الگوی راهبردی حمایت از تولید

به گزارش جهان صنعت نیوز: این واکنش می‌تواند به شکل حمایت از سیاست، مقاومت در برابر اجرای آن یا منحرف ساختن سیاست صورت گیرد. آگاهی نسبت به این بازیگران و تاثیری که بر «تعیین» و «عملکرد» یک سیاست یا نهاد می‌گذارند اساس تحلیل اقتصاد سیاسی است. در مساله حمایت از تولید و به طور کلی سیاست صنعتی، اهمیت اقتصاد سیاسی موضوع دوچندان است زیرا این سیاست‌ها اولا تاثیر بسزایی بر توزیع منافع اقتصادی در جامعه می‌گذارند و ثانیا رشد و پیشرفت کشور تا حد زیادی در گرو عملکرد مناسب این سیاست‌هاست. حال سوال اینجاست که در چه شرایطی سیاست حمایت از تولید در اهداف اصلی خود یعنی انتقال و جذب فناوری، تشویق یادگیری و در نهایت افزایش رقابت‌پذیری صنایع موفق خواهد بود؟

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ابتدا باید توجه کرد که اکثر سیاست‌های حمایتی، از تعرفه گرفته تا مشوق‌های صادراتی، نظام انگیزشی متناقضی را به همراه دارند. از یک طرف این سیاست‌ها به منظور ارتقای بهره‌وری و کسب رقابت‌پذیری بنگاه ایجاد شده‌اند، از طرف دیگر بنگاه می‌داند که جایزه موفقیت در رقابت‌پذیر شدن حذف حمایت است. از این رو بنگاه انگیزه زیادی دارد که به جای تلاش برای جذب فناوری و ارتقای بهره‌وری، منابع خود را صرف رفتار رانت‌جویانه به منظور حفظ رانت کند. از این‌رو است که سیاست صنعتی کارآمد را ترکیبی متناسب از چماق و هویج می‌دانند. با اینکه معمولا توزیع هویج آنچنان مشکل نیست اما استفاده از چماق یا همان انتظام بنگاه ناکارآمد برای دولت‌ها آسان نبوده و فقدان این توانمندی یکی از دلایل اصلی شکست سیاست صنعتی در کشورهاست.

توانمندی انتظام

توانمندی انتظام به توانایی دولت در تنبیه بنگاه‌های مورد حمایت که عملکرد مناسبی ندارند، اطلاق می‌شود. تنبیه می‌تواند به شکل قطع حمایت یا کاهش آن انجام شود. یکی از مهم‌ترین جنبه‌های حمایت از تولید «کارآمد»، توانمندی انتظام است زیرا حمایت بدون فشار و تهدید واقعی، نظام انگیزشی بنگاه را به سمت تلاش برای یادگیری و ارتقای بهره‌وری هدایت نخواهد کرد. هر چند به کارگیری این توانمندی آسان به نظر می‌رسد اما در عمل اینچنین نیست. در تاریخ موارد بیشماری از به کارگیری سیاست صنعتی وجود دارد که بنگاه اقتصادی از رانت دولتی استفاده کرده اما تلاشی برای ارتقای بهره‌وری انجام نداده و با این حال دستگاه دولتی قادر به قطع حمایت از آن بنگاه نبوده است. فقدان توانمندی انتظام می‌تواند دو دلیل اصلی داشته باشد.

عدم تقارن اطلاعاتی: برای اطمینان از تلاش بنگاه اقتصادی به منظور افزایش بهره‌وری، نیاز به توانایی ارزیابی و بررسی دقیق از عملکرد بنگاه است. پیچیدگی مساله نظارت و همچنین محدودیت امکانات بخش دولتی، موجب بروز پدیده عدم تقارن اطلاعاتی می‌شود. در واقع بنگاه اقتصادی می‌تواند از ناآگاهی مجری سیاست صنعتی برای توجیه ناکارآمدی خود استفاده و رانت خود را حفظ کند. به این موضوع شکست قرارداد برای یادگیری هم می‌گویند زیرا سیاست صنعتی نوعی قرارداد بین دولت و بنگاه اقتصادی است تا بنگاه اقتصادی در ازای دریافت رانت برای یادگیری و ارتقای بهره‌وری تلاش کند. اما بستن چنین قراردادی و اطمینان حاصل کردن از تلاش بنگاه برای یادگیری (وفاداری به مفاد قرارداد) به علت عدم تقارن اطلاعاتی و ضعف دولت در نظارت و ارزیابی بسیار مشکل است.

