چرخه معکوس فقر؛ چرا سیاست‌های حمایتی در ایران بی‌اثر مانده‌اند؟

جهان صنعت نیوز – بررسی شاخص‌های فقر بانک جهانی نشان می‌دهد ایران در سال ۲۰۱۱ تنها ۲.۲۶ درصد جمعیت زیر خط فقر سه دلار داشت، اما با تحریم‌های ۲۰۱۸ این رقم تا ۴.۶۴ درصد افزایش یافت و سپس تا سال ۲۰۲۳ دوباره به ۲.۴۹ درصد کاهش پیدا کرد. شاخص شکاف فقر و شدت فقر نیز روند مشابهی را طی کردند. با وجود این کاهش آماری، کارشناسان معتقدند که ریشه‌های فقر ساختاری در اقتصاد ایران پابرجاست؛ تورم مزمن، وابستگی به نفت، نظام حمایتی ناکارآمد و سیاست‌های غیرهدفمند موجب شده‌اند تا هر شوک اقتصادی، جمعیت فقیر را دوباره افزایش دهد.

تعریف شاخص‌های اصلی فقر از نگاه بانک جهانی

بانک جهانی برای سنجش وضعیت فقر سه شاخص کلیدی را معرفی می‌کند:

نرخ شیوع فقر (Poverty Headcount Ratio): نسبت جمعیتی که درآمد روزانه‌شان کمتر از خط فقر تعریف‌شده است. این شاخص در واقع سهم جمعیتی را نشان می‌دهد که در فقر مطلق به سر می‌برند.

شکاف فقر (Poverty Gap Index): متوسط فاصله درآمد فقرا از خط فقر. این شاخص نشان می‌دهد فقیران تا چه اندازه پایین‌تر از مرز فقر قرار دارند. هرچه مقدار آن بیشتر باشد، عمق فقر در جامعه شدیدتر است.

شدت فقر یا شاخص مربعی شکاف فقر(Squared Poverty Gap) : شاخصی که به فقیرترین اقشار وزن بیشتری می‌دهد. اگر فقر شدیدتر در میان گروهی خاص متمرکز باشد، مقدار این شاخص افزایش می‌یابد. به‌عبارتی، این شاخص معیاری از «تمرکز فقر در میان فقیرترین فقرا»ست.

روند کلی فقر در ایران

بررسی داده‌های بانک جهانی نشان می‌دهد که ایران در ابتدای دهه ۲۰۱۰ میلادی در زمره کشورهایی با نرخ فقر مطلق پایین قرار داشت. در سال ۲۰۱۱، تنها ۲.۲۶ درصد از جمعیت کشور زیر خط فقر سه دلار در روز قرار داشتند و شاخص شکاف فقر در سطح ۰.۰۰۵۱ بود؛ به بیان دیگر، فقرا در آن سال، به‌طور میانگین حدود ۰.۵۱ درصد کمتر از خط فقر سه دلاری درآمد داشته‌اند. به عبارت روشن‌تر، اگر درآمد لازم برای خروج از فقر سه دلار باشد، درآمد متوسط فقیران حدود ۲٫۹۸۵ دلار در روز بوده است.  همچنین  شدت فقر در سطح ۰.۰۰۱۹ بود. به بیان دیگر،‌ نه‌تنها فاصله متوسط فقرا از خط فقر کم بوده (طبق شاخص شکاف فقر) بلکه تفاوت میان فقیرترین و کمتر فقیرها هم اندک بوده است.

یک سال بعد، در ۲۰۱۲، فقر به پایین‌ترین سطح خود در ۱۳ سال اخیر رسید؛ ۱.۷۷ درصد جمعیت زیر خط فقر که عملاً به معنای نزدیک‌شدن ایران به وضعیت «فقر بسیار پایین» در معیارهای جهانی بود.

اما این وضعیت پایدار نماند. از سال ۲۰۱۸ هم‌زمان با بازگشت تحریم‌های ایالات متحده، نوسانات ارزی و افزایش تورم، فقر در ایران جهش چشمگیری یافت. تا سال ۲۰۲۰ نرخ شیوع فقر به ۴.۶۴ درصد افزایش یافت؛ یعنی تقریباً دو برابر میانگین سال‌های ۲۰۱۱–۲۰۱۶. شکاف فقر در همین دوره از ۰.۰۰۵۱ به ۰.۰۰۹۷ رسید و شدت فقر نیز از ۰.۰۰۱۹ به ۰.۰۰۳۳ افزایش یافت.

این ارقام نشان می‌دهد نه‌تنها شمار فقرا بیشتر شده، بلکه فاصله درآمدی آنان از خط فقر نیز عمیق‌تر شده است.

از ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۳، روند فقر در ایران معکوس شد و شاخص‌ها بهبود یافتند. نرخ شیوع فقر در سال ۲۰۲۳ به ۲.۴۹ درصد کاهش یافت، شکاف فقر به ۰.۰۰۴۹ و شدت فقر به ۰.۰۰۱۶ رسید. در نتیجه، فقر مطلق در ایران تقریباً به سطح ابتدای دهه بازگشت؛ با این تفاوت که دیگر نمی‌توان آن را نشانه‌ بهبود ساختاری دانست، زیرا زیربنای اقتصادی کشور همچنان شکننده باقی مانده است.

به طور کلی تغییرات شاخص‌ها در دهه اخیر، روندی سه‌مرحله‌ای را نشان می‌دهد:

دوره‌ ثبات نسبی (۲۰۱۱–۲۰۱۶): با وجود نوسانات اقتصادی، نرخ فقر در سطح پایین و تقریباً ثابت باقی ماند. سیاست‌های رفاهی دولت وقت، نرخ بیکاری نسبتاً کنترل‌شده و درآمد نفتی پایدار از عوامل ثبات این دوره بود.

دوره‌ بحران (۲۰۱۸–۲۰۲۰): بازگشت تحریم‌ها، جهش نرخ ارز، سقوط قدرت خرید و تورم بی‌سابقه و شیوع کرونا موجب دو برابر شدن نرخ فقر شد.

دوره‌ بازگشت نسبی (۲۰۲۱–۲۰۲۳): بهبود جزئی در شاخص‌ها عمدتاً ناشی از ثبات نسبی نرخ ارز و افزایش اسمی دستمزدها بوده است، نه اصلاحات ساختاری. در نتیجه، فقر آماری کاهش یافته اما فقر واقعی و احساس فقر در جامعه همچنان بالاست.

چرا فقر در ایران افزایش یافت؟

مهم‌ترین عامل افزایش فقر در ایران، تورم ساختاری است. در دهه‌ گذشته، تورم میانگین سالانه بیش از ۳۵ تا ۴۰ درصد بوده است. این سطح از تورم عملاً هرگونه افزایش اسمی در درآمد را بی‌اثر می‌کند. حتی زمانی‌که دولت‌ها دستمزدها را افزایش داده‌اند، رشد واقعی درآمد خانوارها منفی بوده است. در نتیجه، خانوارهایی که پیش‌تر در دهک‌های میانی قرار داشتند، به‌تدریج به مرز فقر نزدیک شده‌اند.

از سوی دیگر، رشد اقتصادی ایران در بسیاری از سال‌ها حاصل نوسانات صادرات نفت بوده و نه افزایش بهره‌وری یا توسعه صنعتی. رشد غیرمولد، اشتغال پایدار ایجاد نمی‌کند و تأثیری مستقیم بر کاهش فقر ندارد. در سال‌هایی که درآمد نفتی افزایش یافته، نرخ شیوع فقر کاهش یافته است و در سال‌هایی که درآمد ارزی کشور افت کرده، فقر فوراً افزایش یافته است. این رابطه نشان می‌دهد کاهش فقر در ایران بیش از آنکه نتیجه سیاست اجتماعی باشد، تابع نوسانات بیرونی اقتصاد نفتی است.

همچنین نظام حمایتی ایران عمدتاً بر یارانه‌های نقدی و انرژی متمرکز بوده که به‌دلیل نبود نظام هدف‌گیری دقیق، اثربخشی محدودی دارد. بخش قابل‌توجهی از منابع یارانه‌ای به دهک‌های میانی و حتی بالا تخصیص می‌یابد و دهک‌های پایین سهم اندکی از آن می‌برند. در نتیجه، سیاست‌های حمایتی بیشتر ماهیت جبرانی موقت دارند تا فقرزدایی پایدار.

فقر مطلق در برابر فقر ساختاری

خط فقر سه دلار بر حسب برابری قدرت خرید معیار جهانی فقر مطلق است، اما واقعیت اقتصادی ایران از این سطح فراتر است. در مناطق شهری، به‌ویژه در تهران، هزینه حداقلی زندگی چندین برابر این خط است. برآوردهای داخلی نشان می‌دهد خط فقر ملی در ایران حدود ۸ تا ۱۰ دلار در روز است. آمار رسمی بانک جهانی صرفاً فقر مطلق را می‌سنجد و نمی‌تواند ابعاد فقر نسبی یا فشار معیشتی را که در دهک‌های میانی جریان دارد، بازتاب دهد.

