گوشه و کنارهای تاریک بودجه
به گزارش جهان صنعت نیوز: اقتصاد ایران در حالی وارد سال ۱۴۰۰ می‌شود که علاوه بر معضل کسری بودجه و تورم ناشی از آن، با مساله منفی بودن رشد خالص سرمایه‌گذاری و رشد تولید و وخامت معیشت دهک‌های پایین روبه‌رو است. بنابراین لازم است بودجه ۱۴۰۰ به نحوی تنظیم شود که این سه موضوع را مدنظر قرار داده و به دنبال تخفیف ابعاد مختلف این معضلات باشد. اهم مسائلی که باید در تصویب لایحه بودجه در نظر گرفته شود عبارتند از: کنترل و کاهش کسری بودجه و کمک به اجرای سیاست انقباضی پولی، زمینه‌سازی رشد اقتصادی از طریق افزایش انگیزه سرمایه‌گذاری، ایجاد چتر حمایتی برای تامین حداقل معیشت خانواده‌های آسیب‌پذیر.
بر همین اساس تیم پژوهشی اندیشکده کسب‌و‌کار شریف گزارشی تحت عنوان «مدیریت تورم در بودجه‌های سنواتی» با هدف ارائه راهکارهایی جهت خشکاندن ریشه‌های اصلی تورم‌های مزمن و دورقمی در اقتصاد کشور تهیه کرده و پیشنهادهایی برای کاهنده نمودن روند کسری تراز عملیاتی بودجه دولت ارائه می‌دهد. این گزارش که به سفارش اتاق بازرگانی تهران تهیه شده، گوشه وکنارهای تاریک بودجه را روشن کرده است. به منظور ملموس‌تر بودن بحث‌ها از یک سو و با توجه به زمان تهیه گزارش که با فصل تصویب بودجه سال ۱۴۰۰ همزمان شده، بر لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز تمرکز ویژه‌ای شده است.
عقب‌ماندگی تاریخی دخل از خرج
مهم‌ترین ردیف درآمدی دولت، مالیات‌ها هستند. سالم‌ترین و کم‌ضررترین شیوه تامین مالی هزینه‌های دولت‌ها، مالیات است؛ چراکه مالیات پولی است که توسط دولت از جامعه جمع‌آوری می‌شود و وقتی دولت آن را برای جامعه هزینه می‌کند، پایه پولی و در نتیجه آن نقدینگی را افزایش نمی‌دهد. از این رو تورم‌زا نیست. متاسفانه فقدان مالیات بر مجموع درآمد فرد و سبک مالیات‌ستانی در ایران، آسیب زیادی به فعالان اقتصادی بخش رسمی رسانده و بر همین اساس ممکن است تصور شود جبران هزینه‌های دولت با استفاده از مالیات، در عمل به نفع مردم نیست. اما اگر دولتی، دست‌کم ۸۵ درصد منابع مورد نیازش را با مالیات تامین نکند، بعدا بدون اجازه مردم، از کانال تورم به قدرت خرید آنها برای جبران کسری بودجه‌اش دست‌اندازی خواهد کرد. با وجود اهمیت تامین مالی دولت با استفاده از مالیات، در ایران سهم درآمدهای مالیاتی و گمرکی از تامین مالی دولت‌ها بسیار پایین و همواره زیر ۴۰ درصد بوده است.
در شرایطی که بیشترین نیاز به درآمدهای مالیاتی احساس می‌شود، وضعیت درآمدهای مالیاتی در سال ۱۴۰۰ نه‌تنها بهبود پیدا نکرده است بلکه سهم آن از منابع بودجه عمومی در سال ۱۴۰۰، ۲۹ درصد تعیین شده که در ۱۵ سال اخیر بی‌سابقه است. این در حالی است که طبق هدف‌گیری برنامه ششم توسعه باید این متغیر در سال ۱۴۰۰ به ۵۰ درصد برسد. با توجه به در نظر نگرفتن پایه‌های مالیاتی جدید، این پیش‌بینی چندان دور از واقعیت هم نیست و هرگونه افزایش بیش از حد درآمد از طریق پایه‌های موجود ممکن است بیشتر به فضای کسب‌و‌کار لطمه وارد کند. البته با سیستمی شدن فرآیند مالیات‌ستانی که با اجرای قانون سامانه مودیان در مورد مالیات بر ارزش‌افزوده محقق خواهد شد، این مشکل تا حدی برطرف می‌شود. در هر صورت بدون ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید، برون‌رفت از این وضعیت امکان‌پذیر نخواهد بود.