رفتار رانت‌جویانه: در صورتی که بنگاه اقتصادی از قدرت و نفوذ سیاسی کافی برخوردار باشد، احتمالا می‌تواند با لابی کردن با مجری سیاست، از رانت خود محافظت کند. در این حالت دیگر نیازی نمی‌بیند که برای یادگیری و ارتقای بهره‌وری تلاش کند و صرفا بخشی از منابع خود را صرف حفظ رانت می‌کند. یکی از مهم‌ترین ایرادهای مخالفان سیاست صنعتی، همین تشویق رفتار رانت‌جویانه است که به تسخیر سیاست صنعتی منجر می‌شود. عدم توانایی انتظام بنگاه نتیجه مستقیم رفتار رانت‌جویانه است. قطع حمایت از بنگاه‌های ناکارآمد نه تنها موجب فشار به بنگاه‌ها می‌شود تا برای ارتقای بهره‌وری تلاش بیشتری به خرج دهند بلکه منابع دولتی برای حمایت از بنگاه‌های دیگر را که تا به حال حمایت نشده‌اند آزاد می‌کند. به قول دنی رودریک، موفقیت سیاست صنعتی بیش از آنکه در گرو انتخاب برنده‌ها باشد، منوط به رها کردن بازنده‌هاست.

نظریه استقرار سیاسی و عملکرد نهادی

چرا سیاست صنعتی در کره‌جنوبی موفق اما در پاکستان ناموفق بوده است؟ به طور کلی‌تر استراتژی توسعه با هدایت دولت چرا در کشورهای شرق آسیا موفق اما در دیگر نقاط دنیا دستاورد چندانی نداشت؟ چارچوب استقرار سیاسی برای تحلیل عملکرد نه چندان موفق نهادها و سیاست‌ها در کشورهای در حال توسعه به وجود آمده است. توزیع قدرت سازمانی گروه‌های درگیر، در یک بخش، تعیین می‌کند که این گروه‌ها براساس «منافع» و «توانمندی» خود از یک سیاست یا نهاد خاص حمایت یا در برابر آن مقاومت و یا آن را منحرف می‌کنند. از این رو با فهم توزیع قدرت سازمانی می‌توان به دلایل عملکرد نه چندان موفق یک سیاست یا یک نهاد در یک بستر سیاسی خاص پی برد. این تحلیل با تحلیل‌های مرسوم متفاوت است که عدم موفقیت یک سیاست یا نهاد را به توانمندی دولت‌ها یا عوامل فرهنگی محدود می‌سازند.

شاید عبارت «نهادها به خوبی سفر نمی‌کنند» نقطه آغاز خوبی برای ورود به این بحث باشد. به عبارت دیگر نهادها یا سیاست‌ها در هر کشور به علت وجود بستر سیاسی متفاوت، نتایج مختلفی به همراه دارند. سیاست صنعتی که در کره جنوبی موفق بوده، در کشور پاکستان نتایج به مراتب ضعیف‌تری را به بار آورده است. با اینکه نهادهای توسعه‌ای در این دو کشور شباهت زیادی به هم داشتند اما استقرار سیاسی متفاوت، اجازه موفقیت بلندمدت این نهادها در پاکستان را نداد. همچنین تقویت مالکیت خصوصی و آزادسازی اقتصاد که در کشورهای توسعه‌یافته آثار نسبتا خوبی به جا گذاشته، در کشورهای در حال توسعه توفیق چندانی به دست نیاورده است. برای درک و تحلیل تفاوت عملکرد نهادها در کشورهای مختلف، نیاز است که به بستر منحصر به فرد هر کشور توجه شود. نکته البته در روش درک و تحلیل بستر سیاسی است. چارچوب استقرار سیاسی با اذعان به پیچیدگی تحلیل بستر سیاسی نهادها، قدرت سازمانی را محور اصلی تحلیل خود قرار می‌دهد. توزیع قدرت سازمانی به معنای قدرت نسبی گروه‌ها و سازمان‌ها در رقابت برای توزیع منابع است. استدلال اصلی این است که اگر توزیع منافع حاصل از یک سیاست یا تغییر نهادی با توزیع قدرت همخوانی نداشته باشد، گروه‌های قدرتمند یا مانع اجرای سیاست می‌شوند یا سعی در انحراف آن خواهند داشت. به عبارت دیگر این قدرت نسبی گروه‌های رقیب است که در یک فرآیند چانه‌زنی و کشمکش، کیفیت عملکرد نهادها و حکمرانی آنها را تعیین می‌کند. برای مثال اگر بنگاه‌های اقتصادی قدرتمند توانایی و انگیزه تسخیر سیاست‌های حمایتی را بدون تلاش برای افزایش بهره‌وری و یادگیری داشته باشند، سیاست افزایش تعرفه واردات به منظور حمایت از صنایع داخلی به احتمال زیاد به اهداف تعیین‌شده نخواهد رسید. از این رو شاید برای حمایت بهتر باشد از مشوق‌های صادراتی استفاده کرد. توجه به استقرار سیاسی در اینجا می‌تواند به شناسایی سیاست‌های حمایتی جایگزین که احتمالا عملکرد بهتری دارند کمک کند.

