الگوی حکمرانی و تخصیص منابع در صندوق توسعه ملی ایران

رضا قهرمانی * امروزه اغلب کشورهای صادرکننده نفت و گاز از دو نوع عمده از دارایی‌های ملی برخوردار هستند؛ منابع نفت و گاز که در زیر زمین قرار دارد و صندوق‌های ثروت ملی که روی زمین قرار گرفته‌اند. صندوق توسعه ملی ایران نیز همگام با گسترش روزافزون صندوق‌های ثروت ملی در دنیا و پس از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی در دهه ۱۰، طبق ماده ۱۸ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده، تاسیس شد. منابع موجود در صندوق توسعه ملی به عنوان امانت نسل‌های آینده باید به بهترین نحو و با در نظر گرفتن ریسک سرمایه‌گذاری‌ها جهت بهره‌برداری بهتر از ثروت‌های زیرزمینی مورد استفاده قرار گیرد. ابهام اساسی در فعالیت صندوق توسعه ملی، عدم اطمینان در مورد سرنوشت آن است. شاخص‌های کلان کشور نشان می‌دهند در عمل تغییری در الگوی رفتاری دولت، ساختار بودجه و روند فزاینده وابستگی به درآمدها ایجاد نشده است. در چنین شرایطی طبیعی است صندوق نتواند گردآورنده و حافظ پس‌اندازهای ارزی کشور برای نسل‌های فعلی و آتی باشد.

در کنار نگرانی‌ها و مسائل حاکم بر صندوق‌های ثروت ملی، برخی از ویژگی‌های صندوق توسعه ملی ایران از جمله منابع عظیم نفت و گاز در کشور، نیاز به اصلاح ساختار فعلی صندوق را مضاعف می‌کنند. از دیگر ضروریات توجه به این نهاد مالی، می‌توان به بهبود سرمایه‌گذاری‌ها با هدف ثبات و عقیم‌سازی منابع مازاد، توسعه اقتصادی کشور، خروج از اقتصاد تک‌محصولی، تعدیل فشارهای ناشی از نوسان قیمت نفت بر اقتصاد ملی و تعدیل کسری‌های بودجه سالانه، ایجاد پس‌انداز برای نسل‌های آینده و بهبود شفافیت و استحکام حکمرانی صندوق اشاره کرد. از سوی دیگر قوانین ملی به طور مستقیم و غیرمستقیم از فعالیت صندوق توسعه ملی حمایت می‌کنند؛ سند چشم‌انداز بیست ساله، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم توسعه ازجمله قوانین کلان هستند که نقش و اهمیت صندوق در اهداف توسعه‌ای کشور، ایجاد ابزار بین‌نسلی و انجام سرمایه‌گذاری مولد را نشان می‌دهند.

بررسی ابعاد و مولفه‌های مورد بررسی

با بررسی صندوق‌های ثروت ملی، ابعاد و مولفه‌های مهم در این نهادهای مالی جهت بررسی تطبیقی مشخص شد. چهار مقوله اصلی پوشش‌دهنده تمامی مسائل و ابعاد آنها، عبارتند از: الف) چارچوب قانونی و ساختار حاکمیت شرکتی ب) قوانین مالی مرتبط با منابع و مصارف ج) ساختار اساسی سرمایه‌گذاری د) نظارت مستقل، شفافیت و پاسخگویی.

چارچوب قانونی و ساختار حاکمیت شرکتی در صندوق ثروت ملی

ساختار و چارچوب مناسب موجب فعالیت صندوق در راستای اهداف خود است و زیرساخت‌های لازم جهت دستیابی به اهداف را نیز فراهم می‌کند. ساختار مناسب باعث می‌شود صندوق و اداره‌کنندگان، اهداف و راهبردهای استراتژیک تعیین شده از سوی تصمیم‌گیرندگان و مسوولان سیاسی را با تصمیمات عملیاتی روزانه همچون فعالیت‌های سرمایه‌گذاری هماهنگ کنند. ضعف و نبود تعریف مشخص از مسوولیت‌ها و نقش ارکان در صندوق همچون هیات امنا، هیات اجرایی، مدیران اجرایی و کمیته مشاوران باعث اتلاف منابع و موجب عدم کارایی در سرمایه‌گذاری‌ها خواهد شد. ساختار قانونی و حاکمیت شرکتی، انحراف مدیران داخلی و خارج سازمانی را به حداقل می‌رساند.

قوانین مالی مرتبط با منابع و مصارف در صندوق ثروت ملی

یکی از مهم‌ترین دلایل تاسیس صندوق‌های ثروت ملی جلوگیری از بیماری هلندی و ایجاد تعادل و ثبات در چرخه‌های اقتصادی است تا کشورها کمترین آسیب را از کسری و مازاد بودجه ببینند. قوانین مناسب برداشت و واریز موجب می‌شود منابع خدادادی به طور مناسب و عادلانه به تمام نسل‌ها اختصاص یابد.