به صورت تاریخی نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در کشور ما بسیار پایین‌تر از متوسط جهانی بوده و این واقعیت در چند سال گذشته نیز قابل مشاهده است. در حالی که در سال ۲۰۱۸، این نسبت در کشورهای OECD معادل ۴/۲۵ درصد بوده، برای ایران تنها شش درصد بوده که تقریبا برابر با میانگین بلندمدت آن نیز است. حتی در مقایسه با کشورهای MENA (20 درصد) نیز وضعیت ایران جالب نبوده و فاصله زیادی با آنها دارد. مشکل دیگر درآمدهای مالیاتی دولت، ترکیب اجزای تشکیل‌دهنده آن است. در حالی که در اکثر کشورها مالیات بر کالا و خدمات (که عمدتا شامل مالیات بر ارزش‌افزوده می‌شود) و مالیات بر درآمد خانوار دو جزء اصلی درآمدهای مالیاتی را تشکیل می‌دهند در کشور ما مالیات بر عملکرد سهم عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دارد. هرچند در چند سال گذشته سهم مالیات بر ارزش‌افزوده از درآمدهای مالیاتی افزایش پیدا کرده، اما همچنان نرخ آن در مقایسه با میانگین جهانی بسیار پایین‌تر است. شکل نوین مالیات بر درآمد خانوار نیز هنوز در کشور پیاده‌سازی نشده است.
رشد توقف‌ناپذیر هزینه‌های جاری دولت
یکی از وظایف اصلی دولت‌ها فراهم کردن کالای عمومی است. یعنی کالاها و خدماتی که بخش خصوصی از فراهم کردن آن ناتوان است. برای همین منظور، دولت‌ها به استخدام کارکنان و کارمندان می‌پردازند. طبیعی است که هر چه دولت در ارائه خدمات عمومی توانمندتر باشد به این معناست که با تعداد کارمند کمتری می‌تواند خدمات مزبور را ارائه کند. بر این اساس، یکی از ردیف‌های اصلی هزینه‌ای در بودجه دولت، جبران خدمت کارکنان است. علاوه بر این، دولت‌ها اهداف دیگری نظیر بهبود معیشت اقشار آسیب‌پذیر را نیز دنبال می‌کنند. دولت ایران مطـابق اسناد بالادستی یکی از اهداف اصلی خود را حمایت از محرومان و کاهش فقر و نابرابری در جامعه عنوان کرده است. متعاقبا، هزینه یارانه‌ها و سیاست‌های حمایتی از دیگر ردیف‌های هزینه‌ای بودجه دولت است. تعهدات مالی ایجادشده توسط دولت‌ها و مجالس برای دولت در قبال صندوق‌های بازنشستگی از دیگر ردیف‌های مصرفی بودجه عمومی است.
هزینه حقوق و دستمزد کارکنان دولت
مهم‌ترین مورد در بین این ردیف‌ها، هزینه حقوق و دستمزد و پرداخت‌های مختلف به نیروی انسانی است. مقایسه آمار سال ۲۰۱۹ از هزینه‌هایی که دولت‌ها در کشورهای مختلف برای کارکنان خود انجام می‌دهند بیانگر این است که ایران رتبه یک را در این خصوص به خود اختصاص داده است. در ایران ۲/۶۱ درصد از هزینه‌های دولت، صرف نیروی انسانی می‌شود. این بالاترین رقم ثبت‌شده توسط صندوق بین‌المللی پول است. دولت‌ها در ایران، برای دستیابی به مشروعیت، در دوران وفور نفتی اقدام به استخدام نیروی انسانی کرده‌اند. انباشت این استخدام‌ها منجر به صدرنشینی ایران در این شاخص شده است. گذشته از سهم بالای جبران خدمات کارکنان دولت در هزینه‌های جاری، این ردیف از حیث تعداد کارکنان دولت، مجموع دریافتی‌های کارکنان دولت و ترکیب طبقات درآمدی کارمندان دولت نیز واجد اهمیت است. به نظر می‌رسد که حتی خود دولت نیز آمار دقیق تعداد کارکنان خود را ندارد؛ چرا که هیچ گزارش رسمی از اجرای جزء یک بند الف تبصره ۲۱ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ منتشر نشده است. گرچه به دولت در برنامه ششم توسعه تکلیف شده که حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های دولتی (به استثنای مدارس دولتی) را طی اجرای این برنامه حداقل به اندازه ۱۵ درصد کاهش دهد، اما با توجه به فقدان آمار کافی، هیچ‌گونه ارزیابی از میزان تحقق این حکم نمی‌توان داشت. نهایتا اینکه طبق آمارهای هزینه درآمد خانوار در سال ۱۳۹۸ و بر اساس محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، حدود ۸۰ درصد از کارکنان دولت در پنج دهک بالای درآمدی قرار دارند و وضعیت معیشتی آنها از متوسط جامعه بهتر است. ضمن اینکه حدود ۶۰ درصد از کارکنان دولت جزء سه دهک بالای درآمدی هستند. محاسبات این نهاد پژوهشی همچنین نشان می‌دهد که ۸۰ درصد خانوارهای با سرپرست کارمند دارای خودرو هستند در حالی که این نسبت برای بقیه خانوارها کمتر از ۴۵ درصد است.