نظریه استقرار سیاسی: دو سطح تحلیل تنها زمانی آثار نهادی قابل تحلیل هستند که بستر مربوط به آن نشانه‌هایی از ثبات در طول زمان داشته باشد. به سیستم نهادی و سیاسی که ویژگی‌های خود را در طول زمان بازتولید می‌کند استقرار سیاسی می‌گوییم. در بالاترین سطح، استقرار سیاسی معرف «نظم اجتماعی» است که نشان می‌دهد یک جامعه چگونه مساله خشونت را حل کرده و به حداقلی از ثبات سیاسی و عملکرد اقتصادی دست یافته است. البته بسیاری از کشورهای در حال توسعه از فقدان نظم اجتماعی و خشونت گسترده رنج می‌برند. در این کشورها مشکل اصلی ظهور یک نظم اجتماعی است. نیل به نظم اجتماعی یا استقرار سیاسی نیازمند نهادهای رسمی و غیررسمی (مانند حقوق مالکیت یا قواعد غیررسمی توزیعی) است که مزایایی را هم‌راستا با قدرت گروه‌های پرنفوذ ایجاد کند. در چنین شرایطی سیستم نهادی می‌تواند حداقل عملکرد اقتصادی ضروری برای بازتولید سیستم ایجاد کرده و در این حالت می‌توان پایانی برای درگیری‌ها متصور بود. در سطحی عمیق‌تر، یک استقرار سیاسی به معنای یک ساختار نهادی بر حسب قدرت طبقه‌ها و گروه‌هاست تا مزایایی را برای آنها فراهم کند. به عبارتی استقرار سیاسی به عنوان یک توافق باثبات بین نخبگان سیاسی (یا یک نظم اجتماعی) زمانی پایدار است که در بطن آن ترکیبی سازگار از نهادها و توزیع قدرت بین گروه‌های صاحب نفوذ جامعه وجود داشته باشد. توزیع مزایا اگر از منظر اقتصادی پایدار نباشد فرو خواهد ریخت. از طرفی اگر یک ساختار نهادی به دنبال عملکرد اقتصادی مناسب از طریق سیستم توزیع مزایایی باشد که برای گروه‌های صاحب قدرت قابل قبول نیست، باز هم فرو خواهد ریخت. یک نظم اجتماعی در غیاب خشونت باید براساس سازگاری یکسری نهاد و روابط قدرت عمل کند که بتواند حداقل سطحی از پایداری سیاسی و اقتصادی را به دنبال داشته باشد. از ابعاد مختلف می‌توان قدرت را سنجید. مناسب‌ترین بعد قدرت برای تحلیل استقرار سیاسی، مفهوم «قدرت ایستادگی» است. قدرت ایستادگی یعنی یک سازمان تا قبل از تسلیم شدن تا چه مدت می‌تواند به نزاع با سازمان‌های دیگر یا دولت ادامه دهد. قدرت ایستادگی از چند ویژگی سازمان نشات می‌گیرد؛ توانمندی اقتصادی برای حفظ خود در زمان درگیری، توانمندی تحمیل هزینه به سازمان‌های رقیب، توانمندی بسیج حامیان به منظور تحمل هزینه و همچنین توانمندی استفاده از ایدئولوژی‌ها و نمادهای مشروعیت‌بخش برای تقویت تعهد اعضا. از آنجا که قدرت نسبی و نه قدرت مطلق تعیین‌کننده نتیجه درگیری است، از واژه توزیع قدرت برای تاکید بر این نسبیت استفاده شده است. استقرار سیاسی به ترکیبی متقابل از قدرت و نهادها اطلاق می‌شود که از نظر سیاسی و اقتصادی سازگار و همچنین پایدار باشند. اگر این ترکیب نهادها و قدرت به اندازه کافی دوام نداشته باشد، استقرار سیاسی وجود ندارد. منظور از دوام، حداقل کارآمدی سیاسی و اقتصادی است که برای حفظ ساختار نهادی ضروری است. منظور از حداقل کارآمدی اقتصادی، امکان انجام فعالیت اولیه نخبگان اقتصادی و همچنین جلوگیری از وقوع بحران است هرچند این حداقل سطح عملکرد اقتصادی در جوامع مختلف بسته به انتظارات گروه‌های قدرتمند می‌تواند متفاوت باشد. حداقل کارآمدی سیاسی اشاره به مدیریت تنازع و مخالفت به گونه‌ای دارد که ساختارهای نهادی و ثبات سیاسی حفظ شوند. البته باید توجه کرد که این سطح حداقلی نیز مطلق نبوده و درون‌زای هر جامعه است.

