی از فروش نفت تأمین می‌شود، رکود یا تحریم در بازار انرژی، کل اقتصاد را در معرض شوک قرار می‌دهد. از سوی دیگر، وابستگی به واردات مواد اولیه، ماشین‌آلات و فناوری، مانع از شکل‌گیری زنجیره‌های ارزش داخلی شد. در نتیجه، هر بار که جریان ارز نفتی کند شد، رشد صنعتی کشور نیز متوقف گردید.
به این ترتیب، نفت در ایران به‌جای آنکه سکوی پرش توسعه باشد، به تکیه‌گاه خطرناک اقتصاد بدل شد. دولت بزرگ شد، رقابت تضعیف گردید و بنگاه‌ها یاد گرفتند برای بقا نه به بازار جهانی بلکه به حمایت داخلی تکیه کنند. نتیجه شکل‌گیری اقتصادی بود که از بیرون صنعتی به نظر می‌رسد اما از درون، از رقابت جهانی گریزان است؛ اقتصادی که بیش از آنکه بر تولید استوار باشد، بر توزیع درآمد نفتی بنا شده است.
کره‌جنوبی؛ دولت توسعه‌گرا و نهادهای کارآمد
تجربه کره‌جنوبی از نیمه قرن بیستم تاکنون یکی از روشن‌ترین نمونه‌های نقش دولت در هدایت توسعه است. برخلاف تصور رایج که رشد اقتصادی را صرفاً نتیجه بازار آزاد می‌داند، مسیر کره نشان می‌دهد که دولت اگر برنامه‌مند، شفاف و آینده‌نگر باشد، می‌تواند موتور اصلی صنعتی‌شدن باشد.
در دهه ۱۹۶۰ میلادی، کره‌جنوبی کشوری فقیر، جنگ‌زده و فاقد منابع طبیعی بود؛ اما دولت این کشور با درک محدودیت‌ها، تصمیم گرفت با تکیه بر الگوی دولت توسعه‌گرا، اقتصاد را بر پایه نظم، آموزش و هدف‌گذاری دقیق هدایت کند. به جای رها کردن بازار، دولت با سیاست‌های هوشمندانه آن را سامان داد؛ انتخاب صنایع کلیدی، تخصیص هدفمند اعتبارات، کنترل واردات غیرضروری و تشویق صادرات، همگی در چارچوب یک برنامه متمرکز انجام می‌شد.
دولت کره در سه دهه نخست توسعه، نقشی شبیه به کارگردان اقتصادی داشت. با تشکیل نهادهایی چون وزارت تجارت و صنعت و بانک توسعه کره، مسیر حرکت سرمایه و تولید را به سمت بخش‌هایی سوق داد که بیشترین ظرفیت رشد و انتقال فناوری را داشتند. صنایع فولاد، کشتی‌سازی، خودرو و الکترونیک نه به‌طور تصادفی بلکه بر اساس مطالعات و برنامه‌ریزی انتخاب شدند. دولت از طریق وام‌های کم‌بهره، معافیت‌های مالیاتی و دسترسی به بازارهای صادراتی، به بنگاه‌ها اجازه داد تا در مقیاس جهانی رقابت کنند.
در کنار این سیاست‌ها، نهادهای کارآمد و پاسخ‌گو یکی از ستون‌های اصلی موفقیت کره بودند. بوروکراسی دولتی بر پایه شایسته‌سالاری شکل گرفت و مدیران دولتی بر اساس تخصص و عملکرد ارزیابی می‌شدند. در نتیجه، میان بخش دولتی و خصوصی نوعی همکاری راهبردی ایجاد شد؛ دولت جهت را تعیین می‌کرد و بخش خصوصی اجرا را بر عهده داشت. این هماهنگی، عامل اصلی پایداری رشد در دوره‌های طولانی شد.
از سوی دیگر، کره‌جنوبی هم‌زمان با توسعه صنعتی، سرمایه‌گذاری گسترده‌ای در آموزش انجام داد. نظام آموزشی این کشور به‌گونه‌ای طراحی شد که نیاز صنایع را تأمین کند؛ دانشگاه‌ها و مراکز فنی به‌طور مستقیم با بخش تولید در ارتباط بودند. به این ترتیب، توسعه صنعتی از دل توسعه انسانی زاده شد.
در نتیجه این رویکرد منسجم، ظرف کمتر از سه دهه کره‌جنوبی از کشوری درگیر بازسازی پس از جنگ، به قدرتی صنعتی با برندهای جهانی چون سامسونگ، ال‌جی و هیوندای تبدیل شد. اما مهم‌تر از نام‌ها، نهادهایی بود که این مسیر را ممکن کردند: نهادهایی منضبط، یادگیرنده و در خدمت تولید.