هزینه سیاست‌های حمایتی
متاسفانه سیاست‌های حمایتی دولت‌ها معمولا به گونه‌ای بوده که اقشار برخوردارتر از آن بهره بیشتری برده‌اند. همچنین به دلیل در نظر نگرفتن منابع پایدار جهت تامین هزینه سیاست‌های حمایتی در بودجه، این سیاست‌ها به کسری بودجه دامن زده و در نهایت با ایجاد تورم‌های مزمن به ضرر اقشار کم‌برخوردار تمام شده‌اند. کسری تراز عملیاتی بودجه که عامل اصلی تورم است، یکی از مشکلات جدی اقتصاد ایران و عامل اصلی بروز تورم‌های مزمن است. گرچه لایحه بودجه هنگام ارائه به مجلس به ظاهر تراز است، اما معمولا درآمدهای پیش‌بینی شده در آن بیش‌برآورد شده و در نتیجه به طور کامل محقق نمی‌شوند در حالی که هزینه‌ها معمولا به صورت قطعی محقق می‌شوند. به عنوان نمونه در بودجه سال ۹۹، به عنوان یک حرکت نمادین سیاسی میزان فروش نفت یک میلیون بشکه در روز و با قیمت ۵۰ دلار برآورد شده بود که تحقق هر دوی این اعداد محل اشکال جدی بود و در عمل هم محقق نشد و دولت ظرف کمتر از دو ماه از شورای سران سه قوه مجوز برای انتشار اوراق گرفت.
بدیهی است که برای حل معضل کسری بودجه راهکاری جز افزایش درآمدهای پایدار یا کاهش هزینه‌ها وجود ندارد. در نگاه اول ممکن است افزایش حمایت از اقشار محروم و کاهش هزینه‌ها دو هدف متناقض باشند. اما توجه بیشتر به نحوه هزینه‌کرد کنونی دولت مساله را روشن‌تر کرده و تحقق همزمان این دو هدف را دست‌یافتنی می‌کند. در واقع منظور از کاهش هزینه‌ها به معنی کاهش ارائه کالاها و خدمات عمومی ضروری توسط دولت یا حذف حمایت از اقشار کم‌برخوردار نیست، بلکه منظور این است که دولت با مدیریت کاراتر هزینه‌ها، از هدررفت منابع بکاهد؛ موضوعی که به تفصیل ذیل عنوان هزینه‌کرد کارا در برنامه اصلاح ساختاری بودجه به آن پرداخته شده است. با هزینه‌کرد کاراتر منابع، هزینه‌های غیرضروری کاهش می‌یابد و در نتیجه منابع جدیدی آزاد می‌شود که می‌توان از آنها جهت افزایش حمایت از محرومان و بهبود خدمات دولت استفـاده کرد. ناکارایی هزینه‌کرد دولت در شرایط کنونی، هم در فراهم کردن کالاها و خدمات عمومی و هم در سیاست‌های حمایتی مشهود است.
با هدف حمایت از خانوارها، دولت برنامه‌های مختلفی را پیاده‌سازی کرده که بسیاری از آنها در قالب یارانه‌های قیمتی بروز یافته است. با اعمال یارانه‌های قیمتی، دولت یک کالا مانند خوراک پتروشیمی، برق یا فولاد یا نهاده مانند ارز را به قیمتی کمتر از قیمت بازار به مردم می‌فروشد (یا با مداخله اجبار به فروش می‌کند و بعدا مجبور است زیان را به شرکت بپردازد). با این کار علاوه بر محروم شدن دولت از درآمدهایی که می‌توانست کسری بودجه و در نتیجه تورم را بکاهد (و یا تحمیل هزینه برای پرداخت زیان)، نابرابری نیز تشدید می‌شود، چرا که افراد متمکن که مصرف بیشتری دارند، بیشتر از این یارانه‌ها منتفع می‌شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد به طور معمول دهک‌های بالاتر مصرف بیشتری از کالاها دارند و از یارانه نهفته در آنها بیشتر منتفع می‌شوند. بررسی ضریب جینی برای سال‌های ۸۰ تا ۹۷ نیز نشان می‌دهد ضریب جینی در سال‌های اخیر روند افزایشی داشته و با اهداف مطرح در اسناد بالادستی نیز اختلاف زیادی دارد. بنابراین به نظر می‌رسد سیاست‌های حمایتی دولت که با نیت خیرخواهانه و کاهش نابرابری اعمال می‌شدند چندان کارساز نبوده، بلکه با در نظر نگرفتن منابع و ناکارایی در توزیع بر آتش فقر و نابرابری دمیده‌اند.
کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی
یکی از ردیف‌های هزینه‌ای بودجه عمومی دولت که در سالیان اخیر رقم قابل توجهی شده است، اعتبارات اختصاص‌یافته از بودجه عمومی دولت به صندوق‌های بازنشستگی است. سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بازنشستگی فولاد و صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات بیشترین کمک‌ها را دریافت می‌کنند. گذشته از اینکه توقف این روند فزاینده مستلزم اعمال اصلاحات ساختاری و پارامتریک در نظام بازنشستگی کشور است اما با توقف طرح‌های ناپخته دولت در خصوص حقوق بازنشستگان نیز می‌توان به میزان خوبی از اتلاف منابع در این بخش جلوگیری کرد.