حداقل سطح ثبات سیاسی (یا حداکثر سطح نزاع بدون خشونت) که یک جامعه می‌تواند تحمل کند در جوامع مختلف و حتی در یک جامعه در طول زمان بسیار متفاوت است. در هر زمانی یک حداقل ثبات سیاسی وجود دارد که کمتر از آن میزان یا به خاطر گسترش خشونت یا مهیا شدن شرایط برای استقرار سیاسی جدید، نظم اجتماعی فعلی را مختل می‌کند. به همین شکل در جوامع مختلف، سطح حداقل عملکرد اقتصادی که کمتر از آن استقرار سیاسی متزلزل خواهد شد نیز متفاوت است. بعضی استقرارهای سیاسی تاب تحمل سختی‌های شدید اقتصادی را بدون اینکه متزلزل شوند، دارند. از سویی چگونگی زوال عملکرد اقتصادی یا ثبات سیاسی نیز بر حد تاب‌آوری استقرار سیاسی موثر است. اگر ضعف عملکرد اقتصادی یا افزایش خشونت ابتدا گروه‌های قدرتمند را متضرر کند، احتمال اینکه استقرار سیاسی زودتر واکنش نشان دهد بیشتر است. از سوی دیگر اگر گروه‌های قدرتمند از وخامت شرایط، کمتر آسیب ببینند، استقرار سیاسی می‌تواند حتی در صورت وجود شرایط اقتصادی وخیم یا خشونت رو به افزایش، خود را حفظ کند. هدف چارچوب تحلیلی پیش رو، شناسایی همین وابستگی‌های متقابل سیاسی و اقتصادی در داخل یک استقرار سیاسی خاص و دلالت‌های آن برای اصلاحات حکمرانی و نهادی در آن بستر است. تعامل نهادها و توزیع قدرت در دو سطح قابل تحلیل هستند. در سطح بالاتر، این تعامل در سطح کل جامعه معرف استقرار سیاسی است.