سرمایه‌گذاری در صندوق ثروت ملی

ساختار مناسب سرمایه‌گذاری عامل بسیار مهمی جهت جلوگیری از سوءمدیریت در منابع، کاهش تضاد منافع و جلوگیری از پذیرش ریسک بالاست. ایجاد سازوکار و فرآیند مناسب اجرایی و نظارتی و از طرفی ایجاد محدودیت‌ها به شرط عدم کاهش ظرفیت‌ها و توان مدیریت باعث کاهش سوءمدیریت منابع خواهد شد. در صندوق ثروت ملی همچون هر نهاد مالی دیگر که در آن مدیریت از مالکیت جداست، تضاد منافع وجود دارد. به عنوان مثال دولت‌ها با توجه به مالکیت بر منابع صندوق به دنبال سرمایه‌گذاری‌های خاص و منطبق با انگیزه‌های سیاسی خود هستند. به طور حتم ایجاد قوانین خاص در سرمایه‌گذاری همچون حداقل کردن سرمایه‌گذاری‌های داخلی، عامل مهمی در کاهش تضاد منافع در مدیریت است. یکی از مهم‌ترین اهداف در مدیریت دارایی‌ها حفظ اصل منابع و عدم پذیرش ریسک‌های غیرمنطقی است. تعیین محدودیت‌های لازم در زمینه سرمایه‌گذاری و ریسک از سوی ارکان سیاستگذار همچون هیات امنا و تصویب استراتژی‌های اصلی سبب می‌شود سرمایه‌گذاری و پذیرش ریسک به صورت معقولانه از سوی مدیران اجرایی انجام شود.

نظارت مستقل، شفافیت و پاسخگویی در صندوق ثروت ملی

نظارت کافی می‌تواند شرایط لازم برای بررسی و جلوگیری از تمرکز بیش از حد قدرت در هر یک از ارکان صندوق را فراهم کند. نظارت مستقل حرفه‌ای، سبب می‌شود نگرانی‌ها در زمینه عملکرد کاهش یابد. لازم است شکاف وضعیت صندوق با استانداردهای مقبول حکمرانی خوب شناخته شود تا به این روش اصلاحات از سوی مالک صورت گیرد. نظارت مستقل توجه عموم مردم و نهادهای نظارتی بین‌المللی به سوءمدیریت و ایجاد فشار جهت اصلاحات را افزایش می‌دهد. پاسخگویی در صندوق ثروت ملی سبب افزایش پایداری، مدیریت کاراتر، جلوگیری از بحران‌های مالی و بودجه‌ای و افزایش اعتماد خواهد شد. افزایش کیفیت اطلاعات و داده‌ها، موجب بهبود کارایی فعالیت‌ها می‌شود. این موضوع از طریق بررسی و نظارت بهتر ارکان مختلف و مردم بر فعالیت‌ها، حاصل خواهد شد. سیاستگذاران می‌توانند در صورت دسترسی به اطلاعات مناسب و کافی، واکنش سریع‌تری نسبت به تغییرات اقتصادی و سوء‌مدیریت داشته باشند. جامعه مطلع و ارگان‌های نظارتی تعریف‌شده با مسوولیت و توان کافی می‌توانند سهم بسزایی در دستیابی به اهداف غایی داشته باشند.

مطالعه تطبیقی چارچوب قانونی و ساختار حاکمیت شرکتی

در قوانین مستحکم و با پشتوانه اجرایی در زمینه جایگاه و موجودیت صندوق علاوه بر نوع ساختار صندوق (نهاد مستقل یا غیرمستقل) باید به فعالیت‌های عملیاتی آنها نیز اشاره شود. در برخی از صندوق‌ها همچون آلاسکا و کویت، جایگاه این نهادها در بالاترین قانون ملی یعنی قانونی اساسی ایالت یا کشور تصویب شده و این بدان معناست که تغییر در مفاد آن، تنها از طریق رجوع به آرای عمومی امکان‌پذیر است. در صندوق‌های نروژ، ابوظبی، کویت، آلبرتا و آلاسکا نقش و جایگاه تمامی ارکان مرتبط در قوانین مختلف تعریف و تعیین شده است. یکی از نکات مهم دیگر در زمینه قوانین، توجه به رویکردهای واریز و برداشت منابع است. در صندوق‌های آذربایجان، نروژ، آلبرتا و آلاسکا تمامی جوانب و محدودیت‌های واریز و برداشت مشخص شده است اما در صندوق کشوری همچون امارات متحده عربی هیچ‌گونه قانون خاص، مصوب یا الزام‌آوری برای سهم از مازاد درآمدهای نفتی و برداشت وجود ندارد که سبب می‌شود دولت امکان برداشت بی‌قید و شرط از منابع را داشته باشد.