بودجه عمرانی
همواره این نگاه به بودجه دولت وجود دارد که می‌تواند موتور محرکه رشد و توسعه اقتصادی باشد و این به واسطه بودجه عمرانی دولت است. در لایحه ۱۴۰۰، حدود ۱۰۴همت بودجه عمرانی تدارک دیده شده است اما عملکرد دولت‌ها در سالیان گذشته نشان داده فشار روی دولت، باعث قربانی شدن بودجه عمرانی می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد از سال ۱۳۸۰ شکاف فزاینده‌ای بین هزینه‌های جاری و عمرانی دولت به وجود آمده است. بر این اساس دیگر نمی‌توان مانند سابق انتظار ایفای کارکرد توسعه‌ای برای بودجه دولت قائل بود. بررسی دقیق‌تر سهم بودجه عمرانی از بودجه عمومی دولت طی سال‌های اخیر نیز موید این نکته است به طوری که سهم بودجه عمرانی از کل مخارج عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ حدود یک‌دهم شده است. البته این عدد در تخصیص نیز کاهش جدی پیدا خواهد کرد چراکه طی سال‌های اخیر همواره نرخ تخصیص بودجه عمرانی از بودجه غیرعمرانی کمتر بوده است.
نقش نفت در بودجه دولت
رهایی از شر تورم‌های دورقمی و دیرینه در اقتصاد کشور به جز با تفکیک ارزهای نفتی از بودجه دولت امکان ندارد؛ چه دولت درآمد نفتی کافی داشته باشد و چه نداشته باشد. درآمدهای نفتی باید صرف منافع بین‌نسلی (توسعه زیرساخت‌ها و انتقال تکنولوژی‌های پیشرفته) شود. تفکیک ارزهای نفتی از بودجه دولت هم امکان‌پذیر نیست مگر با کاهش مستمر کسری تراز عملیاتی و رساندن آن به زیر ۱۵ درصد؛ حدی که بتوان نوسانات در تراز عملیاتی بودجه (کسری و مازاد) را با استفاده از اوراق بدهی دولت هموار کرد. ضمن اینکه وابستگی بودجه به نفت باعث می‌شود از طرفی به محض کاهش درآمدهای نفتی به دلایل مختلف، بودجه با کسری بزرگی مواجه شود. از طرف دیگر با افزایش درآمدهای نفتی انبساط قابل توجهی در مخارج دولت ایجاد می‌شود. بنابراین بودجه ماهیت موافق چرخه‌ای پیدا کرده و رونق و رکودهای اقتصاد را تشدید و تعمیق می‌کند در حالی که یکی از کاربردهای اصلی بودجه و به طور کلی سیاست مالی دولت، کاهش نوسانات اقتصاد کلان است. بررسی روند درآمدهای حقیقی نفت و کل هزینه‌های بودجه (شامل هزینه‌های جاری و عمرانی، حقیقی شده با شاخص قیمت مصرف‌کننده) نشان‌دهنده همبستگی قابل توجه بین این دو متغیر است. همبستگی یادشده تا قبل از دهه ۸۰ قوی‌تر بوده اما پس از آن کمرنگ شده است. مشاهدات دیگر نشان می‌دهد افزایش هزینه‌ها مخصوصا در دهه ۸۰ با افزایش کسری همراه بوده است. مقایسه روند هزینه‌های کل بودجه با روند صادرات نفت و گاز نیز همبستگی قابل توجهی نشان می‌دهد به طوری که در هر دوره افزایش صادرات نفتی، اندازه بودجه نیز بزرگ شده و در مقابل در زمان‌های کاهش صادرات، بودجه منقبض شده است.
تقریبا در تمام سال‌هایی که رشد صادرات نفتی بیشتر از ۱۰ درصد بوده، رشد تولید بدون نفت هم مقدار مثبت داشته است. به همین صورت اغلب سال‌هایی که رشد صادرات منفی شده، تولید بدون نفت نیز کاهش پیدا کرده است. با توجه به نمودار قبل می‌توان گفت بخش قابل ملاحظه‌ای از این همبستگی از مسیر بودجه وارد اقتصاد شده است. با وجود تلاش‌هایی که در طول ۲۰ سال اخیر برای ایجاد ثبات در ورود منابع نفتی به بودجه انجام شده است، این مهم محقق نشده و بودجه دولت کماکان همراه با تحولات درآمدهای نفتی منبسط و منقبض می‌شود.