ضعف سیاست‌گذاری و چندپارگی نهادی در ایران
یکی از ریشه‌های ماندگار عقب‌ماندگی صنعتی در ایران، نه در کمبود منابع مالی یا انسانی، بلکه در چندپارگی نهادی و ضعف سیاست‌گذاری اقتصادی نهفته است. در طول چند دهه گذشته، تصمیم‌گیری درباره صنعت، فناوری و تولید در کشور میان نهادهای متعدد تقسیم شده است؛ وزارتخانه‌ها، شوراها، سازمان‌ها و نهادهای موازی هر یک بخشی از سیاست را در اختیار دارند، اما هیچ‌کدام مسئولیت کامل نتایج را بر عهده نمی‌گیرند.
این پراکندگی، باعث شده مسیر توسعه صنعتی همواره پر از نوسان و تضاد باشد. در نبود یک مرجع واحد و مقتدر، هر برنامه‌ای به‌جای تداوم، با تغییر دولت‌ها و مدیران، متوقف یا بازنویسی شده است. بسیاری از طرح‌های صنعتی، پیش از آنکه به مرحله اجرا برسند، قربانی جابه‌جایی سیاسی یا اختلاف دیدگاه‌های نهادی شده‌اند. در نتیجه، صنعت ایران همواره میان برنامه‌ریزی روی کاغذ و عملکرد در میدان در رفت‌و‌برگشت مانده است.
از سوی دیگر، سیاست‌گذاری صنعتی در ایران بیشتر واکنشی است تا راهبردی. دولت‌ها اغلب در برابر بحران‌ها تصمیم می‌گیرند نه برای پیشگیری از آن‌ها. نوسانات نرخ ارز، تورم یا تحریم‌ها باعث شده‌اند سیاست‌های صنعتی به‌جای تداوم، ماهیتی کوتاه‌مدت و جبرانی پیدا کنند. این وضعیت، محیطی ناامن و غیرقابل پیش‌بینی برای سرمایه‌گذاران ایجاد کرده و موجب شده بخش خصوصی واقعی از ورود به پروژه‌های بلندمدت تولیدی پرهیز کند.
بخش دیگری از ضعف نهادی به نبود ارتباط مؤثر میان سطوح سیاست‌گذاری و اجرا بازمی‌گردد. تصمیمات کلان صنعتی اغلب بدون توجه به ظرفیت‌های استانی و منطقه‌ای اتخاذ می‌شوند. در بسیاری از موارد، نهادهای محلی یا تشکل‌های صنعتی صرفاً مجری سیاست‌های از پیش‌تعیین‌شده‌اند، نه شریک در طراحی آن‌ها. نتیجه آن شده که سیاست‌ها، نه از دل واقعیت میدانی صنعت بلکه از درون ساختارهای اداری و بروکراتیک شکل می‌گیرند.
در کنار این مشکلات، فقدان بازخورد نهادی نیز آسیب‌زاست. نظام سیاست‌گذاری در ایران کمتر به ارزیابی اثرات تصمیمات گذشته می‌پردازد؛ سیاست‌ها اصلاح نمی‌شوند، بلکه جایگزین می‌شوند. این چرخه دائمی تغییر، مانع از یادگیری نهادی و انباشت تجربه در ساختار دولت شده است.
در مجموع، ساختار تصمیم‌گیری صنعتی ایران به شبکه‌ای پیچیده و گاه متناقض از نهادها تبدیل شده که هر یک در بخشی از فرایند حضور دارند، اما خروجی واحدی تولید نمی‌کنند. همین چندپارگی سبب شده نه اولویت‌ها به‌درستی تعیین شوند، نه منابع بهینه تخصیص یابند. در چنین شرایطی، حتی بهترین برنامه‌های توسعه نیز در برخورد با واقعیت نهادی کشور، دچار فرسایش و کندی می‌شوند.
اگر قرار است ایران مسیر صنعتی‌شدن واقعی را طی کند، نخستین گام باید بازآرایی نهادی و بازگرداندن تمرکز تصمیم‌گیری به یک ساختار هماهنگ و پاسخ‌گو باشد. بدون این اصلاح بنیادین، هیچ میزان از سرمایه‌گذاری یا حمایت دولتی قادر به ایجاد جهش صنعتی پایدار نخواهد بود.
اقتصاد کلانپیشنهاد ویژهلینک کوتاه :