وابستگی متقابل نهادها

نهادها و توزیع قدرت لزوما یک سیستم با وابستگی متقابل هستند. اولا نهادها بر توزیع قدرت اثرگذار هستند زیرا با خلق مزایای اقتصادی، تعیین‌کننده بخشی از قدرت نسبی گروه‌های مختلف هستند. ثانیا توزیع قدرت نیز بر نهادها تاثیرگذار است زیرا گروه‌های قدرتمند به منظور دستیابی به توزیع مزایای مورد نظرشان همواره بر فرآیند تکامل نهادهای رسمی و غیررسمی اثرگذارند. هنگامی هم که یک ترکیب سازگار پدید آید، نهادها و توزیع قدرت به طور متقابل از هم حمایت می‌کنند. به عبارتی یک استقرار سیاسی بر پایه و همچنین حامی یک توزیع قدرت است. از این رو توزیع قدرت منتج از استقرار سیاسی فعلی به فهم عملکرد نهادهای حال حاضر و تکامل نهادهای جدید کمک می‌کند. در سطح دوم تحلیل، به توزیع قدرت نهفته در یک استقرار سیاسی برای فهم عملکرد و اجرای نهادهای مشخص و تکامل آن نهادها در گذر زمان توجه می‌شود. استقرار سیاسی به محض ظهور تقریبا نیرومند بوده اگرچه همواره دستخوش تکامل است. از طرفی نهادهای رسمی و غیررسمی به وسیله ایجاد و تخصیص منافع اقتصادی موجب بازتولید و پایداری ترکیب قدرت ایستادگی می‌شوند. محدودیت‌هایی که توسط گروه‌های قدرت وضع می‌شود، برای تحلیل نهادها و توانمندی‌های حکمرانی مهم است زیرا که در این سطح، توزیع اجتماعی قدرت برای نهادی خاص برونزا است. بعید است که یک نهاد به تنهایی بتواند توزیع قدرت در یک جامعه را تغییر دهد، اما به احتمال زیاد از آن متاثر خواهد شد. اگر نهادی خاص موجب تخصیص مزایا به‌گونه‌ای ناسازگار با توزیع قدرت در یک جامعه شود، به احتمال زیاد با مخالفت‌های گسترده و از این رو با هزینه‌های اجرای گزاف یا اجرایی نصفه نیمه مواجه می‌شود. یکی از ضعف‌های مهم تحلیل نهادی در اقتصاد نهادگرایی جدید این است که تاثیر استقرار سیاسی بر عملکرد یک نهاد خاص را نادیده می‌گیرد. بدون توجه به استقرار سیاسی، تلاش برای شناسایی آثار نهادها بر هزینه مبادله اغلب گمراه‌کننده است، چرا که اثر یک نهاد خاص تا حد زیادی وابسته به توزیع قدرتی است که به واسطه استقرار سیاسی پایدار شده است. نهادهایی که می‌توانند هزینه مبادله را در یک استقرار سیاسی کاهش دهند ممکن است در استقرار سیاسی دیگری موجب افزایش هزینه مبادله شوند. این اتفاق به این دلیل ممکن است رخ دهد که نهادها نه تنها روش حل مشکلات اقتصادی را مشخص می‌کنند، بلکه همزمان شیوه توزیع مزایا را نیز تعریف می‌کنند. اگر این توزیع مزایا مورد قبول گروه‌های متاثر از نهاد قرار گیرد (یا امکان مقاومت وجود نداشته باشد)، هزینه‌های پیاده‌سازی نهاد (یک بخش کلیدی از هزینه مبادله کل) پایین خواهد بود. در بعضی موارد مخالفت با یک نهاد بالقوه مفید ممکن است آنقدر زیاد باشد که اجرای آن را آنقدر به انحراف بکشاند که ضرر وجود نهاد، بیشتر از نفعش گردد. گاهی در اقتصاد نهادگرایی جدید فرض می‌شود که اگر منافع اجتماعی خالص افزایش یابد، همیشه می‌توان مخالفان یک نهاد را راضی کرد تا یک نهاد معرفی شده و جامعه به طور کل از آن منتفع شود. هر چند این امر به لحاظ نظری شاید تبیینی قانع‌کننده باشد اما در عمل ساده‌انگارانه است. اگر یک گروه مهم (در جامعه) شیوه توزیع مزایای نشأت گرفته از یک نهاد را رد کند، از طرق مختلف مانند تلاش برای تغییر قوانین به وسیله فرآیندهای قانونی، تخطی از بعضی یا تمام قوانین و پذیرش عواقب آن یا وارد درگیری آشکار شدن، به مقابله برخواهد خاست. همه این واکنش‌ها هزینه‌هایی را برای گروه‌های ذی نفع در پی دارد. هزینه مبادله اجرا بسته به شدت مقاومت احتمالا افزایش می‌یابد. همچنین ثبات سیاسی نیز ممکن است بنا به استراتژی‌های مقاومت و مقابله جناح‌های مختلف کاهش یابد. در مقابل اگر توزیع مزایای منتج از نهادها همراستا با توزیع کلی قدرت باشد، سطح مقابله احتمالا پایین خواهد بود. هزینه‌های اجرا هم درنتیجه پایین بوده و کاهش هزینه مبادله به واسطه به کارگیری نهاد احتمالا همان‌طور که انتظار می‌رفت رخ خواهد داد. اگر گروه‌های قدرتمند به مقابله با توزیع مزایای منتج از یک نهاد بالقوه مفید برخیزند، دو نوع اثر را می‌توان متصور بود. یکی از تاثیرات می‌تواند اجرای نصفه نیمه نهاد باشد، زیرا اجرای کامل آن بسیار هزینه زاست. اجرای نصفه نیمه احتمالا زیان کمتری برای گروه‌های قدرتمند به همراه داشته یا ممکن است در این شرایط بعضی مزایای حاصل از نهاد تسخیر شود (که احتمالا آثار مخربی بر نتیجه اقتصادی نهاد خواهد گذاشت). این دلیل مهمی است که نشان می‌دهد چرا نهادهای به ظاهر مشابه در بسترهای گوناگون نتایج بسیار متفاوتی بر جای می‌گذارند. از طرف دیگر تلاش برای اجرای یک نهاد می‌تواند منجر به درگیری سیاسی شود. این مساله هزینه مبادله‌ای را برای جناح‌های درگیر به همراه دارد. هزینه مبادله در اینجا شامل هزینه‌هایی می‌شود که گروه‌ها از طریق اعمال سیاسی مانند اعتصاب، تظاهرات یا حتی خشونت به یکدیگر تحمیل می‌کنند. به دلیل ابعاد بسیار زیاد هزینه مبادله، بعید است که بتوان تمام هزینه مبادله‌های موجود در یک دوره درگیری را محاسبه کرد. با این حال ممکن است بتوان از منظر ثبات سیاسی یا توانایی ائتلاف در حفظ قدرت خود به این مساله نگاه کرد. این دو نوع اثر مخالفت با یک نهاد به این معنا هستند که یک راه‌حل نهادی اگر توزیع مزایایی سازگار با توزیع قدرت موجود ایجاد کند، ممکن است بیشتر از آنچه در تئوری کارامد به نظر می‌آید، بدون آسیب جدی به ثبات سیاسی، عملکرد اقتصادی را رقم زند.