پس از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ تاسیس شد تا با ورود بخشی از عواید حاصل از صادرات نفت و گاز به این صندوق، از ورود مستقیم آنها به بودجه جلوگیری شود. به علاوه با سرمایه‌گذاری منابع پس‌اندازشده در صندوق، عواید نفتی به صورت عادلانه بین نسل‌های مختلف توزیع شود. سازوکار فعلی تسهیم عواید بین دولت، صندوق توسعه و شرکت ملی نفت بر اساس قاعده تسهیم درصدی است به صورتی که شرکت ملی نفت معادل ۵/۱۴ درصد و صندوق توسعه ملی حداقل ۲۰ درصد از عواید را دریافت می‌کنند. همچنین طبق قانون سهم صندوق توسعه باید سالانه دو واحد درصد افزایش و سهم دولت به همین میزان کاهش یابد. قاعده تسهیم درصدی عواید حتی در صورت اجرای صحیح قانون، اشکالاتی برای عملکرد بودجه دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه به همراه دارد. از جمله این اشکالات می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
در این قاعده کماکان منابع نفتی بودجه با عواید صادرات نفت رابطه مستقیم داشته و از نوسانات آن متاثر می‌شود. بنابراین این سازوکار عملا نمی‌تواند نقش ثبات‌سازی بودجه را به طور کامل ایفا کند. در قاعده فعلی، میزان عواید حاصل از صادرات نفت‌خام و میعانات گازی معیار محاسبه سهم سه بازیگر اصلی است. به علت عدم وجود شفافیت در مراحل استخراج تا صادرات، این وضعیت بستر غیرشفافی را ایجاد کرده است.
این قاعده با هدف توزیع بین‌نسلی منابع طبیعی (که یکی از اهداف اصلی تاسیس صندوق توسعه است) سازگاری ندارد چون در حالی که میزان سهم هر نسل از عواید باید مقدار نسبتا ثابتی باشد، درآمدهای ورودی به بودجه بسته به شرایط صادرات نفت تغییر می‌کند. بنابراین ممکن است در طول سنوات مختلف، سهم هر نسل کمتر یا بیشتر از مقدار عادلانه خود باشد.
تعیین سهم ۵/۱۴ درصدی شرکت ملی نفت فاقد سازوکارهای انگیزشی لازم برای توسعه بخش نفت و گاز کشور بوده و می‌تواند باعث تضعیف این بخش شود. به علاوه طبق این قاعده، نوسانات درآمدهای نفتی به شرکت ملی نفت نیز سرایت و فعالیت آن را مختل می‌کند. علاوه بر آن، سیاست‌های یارانه قیمتی انرژی که دولت اعمال می‌کند عملا بخشی از هزینه‌اش را شرکت نفت هم پرداخت می‌کند.
اختلال در منابع درآمدی شرکت ملی نفت باعث می‌شود سایر بخش‌های اقتصاد نیز از این طریق دچار مشکل شوند. در دوره‌های کاهش درآمد نفتی، این شرکت برای تامین هزینه‌های خود ناچار به استقراض از شبکه بانکی داخلی و صندوق توسعه می‌شود که خود باعث انتقال نوسانات نفت به بخش بانکی و صندوق توسعه و در نتیجه آسیب شدید به آنها می‌شود. از آنجا که میزان عواید ارزی صادرات نفت و گاز در هر سال نامشخص است، دولت باید در بودجه سالانه تخمین‌هایی از قیمت و میزان فروش این محصولات داشته باشد. علاوه بر خطای قابل توجه تخمین‌های یادشده، علی‌الخصوص در شرایط تحریم، امکان تعیین صلاحدیدی اعداد و پوشش صوری هزینه‌های بودجه وجود دارد. این مساله باعث غیرشفاف شدن تخصیص منابع و همچنین شکل‌گیری کسری پنهان در متن قانون بودجه می‌شود.
آخرین وضعیت بدهی‌های دولت و کسری بودجه
در حال حاضر آمار دقیق و رسمی از کل بدهی‌های دولت به نهادها و سازمان‌های مختلف در دسترس نیست. وزارت اقتصاد از سال ۱۳۹۴ اقدام به جمع‌آوری و احصای بدهی‌های دولت کرده اما اطلاعات تهیه شده به صورت عمومی منتشر نمی‌شود. با نگاه به ترازنامه شبکه بانکی و بانک مرکزی می‌توان برآوردی از وضعیت روند بدهی‌های دولت به دست آورد. بررسی‌ها نشان می‌دهد کل بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به نظـام بانکی از ابتدای دهه ۹۰ تا شهریور ۹۹ حدودا هشت برابر شده و به ۴۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. مقایسه این مقدار با تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد از سال ۱۳۸۹ روند نسبت بدهی به تولید صعودی بوده و از نزدیک هشت درصد به حدود ۱۴ درصد رسیده است. با لحاظ سایر بدهی‌های دولت به نهادها و سازمان‌های دیگر، این نسبت بزرگ‌تر خواهد بود.