یکی از موضوعات مهم در صندوق‌های ثروت ملی افزایش استقلال هیات سیاستگذار و ناظر و عدم تاثیرپذیری آنها از جناح‌های سیاسی است. افزایش نقش بخش خصوصی و سایر قوای حاکمیتی، می‌تواند استقلال را افزایش دهد و موجب تعیین رهنمون‌ها فراجناحی و در راستای چشم‌انداز سازمان شود. در صندوق‌های کویت، آلبرتا و آلاسکا بخش خصوصی نقش موثری در اداره و سیاستگذاری آنها دارد. البته در صندوق‌های آذربایجان، قطر و ابوظبی بر استقلال این رکن سیاستگذاری تاکید شده است ولی به طور حتم نظام حاکمیتی و ساختار فعلی آنها نشان می‌دهد که به شدت تحت تاثیر حاکمیت هستند. افزایش وزن بخش خصوصی در ارکان بالادستی نقش مهمی در استقلال دارد. به عنوان مثال در صندوق کویت ۹ نفر از سه نفر و در صندوق آلبرتا نیز هشت عضو از سه عضو موجود در هیات‌مدیره از بخش غیردولتی انتخاب می‌شوند. یکی دیگر از موضوعات مهم در صندوق‌های موفق، وجود گروه مشاوره قوی و تخصصی در کنار هیات امنا و رکن سیاستگذار است. این گروه‌های مشاوره در حال حاضر در صندوق‌های نروژ، آذربایجان و آلاسکا وجود دارند. در برخی از صندوق‌ها مثل آلاسکا از گروه‌های مختلف مشاوره‌ای بین‌المللی استفاده می‌شود.

وجود کمیته‌های تخصصی سرمایه‌گذاری و غیرسرمایه‌گذاری یکی دیگر از نکات قابل توجه در ساختار حکمرانی است. در برخی موارد همچون صندوق نروژ، آلاسکا، آلبرتا و ابوظبی تعدد کمیته‌ها گسترده و متنوع است و در سایر موارد به دو تا سه کمیته محدود می‌شود. از جمله کمیته‌های تخصصی موجود می‌توان به تیم‌های سرمایه‌گذاری، ریسک، جبران خدمات، ارزشگذاری و حسابرسی اشاره کرد. تخصصی کردن واحدهای عملیاتی در بیشتر صندوق‌های ثروت ملی به چشم می‌خورد. به عنوان مثال در صندوق‌های ابوظبی، قطر، آذربایجان، نروژ و کویت واحدهای سرمایه‌گذاری به حوزه‌های مختلف و تخصصی سهام داخلی و خارجی، اوراق با درآمد ثابت، املاک و مستغلات و سرمایه‌گذاری‌های جایگزین تقسیم شده‌اند.

مطالعه تطبیقی قوانین مرتبط با منابع و مصارف

قوانین مشخص در زمینه واریز و برداشت و به عبارتی اطمینان از ورود منابع مستمر و عدم امکان برداشت‌های بی‌مورد می‌تواند موجب برنامه‌ریزی صحیح صندوق‌ها شود. هر چند در برخی از صندوق‌ها مثل ابوظبی، قوانین برداشت و واریز مشخصی تعیین نشده اما از سوی دیگر در برخی صندوق‌ها مثل نروژ، آلبرتا، آلاسکا و قطر قوانین و فرآیند سخت‌گیرانه‌ای برای برداشت تصویب شده است. همچنین در برخی صندوق‌ها مثل نروژ، قطر و آلاسکا حتی موارد اضطراری برداشت منابع تعیین شده و به این صورت امکان دست‌اندازی به منابع به حداقل رسیده است. در صندوق‌هایی که ساختار آنها به بخش‌های مختلف تقسیم شده است مثل کویت و آلبرتا تفکیک منابع به طور کامل صورت گرفته و سهم هر یک از آنها در قوانین مشخص شده است. در صندوق‌های نروژ، قطر، آلاسکا و کویت امکان برداشت از بخش بین نسلی وجود ندارد. در برخی از صندوق‌ها مثل نروژ، آلبرتا و آلاسکا نمی‌توان از آنها به عنوان بودجه ثانویه استفاده کرد ولی در برخی دیگر همچون قطر، کویت و ابوظبی قانون خاصی در این راستا وجود ندارد و منابع به طور کامل در اختیار دولت است.

یکی از موضوعات اصلی در صندوق‌های ثروت ملی موفق، استقلال فعالیت آنها از سیاست‌های پولی و مالی کشور است. فعالیت صندوق‌های آلبرتا، آلاسکا، نروژ و آذربایجان هیچ رابطه مستقیمی با چارچوب‌های مالی و نهادهای پولی کشور ندارند و این منابع صرفا در جهت اهداف اصلی مورد استفاده قرار می‌گیرند. یکی از نقاط هم‌پوشانی فعالیت‌های بودجه با سیاست‌های پولی و مالی کشور، سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای است. با توجه به اهداف توسعه‌ای تعریف شده، در صندوق‌های آذربایجان، آلبرتا و قطر، سرمایه‌گذاری‌های داخلی به شرط استقلال طرح‌ها از بودجه کشور، امکان‌پذیر است. به عنوان مثل در صندوق قطر و آذربایجان هدف اصلی پروژه‌های داخلی خروج از اقتصاد تک‌محصولی است و پروژه به طور کامل مشخص و گزارش‌ها و هزینه‌های پروژه‌های منتخب به طور جدا ارائه می‌شود. در این صندوق‌ها، منابع باید به فرصت‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری مشخص و شناخته شده و در راستای اهداف توسعه‌ای تخصیص باید.