تفاوت مهمی میان کاهش فقر مطلق و افزایش تاب‌آوری اقتصادی وجود دارد. ممکن است نرخ فقر مطلق کاهش یابد، اما ساختار اقتصادی چنان ناپایدار باشد که هر شوک جدیدی فقر را دوباره افزایش دهد. در ایران، فقر بیشتر از آنکه ناشی از نبود منابع باشد، نتیجه‌ ناکارآمدی در تخصیص منابع است. سیاست‌های حمایتی از نظر کمی گسترده‌اند، اما از نظر کارایی و اثربخشی پایین. بنابراین، با هر بحران تورمی یا ارزی، بخش بزرگی از جمعیت دوباره به زیر خط فقر سقوط می‌کند که نشانه‌ای از شکنندگی مزمن نظام رفاه است.

مرور سیاست‌های فقرزدایی در ایران طی دهه‌ اخیر نشان می‌دهد که رویکرد غالب، پرداخت یارانه و بسته‌های جبرانی بوده است. این سیاست‌ها اگرچه در کوتاه‌مدت از افزایش فقر جلوگیری کرده‌اند، اما به چند دلیل کارایی لازم را ندارند.

نخست آن‌که فقدان یک نظام اطلاعاتی جامع و به‌روز برای شناسایی دهک‌های درآمدی موجب شده بخش بزرگی از خانوارهای نیازمند از حمایت‌های دولتی بازبمانند و در مقابل، برخی گروه‌های غیرهدف از این منابع بهره‌مند شوند. دوم، سیاست‌های حمایتی فاقد پیوست توسعه‌ای‌اند و عموماً از مسیر بودجه عمومی و بدون ارتباط مؤثر با سیاست‌های اشتغال، آموزش و توانمندسازی اقتصادی اجرا می‌شوند.

افزون بر این، تعارض سیاست‌های حمایتی با جهت‌گیری کلان اقتصاد از جمله اجرای هم‌زمان سیاست‌های انبساطی، کنترل دستوری قیمت‌ها و پرداخت یارانه‌های انرژی به تشدید تورم انجامیده و در عمل اثر حمایتی را خنثی کرده است.

اهش کارایی تخصیص منابع نیز بر این مشکلات افزوده، زیرا بخش قابل‌توجهی از منابع حمایتی صرف هزینه‌های جاری دولت می‌شود و سهم اندکی به طرح‌های مولد و اشتغال‌زا اختصاص می‌یابد؛ وضعیتی که مانع از شکل‌گیری سازوکارهای پایدار برای کاهش واقعی فقر شده است.

در نتیجه سیاست‌های فقرزدایی ایران بیشتر جنبه‌ی «مصرفی» یافته‌اند تا «توسعه‌ای». این امر مانع شکل‌گیری زیرساخت‌های پایدار برای اشتغال، آموزش و رفاه شده است.

مسیر اصلاح از کجا می‌گذرد؟

کاهش پایدار فقر در ایران مستلزم مجموعه‌ای از اصلاحات نهادی و سیاستی است که بتواند نظام حمایتی کشور را از وضعیت کنونی جبرانی و واکنشی به سازوکاری پیشگیرانه و توانمندساز تبدیل کند.

در گام نخست، لازم است خط فقر ملی بر پایه سبد واقعی هزینه‌های خانوارهای شهری و روستایی به‌صورت سالانه بازتعریف و منتشر شود تا سیاست‌گذاری‌های حمایتی بر مبنای واقعیت‌های معیشتی انجام گیرد، نه بر شاخص‌های کهنه و غیرمنعطف. هم‌زمان، ایجاد یک نظام پایش یکپارچه برای تجمیع داده‌های فقر، اشتغال و درآمد ضروری است تا تصمیم‌گیران بتوانند به اطلاعات دقیق، به‌روز و قابل‌اعتماد دسترسی داشته باشند.

در حوزه منابع، اصلاح ساختار یارانه‌ها باید از پرداخت‌های فراگیر و غیرهدفمند به سمت حمایت‌های مشروط بر آموزش، سلامت و اشتغال تغییر یابد؛ مدلی که تجربه موفق آن در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه ثابت کرده است که تنها از رهگذر پیوند دادن حمایت مالی با بهبود سرمایه انسانی می‌توان فقر را به‌صورت پایدار کاهش داد. افزون بر این، تمرکز سیاست‌های صنعتی، بانکی و ارزی باید بر رشد بهره‌ور و سرمایه‌گذاری مولد قرار گیرد، زیرا بدون رشد بهره‌وری، هر کاهش فقر صرفاً موقتی و شکننده خواهد بود.

اقتصاد کلانپیشنهاد ویژه