این حجم از بدهی دولت، بدون اینکه برنامه مشخصی برای بازپرداخت آن وجود داشته باشد، مشکلات فراوانی برای نهادهای بستانکار ایجاد می‌کند. در چند سال اخیر دولت با انتشار اوراق، بخشی از بدهی‌های خود به پیمانکاران خصوصی را تسویه کرده و توانسته از توقف بسیاری از پروژه‌های مهم کشور جلوگیری کند. ادامه روند تسویه بدهی‌ها از طریق اوراق، البته پس از رفع نواقص بازار بدهی، می‌تواند باعث تسهیل فعالیت نهادها و پیمانکاران یادشده شود. نکته نگران‌کننده در مورد بدهی‌های دولت، روند صعودی آنها، مخصوصا با توجه به کسری بودجه کنونی است. عملکرد هفت ماهه بودجه ۹۹ نشان‌دهنده حدودا ۱۳۰ هزار میلیارد تومان کسری است که حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان آن از طریق اوراق و بیش از ۳۰ هزار میلیارد تومان آن از طریق فروش سهام و واگذاری شرکت‌های دولتی تامین شده است. تخمین زده می‌شود تا پایان سال ۹۹ کسری بودجه به حدود ۲۵۰ هزار میلیارد تومان برسد. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ حدودا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای پیش‌بینی شده است. با توجه به اینکه احتمالا بخش بزرگی از درآمدهای نفتی بودجه تحقق پیدا نمی‌کند، آن درآمدها نیز عمدتا به کسری بودجه تبدیل می‌شود. با یک تخمین ابتدایی می‌توان گفت کسری بودجه سال آینده به حدود ۳۵۰ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. با توجه به این تخمین‌ها و فرض رشد اقتصادی تقریبا صفر برای امسال و سال بعد، نسبت کسری به تولید ناخالص داخلی روند صعودی خود را با شدت بیشتری ادامه داده و به حدود ۹ درصد خواهد رسید. ادامه این روند می‌تواند باعث ناپایداری اساسی در وضعیت مالی دولت و کلیت اقتصاد شود.
در صورتی که منبع مناسبی برای تامین کسری بودجه یادشده استفاده نشود، شرایط ناگواری ایجاد خواهد شد. دولت برای سال آینده چند راهکار بیشتر ندارد:
پولی‌سازی کسری بودجه: این روش زیان‌آورترین راه برای تامین کسری بودجه است و در شرایط فعلی کشور، مستقیما به تورم منجر می‌شود. استقراض مستقیم از بانک مرکزی، دریافت سود حاصل از تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی، اختصاص خط اعتباری برای بانک‌ها، استفاده از منابع بانکی برای انجام طرح‌های بودجه، تکالیف مختلف به بانک‌ها در قالب تبصره‌های بودجه‌ای، الزام بانک مرکزی برای خرید اوراق دولتی یا کاهش نرخ سود آنها (خارج از قاعده هدف‌گذاری تورمی)، همه از مصادیق پولی‌سازی کسری بودجه محسوب می‌شود و بسیار خطرناک است.
ایجاد بدهی به سازمان‌ها و نهادهای مختلف: در این روش علاوه بر اینکه در عملکرد نهادهای یادشده اختلال ایجاد می‌شود، برای دولت نیز کم هزینه نیست. چون به هر حال این نهادها بدهی دولت را به همراه سود آن در ترازنامه خود ثبت می‌کنند و مشکل فعلی با اندازه‌ای فزاینده به آینده موکول می‌شود و به صورت یک دارایی منجمد در ترازنامه این نهادها شکل می‌گیرد. عدم شفافیت در نرخ سود و اصل بدهی ایجاد شده نیز از جمله دیگر ایرادهای این روش است که در طی زمان اختلافات حسابداری بسیاری را ایجاد کرده است.
فروش دارایی‌های دولتی: این روش در سال جاری به کار گرفته شد و به لطف رشد قابل توجه بازار سرمایه، تا حدی منابع نسبتا مناسبی را در اختیار دولت قرار داد. فروش سهام و سایر دارایی‌های دولتی در صورتی که با واگذاری مدیریت بنگاه‌ها و عدم دخالت در فعالیت بخش خصوصی نیز همراه باشد، می‌تواند اثرات مثبتی از نظر بهره‌وری در اقتصاد برجا بگذارد. اما به هر حال دارایی‌های دولت محدود بوده و نمی‌توان این روش را برای بودجه کسری داخلی ناخالص تولید به کسری نسبت نسبت کسری به تولید ناخالص داخلی کسری بودجه ۲۷ مدت زیادی به کار برد و به عنوان منبع پایدار به آن اتکا جست. به علاوه در شرایط نامناسب اقتصادی فعلی امکان فروش دارایی‌های دولت به قیمت مناسب نیز وجود ندارد.
استفاده از ظرفیت بازار بدهی و انتشار اوراق: تجربه اکثر کشورهای دنیا و همچنین تجربه سال ۱۳۹۹ کشور در تامین بخش بزرگی از کسری بودجه از طریق انتشار اوراق نشان می‌دهد این روش پتانسیل خوبی برای تخفیف مشکلات مالی دولت دارد. در صورتی که نقایص موجود در فرآیند انتشار اوراق رفع شده و بازار بدهی توسعه داده شود، امکان تامین بخش قابل توجهی از کسری بودجه فعلی وجود دارد. البته باید ملاحظه شود که اوراق منابع پایدار نیستند و تنها در صورتی که ابعاد انتشار آنها محدود و کنترل شده باشد می‌تواند به عنوان مفری برای برون‌رفت از شرایط موجود باشد. البته پرواضح است که استفاده از هر روشی برای تامین کسری بودجه، در درجه اول مستلزم صرفه‌جویی در مصارف و کاهش هزینه‌های غیرضروری است. همچنین در صورتی که در سال آینده به هر دلیلی درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت افزایش یابد، نباید از قاعده تعیین شده برای ورود مقدار ثابت منابع نفتی به بودجه عدول کرد.
بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۰
گرچه در ابتدا به نظر می‌رسد که لایحه بودجه ۱۴۰۰ با ۴۷ درصد رشد نسبت به قانون سال ۱۳۹۹ به مجلس ارائه شده است، اما میزان واقعی رشد هزینه‌ها حدود ۶۰ درصد است. این میزان رشد با توجه به کسری منابع موجود و خطر افزایش تورم از ناحیه بودجه بسیار خطرناک به نظر می‌رسد. با نگاهی ابتدایی به لایحه بودجه ۱۴۰۰ مشخص می‌شود که هزینه‌های جاری از ۴۳۶ همت در سال ۹۹ به ۶۳۷ همت در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است که معادل ۴۶ درصد رشد است. میزان واقعی رشد هزینه‌های دولت بیش از ۵۹ درصد است. در واقع، دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ برخلاف قانون بودجه ۱۳۹۹ تبصره ۴ را نیاورده است. بنابراین، برای مقایسه صحیح باید تبصره ۴ را از قانون بودجه ۱۳۹۹ نیز خارج کنیم و سپس هزینه‌ها را با هم مقایسه کنیم. در لایحه بودجه ۱۴۰۰، هزینه‌های پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت و بازنشستگان حدود ۴۰۰ همت است در حالی که هزینه‌های پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت و بازنشستگان در قانون بودجه ۱۳۹۹ کمتر از ۲۵۵ همت است. به عبارت دیگر، این هزینه‌ها در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۹ بیش از ۵۶ درصد افزایش داشته است. علت این امر افزایش دستمزدها جهت اجرای فصل ۱۰ قانون خدمات کشوری در سال ۹۹ و نیز افزایش ۲۵ درصدی حقوق‌ها برای لایحه سال ۱۴۰۰ است. هزینه‌های عمرانی از ۸۸ همت به ۱۰۴ همت افزایش داشته است که رشد معقولی به نظر می‌رسد. هزینه‌های مالی دولت نیز از ۴۷ همت به ۱۰۳ همت رشد داشته است که به دلیل افزایش هزینه مالی دولت در اثر کسری بودجه و انتشار اوراق در سال ۹۹ است. البته لازم به ذکر است که حدود ۸۰ همت از این مبلغ تسویه اصل اوراق سال‌های گذشته است (که در سال ۹۹ این رقم ۴۰ همت بوده است) و عملا نباید جزو کسری‌های امسال محاسبه شود. به عبارت دقیق‌تر، هزینه مالی دولت از هفت همت به ۲۳ همت افزایش داشته است.
درآمدهای دولت از ۲۸۸ همت به ۳۱۷ همت (معادل ۱۰ درصد) افزایش داشته است که ناشی از تغییر ۲۰۴ همت درآمد مالیاتی سال ۹۹ به ۲۴۷ همت بوده است که معادل حدود ۲۱ درصد رشد است. مابقی درآمدها تفاوت قابل ملاحظه‌ای نکرده‌اند. با توجه به تورم بیش از ۴۰ درصد در سال ۹۹، افزایش ۱۰ درصدی درآمدها بسیار سوال‌برانگیز است. درآمد حاصل از فروش نفت از ۵۶ همت به ۱۹۹ همت افزایش داشته است (که معادل فروش روزانه ۳/۲ میلیون بشکه نفت ۴۰ دلاری با نرخ ۱۱۸۰۰ تومان و تخصیص هشت میلیارد دلار ارز ۴۲۰۰ تومانی است که در آن سهم صندوق توسعه ملی تنها ۲۰ درصد در نظر گرفته شده است.) درآمد حاصل از فروش اموال نیز که سال گذشته ۴۹ همت بود و عملا درآمدی در آن وجود ندارد، در سال ۱۴۰۰ رقم ۲۵ همت گذاشته شده است. در اینجا عملا میزان فروش نفت بسیار بالا دیده شده است و نرخ ارز معادل آن بسیار پایین که لازم است هر دو تعدیل شده و واقع‌گرایانه تعیین گردند. در بخش دارایی‌های مالی که در واقع تامین کسری با ایجاد بدهی است از رقم ۱۷۴ همت به ۲۹۸ همت در سال ۱۴۰۰ رسیده‌ایم که معادل ۷۱ درصد رشد است. فروش اوراق از ۸۸ همت به ۱۲۵ همت رسیده است که عملا ۸۰ همت آن تسویه اصل اوراق سال گذشته است (تا سقف ۷۰ همت پیش‌فروش نفت نیز در این قسمت در نظر گرفته شده است). فروش شرکت‌های دولتی از ۱۱۵۰۰ همت در سال ۹۹ (عملا تاکنون حدود ۳۵ همت عملکرد داشته است) به رقم ۹۵ همت افزایش داشته است که با توجه به وضعیت بازار سرمایه بسیار غیر محتمل است که محقق شود. ۵/۷۵ همت نیز بدهی به صندوق توسعه ملی گذاشته شده است که همان ۲۰ درصد سهم صندوق است.