مطالعه تطبیقی ساختار سرمایه‌گذاری

صندوق‌های قطر، آلاسکا، نروژ و آلبرتا در کنار اهداف بلندمدت، اهداف کوتاه‌مدت را نیز برای کسب حداکثر کردن بازدهی مشخص می‌کنند. یکی از نکات مهم توجه خاص به معیارها و اهداف صرفا اقتصادی در بخش بین‌نسلی است که این موضوع در همه صندوق‌های موردمطالعه رعایت شده است و آنها به دنبال کسب بازدهی پایدار بلندمدت هستند. در کنار این اهداف اقتصادی و مالی، تاثیرات غیراقتصادی برای برخی صندوق‌ها اهمیت به‌سزایی دارد. صندوق‌های آلبرتا، آلاسکا، نروژ و ابوظبی در سرمایه‌گذاری خود به دنبال توجه به فعالیت‌های اجتماعی، محیط‌زیست و حاکمیت شرکتی هستند و معیارهای سرمایه‌گذاری مسوولانه را به‌عنوان یک استاندارد اخلاقی در سرمایه‌گذاری‌ها، وارد کرده‌اند.

تمامی صندوق‌های موردمطالعه، دارای یک فرآیند تصمیم‌گیری مصوب هستند که در آن قدم‌های اصلی در روش‌های مختلف سرمایه‌گذاری تعیین شده است که شامل شناسایی، ارزیابی، اجرا و مدیریت دارایی‌ها است. البته استراتژی مدیریت صندوق می‌تواند فعال (نروژ و ابوظبی) یا غیرفعال باشد. صندوق‌های ابوظبی، نروژ، قطر و کویت برای اجرایی کردن سیاست‌های خود از واحدهای مختلف سرمایه‌گذاری استفاده و در برخی موارد برای هر یک از طبقات دارایی‌ها، واحدی مجزا ایجاد شده است. ارکان سیاست‌گذار صندوق‌های مختلف، محدودیت‌ها و شرایط ویژه سرمایه‌گذاری را علاوه بر اهداف و رویکردهای اصلی نیز تعیین کرده‌اند. به‌عنوان مثال می‌توان به تعیین کیفیت محل سرمایه‌گذاری‌ها (نروژ، آلاسکا و آلبرتا)، درجه اعتباری ابزارهای مالی (نروژ، آذربایجان، آلاسکا و آلبرتا)، محدودیت در اوراق مشتقه (کویت و ابوظبی)، ممنوعیت در شرکت‌های غیرلیست‌شده (نروژ)، ممنوعیت بر اساس اعتقادات فرهنگی و مذهبی (کویت، ابوظبی، نروژ و قطر)، محدودیت در استفاده از ابزارهای مالی (آذربایجان و آلبرتا) اشاره کرد. استراتژی‌ها و سیاست‌های سرمایه‌گذاری باید به‌طور مستمر و مداوم بهبود پیدا کند. در صندوق‌های ابوظبی، آلبرتا، آلاسکا و قطر استراتژی‌ها، سیاست‌های و فرآیندهای سرمایه‌گذاری حداقل سالی یک‌بار مورد بازنگری قرار می‌گیرند.

تمامی صندوق‌های ثروت ملی موردمطالعه از ابزارهای مختلف مالی برای متنوع‌سازی سبد سرمایه‌گذاری استفاده می‌کنند. صندوق‌های نروژ، ابوظبی، کویت، آذربایجان، آلبرتا و آلاسکا سبد هدف را در سطح ارزها، مناطق جغرافیایی و طبقات مختلف دارایی مشخص کرده‌اند. در صندوق‌های با اهداف چندگانه همچون آلبرتا، آذربایجان، کویت و ابوظبی مشارکت و سرمایه‌گذاری در طرح‌های بزرگ اقتصادی و توسعه‌ای وجود دارد. صندوق‌های کویت و ابوظبی در راستای اهداف توسعه‌ای اقدام به ارائه تسهیلات و سرمایه‌گذاری مستقیم در بخش‌های مختلف اقتصادی دولتی و غیردولتی می‌کنند. تعدادی از صندوق‌ها همچون نروژ و آلاسکا هیچ نوع سرمایه‌گذاری داخلی و ارائه تسهیلاتی ندارند.

یکی از معیارهای مهم در موفقیت صندوق ثروت ملی، استقلال مدیران اجرایی در تصمیمات است. در صندوق‌هایی همچون نروژ، آلبرتا، آلاسکا چارچوب، اصول و اهداف اصلی از سوی بالاترین رکن ساختار مشخص و تصمیمات سرمایه‌گذاری به‌صورت آزادانه به مدیران یا هیات اجرایی واگذار شده است. البته در برخی از صندوق‌ها همچون ابوظبی، کویت، قطر و آذربایجان باوجود گزینش مدیران از سوی مراجع دولتی آزادی عمل و استقلال به‌طور کامل به آنان واگذار شده است. برای افزایش استقلال، راه‌اندازی یک موجودیت حقوقی مستقل و حرفه‌ای به شکلی که از هر نوع نفوذ و ترغیب سیاسی دور باشد و عدم دخالت دولتمردان در گزینش مدیران اجرایی ضروری است. صندوق‌های آلبرتا و آلاسکا نمونه‌های مناسبی هستند که هر دو معیار فوق را جهت فعالیت عملیاتی مستقل، به کار برده‌اند. البته صندوق نفتی نروژ در این میان به‌عنوان یک استثناء، باوجود عدم استقرار یک نهاد مستقل، به دلیل ساختار مناسب مدیریتی و حاکمیتی، دارای حداکثر استقلال تصمیم‌گیری است.