گونه‌شناسی استقرار سیاسی

به محض شکل‌گیری یک استقرار سیاسی پایدار، نهادها و توزیع قدرت حامی یکدیگر می‌شوند و همان‌طور که گفته شد به بازتولید استقرار سیاسی کمک می‌کنند. درنتیجه هرگونه تحول نهادی جدید باید این استقرار سیاسی را در نظر بگیرد. زیرا معرفی هر نهاد جدیدی احتمالا با واکنش ساختار توزیع قدرت روبه رو می‌شود. در بیشتر تحلیل‌های نهادی استاندارد فرض بر این است که دستگاه دولتی توانایی پیاده‌سازی نهاد رسمی را دارد، اما در حقیقت درجه امکان‌پذیری و هزینه پیاده‌سازی بستگی به شدت مقاومت در برابر یک نهاد خاص دارد. استقرار سیاسی در کشورهای در حال توسعه حامی‌پرور است. به این معنا که بخش زیادی از اعمال قدرت از طریق سازمان‌های غیررسمی، معمولا از نوع سازمان‌های حامی پرور، انجام می‌گیرد. هرچند بعضی از شبکه‌های حامی‌پرور می‌توانند از طریق سازمان‌های رسمی مانند احزاب سیاسی فعالیت کنند. اما به خاطر اهمیت قدرت سازمان‌های غیررسمی، عملکرد احزاب در کشورهای در حال توسعه بسیار متفاوت از عملکرد احزاب در کشورهای پیشرفته است. در استقرار سیاسی حامی‌پرور بخش بزرگی از توزیع قدرت هم راستا با نهادهای رسمی نیست. از این‌رو قانون‌گرایی و غیرشخصی بودن در نهادهای رسمی کم‌رنگ شده و اعمال نفوذهای شخصی جزئی از روند طبیعی امور محسوب می‌شود.

چارچوبی برای تحلیل استقرار سیاسی کلان

همان‌طور که پیشتر گفته شد، استقرار سیاسی در کشورهای در حال توسعه از نوع حامی‌پروری است. در این حالت نهادهای رسمی قادر به تامین منافع گروه‌های قدرتمند نبوده و از این‌رو این گروه‌ها از راه‌های غیررسمی منافع خود را تضمین می‌کنند. با اینکه این ویژگی مشترک استقرار سیاسی در کشورهای در حال توسعه است، اما تنوع گروه‌های رقیب و نوع رابطه آنها با هم، موجب به وجود آمدن انواع مختلفی از استقرار سیاسی حامی پرور شده که عملکرد اقتصادی متفاوتی دارند. برای تحلیل این تنوع، ما از چارچوب خان (۲۰۱۰) استفاده می‌کنیم. توزیع قدرت بین سازمان‌های سیاسی و همچنین درون ائتلاف حاکم محورهای تحلیل قدرت سیاسی و توانمندی سازمان‌های اقتصادی و بوروکراسی نیز محورهای قدرت اقتصادی را تشکیل می‌دهد. این دو گزاره با هم توزیع قدرت سازمانی و درنتیجه استقرار سیاسی کشور در سطح کلان را مشخص می‌کنند.