اصلاحات مورد نیاز در لایحه بودجه ۱۴۰۰
در شرایطی که اقتصاد در مسیر تورم فزاینده در اثر افزایش قابل توجه نرخ ارز قرار گرفته است و کسری بودجه دولت فشار بالایی را به رشد نقدینگی می‌آورد و به دلیل کاهش نرخ سرمایه‌گذاری رشد پایدار اقتصادی در افق پیش‌رو مبهم است، لازم است مهم‌ترین اولویت بودجه کشور کنترل کسری بودجه و کمک به سیاستگذار پولی برای کاهش تورم و بازگرداندن ثبات اقتصادی باشد. در کنار آن، تحریک سرمایه‌گذاری از طریق تسهیل مشارکت عمومی-خصوصی و استفاده از منابع بازار سرمایه جهت تامین مالی پروژه‌های بزرگ ملی می‌تواند کمک به بازگرداندن مسیر رشد اقتصادی باشد. در نهایت، ایجاد یک چتر حمایتی مطمئن برای خانواده‌های محروم و کم‌برخوردار و تضمین حداقل معیشت آنها، می‌تواند راه را برای برون‌رفت از شرایط رکودتورمی ایجاد شده فراهم کند. برعکس، در صورتیکه کسری بودجه نسبت به سال قبل افزایش یابد، موجب می‌شود تا بخش قابل توجهی از نقدینگی کشور به بدهی و اوراق دولت تخصیص یابد یا به طور مستقیم و غیرمستقیم به پایه پولی فشار آورد و تورم را تشدید کند. اگر میزان افزایش کسری بودجه بالاتر باشد خطر شدت گرفتن بی‌ثباتی و حرکت به سمت تورم‌های بالاتر وجود دارد. البته با تغییرات حاصله در انتخابات ایالات متحده، و ایجاد یک خوش‌بینی در آحاد اقتصادی کشور، رشد نرخ ارز کنترل شده است و می‌تواند زمینه‌ساز کاهش تورم و دورشدن از تورم‌های بسیار بالا بوده و سال ۱۴۰۰ را تبدیل به فرصتی برای ایجاد ثبات و رشد اقتصادی کند. ولی در صورتی که این تحولات سیاسی منجر به تغییرات واقعی در اقتصاد نشود، طبیعتا مسیری که در بالا اشاره شده طی خواهد شد و مسیر تورم صعودی و رشد نرخ ارز فزاینده خواهد بود. بنابراین لازم است که مستقل از نتیجه سیاسی حاصل از تغییرات ریاست‌جمهوری در ایالات متحده، تمرکز بودجه ۱۴۰۰ بر کنترل کسری بودجه باشد که بتواند یا کشور را از ابرتورم دور کند یا فرصت سال ۱۴۰۰ را تبدیل به بازگشت اقتصاد به مسیر رشد و ثبات کند.
به طور کلی لازم است تا در بودجه ۱۴۰۰ میزان کسری عملیاتی و کسری بودجه دولت به شدت کاهش یابد تا بتواند فشار تقاضای نقدینگی را از نظام بانکی و بانک مرکزی برداشته و بانک مرکزی را در اجرای سیاست پولی انقباض و کنترل تورم کمک کند. در این راستا، لازم است رئوس زیر در بودجه ۱۴۰۰ مورد توجه قرار گیرد تا بتواند کسری بودجه را کاهش داده، رشد و سرمایه‌گذاری ایجاد کرده و حداقل معیشت را تضمین کند:
باید رشد درآمدهای دولت حداقل به اندازه تورم یا بیشتر بوده و واقعی (به دور از ابعاد سیاسی) دیده شود.
نرخ رشد هزینه‌های جاری بودجه به مراتب از نرخ تورم کمتر باشد. کل بودجه بیش از ۲۲ درصد (نرخ تورم هدف‌گذاری شده دولت) رشد نکند.
کسری بودجه ۱۴۰۰ حداکثر سه درصد تولید ناخالص داخلی باشد. رشد بدهی‌های دولت ناشی از کسری‌های بودجه‌ای و فرابودجه‌ای شفاف و همگی در قالب یک نوع اوراق قابل معامله باشد.
وابستگی به درآمدهای نفتی کاهش یابد که تمام افزایش فروش و صادرات نفت صرف کمک به سرمایه‌گذاری در صنایع پیشران و تقویت مشارکت عمومی- خصوصی شود.
در ساختار بودجه اصلاحاتی که در سال آخر دولت قابل اجرا هستند صورت پذیرد تا زمینه‌ساز کاهش کسری بودجه در سال‌های آتی شود.
تمام منابع یارانه‌ای تجمیع شده و یک چتر حمایتی برای تضمین حداقل معیشت دهک‌های پایین، به صورت پله‌ای و بر اساس داده‌های پایگاه‌های اطلاعاتی ایجاد کند.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهلینک کوتاه :