 مطالعه تطبیقی نظارت، شفافیت و پاسخگویی

هرم پاسخگویی و وظیفه و مسوولیت هر یک از ارکان در بیشتر صندوق‌ها (نروژ، آلبرتا، آلاسکا، آذربایجان) تعریف‌شده است. در بیشتر صندوق‌های ثروت همچون نروژ، آلبرتا، آلاسکا، کویت و آذربایجان ساختاری دولایه نظارتی تعریف شده است. فرآیند پاسخگویی به‌طور کامل در صندوق‌های ثروت نروژ، آلبرتا و آلاسکا تصویب شده است؛ مدل حاکمیت شرکتی و پاسخگویی ارکان صندوق با جزئیات دقیق، در قوانینی همچون احکام مدیریت و قوانین حاکمیت شرکتی صندوق‌های فوق بیان شده است. در برخی از صندوق‌ها مثل آلبرتا، آذربایجان، آلاسکا و نروژ حیطه پاسخگویی بسیار گسترده است. در این صندوق‌ها، مدیران حداقل سالی یک‌بار به مردم گزارش ارائه می‌دهند. از سوی دیگر پاسخگویی در صندوق‌های ابوظبی و قطر، فقط محدود به دولت (مالک) است. صندوق کویت به مجلس به‌عنوان نمایندگان مردم نیز پاسخگو است ولی وظیفه‌ای مبنی بر پاسخگویی در مقابل مردم ندارد. برای بهبود نظارت لازم است همچون صندوق‌های آلبرتا و آلاسکا، نهاد ناظر ترکیبی از جناح‌های مختلف سیاسی و مردمی باشد تا بررسی عملکرد به دور از هر نوع سوگیری انجام شود. در قوانین صندوق‌های ثروت موردمطالعه، الزامات لازم برای گزارش‌دهی به ارکان و نهادها مشخص شده است. گزارش‌های عمومی منتشر شده باید شامل اطلاعات درست و کامل و دارای حداکثر شفافیت باشد.

مانند آنچه در صندوق‌های نروژ، آلبرتا، آلاسکا، آذربایجان، ابوظبی، قطر و کویت اجرایی می‌شود، علاوه بر قوانین ملی گزارش‌دهی بر اساس استانداردهای مالی بین‌المللی نیز انجام می‌شود. حتی در صندوق‌هایی با شفافیت پایین در داخل کشور (ابوظبی، قطر و کویت) صورت‌های مالی بر اساس استانداردهای بین‌المللی گزارش‌دهی مالی، تهیه می‌شود. هدف استفاده از استانداردهای مالی و بین‌المللی گزارشگری مالی، ایجاد بستر لازم برای تصمیم‌گیری منطقی سرمایه‌گذاران، اعتباردهندگان و سایر تصمیم‌گیران مالی، امکان تصمیم‌گیری بلندمدت و بهبود عملکرد تجاری است. در برخی صندوق‌های توسعه‌یافته مثل آلاسکا الزام تهیه گزارش‌های عمومی سالانه قابل‌فهم برای عموم مردم، نیز وجود دارد. در کشورهای توسعه‌یافته همچون نروژ، ایالات‌متحده، کانادا و آذربایجان علاوه بر صورت‌های مالی سایر اطلاعات همچون اندازه صندوق، میزان واریز و برداشت منابع و جزئیات مرتبط با تخصیص دارایی‌ها برای عموم مردم منتشر می‌شود.