پیکربندی قدرت سیاسی

پیکربندی قدرت سیاسی در دو محور تعریف می‌شود. محور افقی قدرت سازمان‌های سیاسی خارج از ائتلاف حاکم را نشان می‌دهد. محور عمودی نسبت قدرت سطوح بالای ائتلاف حاکم به قدرت سطوح پایین خود را نشان می‌دهد. با وجود ائتلاف‌های به طور بالقوه توسعه‌ای ائتالف حاکم با مخالفت‌های ضعیفی از طرف گروه‌های خارج از حاکمیت روبه‌رو بوده و رهبری ائتلاف کنترل خوبی روی نیروهای خود دارد. نتیجه اینکه ائتلاف حاکم به علت آسیب‌پذیری کمتر از رقبا، افق دید بلندمدت داشته و همچنین اقتدار و کنترل سطوح پایین، توانمندی اجرای بالایی به این ائتلاف می‌دهد. این ائتلاف‌ها شاید اقتدارگرا به نظر رسند، اما به ندرت از خشونت استفاده می‌کنند. در اصل آنها همچنین می‌توانند از طریق انتخابات به قدرت برسند. کشورهایی مانند کره‌جنوبی در دهه ۱۹۶۰ از این نوع هستند.

با قدرتمندتر شدن گروه‌های رقیب، احتمال سرکوب و استفاده از خشونت توسط ائتلاف حاکم برای در قدرت ماندن وجود دارد. این ائتلاف هم می‌تواند برای مدتی توسعه گرا باشد، اما از افق دید کوتاه‌تری برخوردار بوده و رهبریت ائتلاف دیر یا زود درگیر رانت‌های غیرمولد بیشتری می‌شود، مانند بسیاری از رژیم‌های اقتدارگرا در کشورهای در حال توسعه از جمله پاکستان در دهه ۱۹۶۰.

پیکربندی قدرت اقتصادی

اجرای سیاست‌های اقتصادی نه تنها به پیکربندی سیاسی، بلکه به پیکربندی اقتصادی جامعه نیز وابسته است. یکی از دلایل مهمی که موجب شکست سیاست‌های حمایتی به منظور ظهور شرکت‌های رقابت‌پذیر در کشورهای در حال توسعه می‌شود این است که روابط دولت-بخش خصوصی موجب می‌شود که رانت‌ها به جای اینکه صرف افزایش بهره‌وری و یادگیری شوند به طور غیرمولدی تسخیر شوند. شرکت‌های با توانمندی بالا آنهایی هستند که در سطح جهانی رقابت پذیر بوده یا نزدیک به کسب چنین جایگاهی هستند. شرکت‌های با توانمندی پایین آنهایی هستند که از سازماندهی ضعیفی برخوردار بوده و برای ادامه حیات احتمالا به رانت بیشتری برای مدت طولانی‌تر نیاز دارند. شرکت‌های با قدرت ایستادگی بالا با استفاده از شبکه‌های قدرتشان مثل ارتباط با بعضی سیاستمداران قادر به حفظ رانت‌ها هستند. انتظام شرکت‌هایی که از قدرت ایستادگی کمتری برخوردار هستند آسانتر است (اگر ائتلاف سیاسی توسعه‌گرا باشد). همچنین دریغ کردن حمایت از این شرکت‌ها نیز راحت‌تر صورت می‌گیرد (اگر ائتلاف سیاسی انگیزه‌های کوتاه‌مدت تسخیر رانت داشته باشد). این وابستگی‌های متقابل بین دو گزاره قدرت اقتصادی و قدرت سیاسی می‌تواند پیش بینی‌ها درخصوص نتایج مدیریت رانت را به انحراف بکشاند.