در صورت حضور فعال در بازارهای خارج کشور، فعالیت صندوق‌ها باید منطبق بر استانداردهای بین‌المللی باشد و در این زمینه مدیریت اجرایی همانند مدیران صندوق‌های نروژ، آلبرتا و آلاسکا وظیفه دارند آخرین روش‌های و فرآیندهای بین‌المللی سرمایه‌گذاری و حاکمیت شرکتی را به کار ببرند. ازجمله اصولی مورد پذیرش، می‌توان به اصول و پیمان‌های پذیرفته‌شده سازمان ملل، رهنمودهای مرتبط با سازمان همکاری و توسعه اقتصادی برای نهادهای چندملیتی، اصول پذیرفته‌شده سازمان ملل برای تجارت و حقوق بشر و اصول حاکمیت شرکتی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی اشاره کرد. صندوق‌های ثروت ملی جهت افزایش کارایی و شفافیت، رعایت قوانین ضد پول‌شویی، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری، قوانین ارزی، قوانین مالیاتی، مقررات ارزهای خارجی، قوانین ضدانحصار، مقررات مرتبط با فعالیت‌ها و مشارکت‌های سیاسی و قوانین مرتبط با تحریم‌های بین‌المللی در دستور کار دارند. در برخی صندوق‌ها همچون آذربایجان، قطر، ابوظبی و کویت سیاست‌های سخت‌گیرانه‌ای در زمینه اجرای آنها با هدف افزایش اطمینان به این نهادهای مالی وجود دارد. علاوه بر موارد فوق صندوق‌های ثروت برای تطابق بیشتر با قوانین بین‌الملل، بهبود و توسعه سرمایه‌گذاری مسوولانه و حضور در بازار جهانی، در سازمان‌های چندملیتی و بین‌المللی همچون بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول، صندوق‌های منطقه‌ای توسعه اقتصادی و اجتماعی، شبکه بین‌المللی حاکمیت شرکتی و سازمان سرمایه‌گذاری مسوولانه سازمان ملل مشارکت دارند.

راهکارهای اصلاح نظارت مستقل، پاسخگویی و شفافیت

ارائه اطلاعات به مردم و نهادهای نظارتی یکی از مهم‌ترین پیشنهادهاست. لازم است همچون صندوق‌های موفق در دنیا ازجمله نروژ، آلبرتا، آلاسکا و آذربایجان میزان شفاف‌سازی و پاسخگویی افزایش یابد تا نیاز استفاده‌کنندگان را تامین کند. صندوق باید در زمینه عملکرد و فعالیت‌های خود پاسخگوی تمام اقشار جامعه باشد. لازم است اطلاعات در زمینه اهداف، چارچوب قانونی، ساختار حکمرانی صندوق، ارکان حاکمیت شرکتی، مدیران، اصول اخلاقی درون‌سازمانی، رهنمودهای مسوولیت‌‌پذیری، استراتژی‌ها و سیاست‌های سرمایه‌گذاری، فعالیت‌های سرمایه‌گذاری، سبد سرمایه‌گذاری و گزارش حسابرسی مستقل به‌طور منظم و با روش‌های مختلف افشا شود. پژوهش‌های زیادی در این زمینه و مقایسه صندوق‌ها بر اساس معیارهای مختلف رتبه‌بندی انجام‌شده و نقطه مشترک آنها توصیه به افزایش پاسخگویی و شفافیت در مقابل مردم و نهادهای نظارتی داخلی و خارجی است. به ‌طور حتم بهبود وضعیت فعلی صندوق توسعه ملی ایران با استفاده از راه‌کارهای ارائه شده و افزایش رتبه شفافیت و پاسخگویی بر اساس معیارهای بین‌المللی همچون لینابورگ- مادوئل، کافمن، کرای و ماستورزی و ترومن- داوسون موجب کاهش نگرانی‌ها و افزایش اطمینان نسبت به صندوق خواهد شد. این امر در نهایت تضمین‌کننده فعالیت‌های صندوق در داخل و خارج کشور و تضمین‌کننده ثروت نسل‌های فعلی و آتی خواهد شد. علاوه بر این طبق نظر خبرگان باید فرهنگ‌سازی لازم برای ارتقا و بهبود صندوق توسعه ملی از طریق رسانه‌های عمومی انجام شود. لازم است علاوه بر شفاف‌سازی از طریق رسانه‌های عمومی، برنامه‌های آگاهی‌بخش برای افزایش سطح آگاهی جامعه در زمینه صندوق‌های ثروت ملی، تهیه و پخش شود.

پیشنهاد بعدی در این بخش، حسابداری و حسابرسی صندوق توسعه ملی ایران است. یکی از نتایج پژوهش حاضر الزام صندوق به حسابداری و ارائه گزارش‌های مالی بر اساس استانداردهای بین‌المللی حسابداری بخش عمومی و استانداردهای بین‌المللی گزارشگری مالی است. دلیل اصلی این امر استفاده از صورت‌های مالی برای ارزیابی و رتبه‌بندی صندوق‌های ثروت ملی در خارج از کشور است. بنابراین نیاز است صورت‌ها و گزارش‌های مالی مطابق با استانداردهای مورد تأیید مراجع حرفه‌ای باشد. از سوی دیگر مطابق آنچه در صندوق‌های مورد مطالعه در حال اجرا است حسابرسی صندوق‌ها از سوی موسسات حسابرسی معتبر انجام می‌شود و از طرفی کمیته و واحد حسابرسی داخلی نیز برای نظارت بر عملکرد صندوق بازتعریف شود. به‌طور حتم جهت حضور در بازارهای بین‌المللی، باید زیرساخت لازم برای حسابرسی مستقل و نظارت نهادهای مالی بین‌المللی بر صندوق توسعه ملی ایران تعیین شود. مطابق مطالعه تطبیقی و نظر خبرگان فرآیند انتخاب یک حسابرس معتبر بین‌المللی باید به تصویب هیات ‌امنا برسد. لازم است چارچوب و استانداردهای لازم و واحد عملیاتی مناسب در صندوق توسعه ملی ایران ایجاد و ساماندهی شود. همچنین مطابق بررسی صندوق‌های ثروت ملی مورد مطالعه و نظر خبرگان، جهت حضور در بازارهای بین‌الملل نیاز است صندوق استانداردها و قوانین بین‌الملل رعایت و در نهادهای نظارتی بین‌المللی عضو شود. در این زمینه نیاز است واحد حقوقی و تطابق بین‌الملل در ساختار صندوق طراحی شود.

راهکارهای نهایی اصلاح چارچوب قانونی و ساختار حاکمیت شرکتی

طبق آنچه در صندوق آلبرتا، آلاسکا، کویت و ابوظبی نیز اجرایی شده، قانون صندوق باید در بالاترین قوانین کشور (قانون اساسی) به تصویب برسد تا تغییرناپذیر باشد. همچنین قوانین برداشت و واریز باید به نحوی باشد که امکان دست‌اندازی به منابع غیرممکن یا حداقل بسیار سخت باشد. یکی از راهکارهای این پژوهش، تقسیم صندوق به بخش‌های مختلف، بر اساس اهداف مورد نظر است. طبق نظر خبرگان و مشابه آنچه در صندوق‌های کویت و قطر نیز صورت گرفته، مدیریت صندوق می‌تواند به سه حوزه اهداف بین‌نسلی، توسعه‌ای و تثبیت‌کننده تقسیم شود و منابع هریک از این بخش‌ها نیز کاملا مشخص و تفکیک شده باشد.

موضوع بعدی ساختار مدیریت صندوق توسعه ملی ایران است. صندوق توسعه ملی ایران باید به‌عنوان یک سازمان مستقل فعالیت داشته باشد و اداره آن به‌طور کامل به مدیران صندوق واگذار شود. این نهاد باید توسط هیات‌امنایی متشکل از قوای مختلف کشور و بخش خصوصی (با حق رأی) نظارت شود. در کنار هیات‌امنا، یک گروه مشاوره حرفه‌ای جهت ارائه پیشنهادها باید فعالیت داشته باشد. این ساختار مدیریتی تجربه صندوق‌های آلبرتا، آلاسکا، قطر، کویت و ابوظبی است.

علاوه بر استقلال بخش نظارتی، مدیران اجرایی (هیات عامل) صندوق توسعه ملی ایران نیز باید همچون صندوق‌های نروژ، آلبرتا و آلاسکا دارای استقلال کامل تصمیم‌گیری باشند و دولت هیچ نوع دخالتی در انتخاب آنها نداشته باشد. در این راستا لازم است گزینش بر اساس یک فرآیند معین و پس از تایید صلاحیت حرفه‌ای و اخلاقی افراد انجام شود. برای اداره بهتر سازمان نیاز است که تمامی کمیته‌ها و واحدهای سازمانی با توجه به اهداف و نیازها بازتعریف و در صورت نیاز راه‌اندازی شوند. یکی از نظرات مهم خبرگان استخدام افراد و مدیران حرفه‌ای (در صورت نیاز مدیران بین‌المللی) برای عملیات صندوق و آموزش مستمر تمامی افراد سازمانی است.

راهکارهای نهایی اصلاح سرمایه‌گذاری

سیستم مدیریت ریسک باید در صندوق توسعه ملی ایران ایجاد شود. همانند تجربه صندوق‌های مورد مطالعه و نظر خبرگان، باید زیرساخت‌های مدیریت ریسک سرمایه‌گذاری و غیرسرمایه‌گذاری ازجمله اصلاح واحد مربوطه و ایجاد و معیارهای نسبی و مطلق مرتبط برای اندازه‌گیری هریک از آنها راه‌اندازی شود. ارزیابی عملکرد صندوق با استفاده از روش‌های مختلف همچون تعیین بازدهی معین، مقایسه با صندوق‌های مشابه و تعریف سنجه‌های منفعل اختصاصی، می‌تواند انجام شود. در بخش توسعه‌ای لازم است ارزیابی فعالیت‌ها موردتوجه قرار گرفته و نتایج سریع و مستقیم و اثرات کوتاه‌مدت تا بلندمدت فعالیت‌ها و پروژه‌های در جامعه مورد ارزیابی قرار بگیرد. می‌توان در صندوق توسعه ملی ایران از سیستم‌های ارزیابی اثرات توسعه‌ای پروژه‌ها استفاده کرد.

طبق بررسی صندوق‌های ثروت ملی نمونه پیشنهاد می‌شود، فرآیند سرمایه‌گذاری شامل شناسایی اولیه، ارزیابی، اجرا و مدیریت فعال سبد سرمایه‌گذاری در صندوق توسعه ملی ایران تصویب و به‌طور کامل اجرایی شود. لازم است که تمامی تصمیم‌ها دارای استقلال کامل باشد و دولت در آنها، به‌ویژه در زمینه توسعه‌ای، نقشی نداشته باشد. بنابراین در این زمینه اصل عدم دخالت رعایت شود. اهداف کسب بازدهی، نوع، محدودیت‌ها، افق‌ها و پذیرش ریسک مختلف برای سرمایه‌گذاری‌ها باید مشخص باشد. همچنین استراتژی‌ها، سیاست‌ها و فرآیندهای سرمایه‌گذاری همچون صندوق‌های نروژ، آلبرتا، آلاسکا و کویت و نظر خبرگان در دوره‌های مشخص مورد بازنگری قرار بگیرد و فرآیند به نحوی باشد که نظرات تمامی ارکان فعال در صندوق بر اساس آخرین تحولات ملی و بین‌المللی در آن اعمال شود.

یکی از موضوعات اصلی در زمینه سرمایه‌گذاری به‌طور خاص در بخش بین‌نسلی تعیین اهداف و معیارهای اقتصادی است. پیشنهاد می‌شود در صندوق توسعه ملی ایران معیارها و اهداف تعیین و تصویب شوند. معیارها غیراقتصادی در بخش توسعه‌ای نیز باید تعریف شوند که می‌تواند شامل ایجاد شغل جدید، متنوع کردن اقتصاد، افزایش سطح آموزش و ایجاد زیرساخت‌های لازم توسعه‌ای باشد. این بخش از صندوق به دنبال بهبود کیفیت اقتصادی، فضای کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری در صنایع هدف باید باشد. صنایع هدف بر اساس شاخص‌های کلیدی نظیر سطح اشتراک با صنایع دیگر، دانش‌بنیان بودن صنعت و توجه به صنایع، طرح‌های اولویت‌دار با اتکا بر مزیت‌های منطقه‌ای و طبیعی و بر اساس برنامه‌ریزی هسته‌ای انجام شده است. در مدل پیشنهادی بخش توسعه اجتماعی به‌عنوان یکی از زیرمجموعه‌های بخش توسعه‌ای با اهداف آموزش‌وپرورش و توسعه اجتماعی فعالیت دارد. در این صندوق بهبود شاخص‌های رفاه لگاتوم و به‌طور خاص زیرشاخص‌های آموزش‌وپرورش، سلامت و محیط‌زیست مورد نظر است. به‌طور کل صندوق توسعه بر اساس برنامه‌ریزی توسعه‌ای، به دنبال نوسازی و تغییر ساختارها در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی به‌صورت بنیادی و پایدار است. علاوه بر معیارهای فوق‌الذکر، سرمایه‌گذاری‌های مسوولانه نیز باید موردتوجه باشد و تأثیرات غیراقتصادی ازجمله اثرات مثبت و منفی سرمایه‌گذاری بر محیط‌زیست، جامعه و حاکمیت شرکتی در سرمایه‌گذاری‌ها لحاظ شود.

راهکارهای نهایی اصلاح قوانین منابع و مصارف

همانند آنچه در صندوق‌های نروژ، آذربایجان، قطر، آلبرتا و آلاسکا انجام می‌شود، برداشت از اصل منابع صندوق به‌ویژه در بخش بین نسلی باید غیرممکن شود. منابع صندوق در بخش تثبیت‌کننده و توسعه‌ای می‌تواند در داخل کشور برای اهداف مورد نظر استفاده شود. بر اساس مدل جاری در کشور کویت و مطابق نظر خبرگان، واریز سود حاصل از بخش‌های مختلف می‌تواند به بخش بین‌نسلی منتقل شود ولی از بخش بین‌نسلی هیچ خروجی و برداشتی جایز نیست. طبق تجربه کشورهای قطر، آذربایجان، کویت و کانادا، پروژه‌های مرتبط در بخش توسعه‌ای باید به‌طور مستقیم از سوی صندوق تعیین، تامین مالی و نظارت شود.

منابع صندوق ثروت ملی ایران باید به‌طور کامل مستقل از سایر منابع ارزی کشور باشد. این منابع باید در اختیار مدیران صندوق باشد و بانک مرکزی هیچ دخالتی در اداره و مدیریت آن نداشته باشد. همچنین طبق نظر خبرگان و تجربه صندوق‌های نروژ و بخش‌های بین‌نسلی قطر و کویت منابع صندوق به‌ویژه در بخش بین‌نسلی نباید به ریال تبدیل شود.

ابتدا تمامی منابع حاصل از فروش نفت و گاز پس از کسر هزینه‌های عملیاتی به صندوق توسعه ملی ایران انتقال یابد و بعد از آن سهم بودجه دولت تعیین شود. در حال حاضر در کشورهای نروژ، کانادا، آمریکا و امارات متحده عربی استفاده و درآمدها خالص منابع نفت و گاز ابتدا به صندوق ثروت واریز می‌شود. لازم است به ارزش نسبی متفاوت دلارهای نفتی در صندوق توسعه ملی ایران توجه شود. همچنین باید علاوه بر درآمدهای نفت و گاز صادراتی کشور، به سهم صندوق در درآمد شرکت‌های فعال در حوزه گاز و نفت همچون حمل‌ونقل، حفاری، تولیدی، تجاری و همچنین سایر انفال مانند معادن توجه شود.

 

اخبار برگزیدهیادداشت