روابط بین پیکربندی سیاسی و اقتصادی

همان‌طور که گفته شد ترکیب پیکربندی سازمان‌های سیاسی و اقتصادی استقرار سیاسی کشور را شکل می‌دهد. این ترکیب می‌تواند برای پیش بینی عملکرد مدیریت رانت در هرکشوری به کار آید. دولت‌های توسعه‌گرای شرق آسیا نه تنها پیکربندی سیاسی از جنس ائتلاف توسعه‌گرا داشتند، بلکه همچنین از شرکت‌های با توانمندی بالا با قدرت چانه‌زنی پایین با ائتلاف حاکم برخوردار بودند. این استقرار سیاسی به ائتلاف حاکم اجازه می‌داد تا با تخصیص رانت به شرکت‌های با توانمندی بالا و همچنین تعیین معیارهای عملکرد برای آنها، از افزایش بهره‌وری و رقابت‌پذیری اطمینان حاصل کنند. عکس این شرایط زمانی است که سازمان‌های سیاسی در شرایط حامی‌پروری رقابتی با شرکت‌هایی با توانمندی پایین اما قدرتمند روبه رو شوند. در این شرایط احتمال تسخیر رانت‌ها توسط شرکت‌های با توانمندی پایین بسیار بالا بوده و توانمندی سیاستگذاران در انتظام آنها کم است. طراحی سیاست‌هایی که به توسعه توانمندی‌های بنگاه‌های اقتصادی و افزایش رشد فراگیر شود در چنین استقرار سیاسی بسیار مشکل است. در این حالت احتمالا حمایت از بنگاه‌های اقتصادی دیگری که از قدرت سیاسی کمتری برخوردار هستند، گزینه بهتری باشد.

دلالت‌های نظریه استقرار سیاسی برای کارآمدی نهادها در ایران

تحلیل تحولات اقتصادی و اجتماعی ایران در تطبیق با نظریه استقرار سیاسی، نیازمند یک مطالعه تاریخی عمیق است که در چارچوب این گزارش نمی‌گنجند. با این حال کم و بیش می‌توان با تبیینی که از مفهوم نظریه استقرار سیاسی در این گزارش ارائه شد، به طور مختصر و کلی چند گزاره را در این خصوص مطرح کرد. از منظر پیکربندی اقتصادی فعالان اقتصادی از توانمندی فناوری پایین تا متوسط برخوردار بوده و عموما از روابط سیاسی خوبی برخوردارند. از این ترکیب استقرار سیاسی می‌توان به چندین گزاره کلی در مورد کارآمدی نهادهای حامی رشد رسید. ویژگی ساختار حامی‌پرور رقابتی، افق زمانی کوتاه‌مدت و توانمندی اجرای پایین دولت است. زیرا همواره دولت‌ها باید نگران افزایش پایگاه رای جناح رقیب باشند و درنتیجه توان و تمایل برای برنامه‌ریزی بلندمدت کاهش می‌یابد. از طرف دیگر، تنوع موجود در ائتلاف حاکم، به خصوص در سطوح پایینی نیروهای ائتلاف، توانمندی اجرای دولت را کاهش می‌دهد. این موضوع می‌تواند بخشی از چرایی عدم تمایل دولت‌ها در کشور به برنامه‌ریزی بلندمدت و همچنین ضعف دولت در اجرا را توضیح دهد.

توانمندی پایین و متوسط با ارتباطات سیاسی قوی، انتظام بنگاه‌های اقتصادی حمایت شونده را به شدت مشکل می‌کند. از این‌رو عجیب نیست که حمایت‌های صورت گرفته از صنایع بانفوذی مانند خودروسازی، پتروشیمی و فولاد، تسخیر شده و به اهداف خود نرسد. چرا که همواره صنایع صاحب نفوذ می‌توانند با اتکا به قدرت لابی‌گری خود جلوی قطع سیاست‌های حمایتی را بگیرند. یکی از راه‌حل‌های این مشکل، اختصاص حمایت‌های پسینی، به جای حمایت‌های پیشینی است. به این معنا که حمایت، پس از رسیدن بنگاه به اهداف تعیین شده اختصاص یابد. بجز صنایعی مانند خودرو، پتروشیمی، فولاد و سیمان که همواره مورد توجه دولت‌ها بوده و دارای روابط نزدیک با دولت هستند، هلدینگ‌های بزرگ شبه‌دولتی هم از ارتباطات سیاسی قابل توجهی برخوردارند. از این رو دولت باید در اختصاص هر نوع حمایت به این نوع بنگاه‌های اقتصادی تا حد زیادی با احتیاط عمل کند و شرایط قطع یا افزایش این حمایت‌ها را به صورت شفاف اعلام و اعمال کند.

در استقرار سیاسی فعلی که توانمندی اجرای دولت محدود بوده و احتمال تسخیر سیاست‌های حمایتی می‌رود، به نظر می‌رسد یکی از گزینه‌های کم‌ریسک‌تر، حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط بوده که در صنایع با فناوری‌های ساده و میان رده فعال بوده و از ارتباطات سیاسی محدودی برخوردار هستند.

 

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژه