راه و بیراهه جبران کسری بودجه

به گزارش جهان صنعت نیوز:  تجربه کشورهای درحال توسعه نفتی (نظیر ایران) نشان می‌دهد که در اغلب سال‌ها، بار تامین مالی کسری بودجه دولت‌ها عموما از کانال درآمدهای نفتی بوده؛ اما در سال‌های اخیر کشورهای درحال توسعه نفتی به تامین مالی اوراق محور کسری بودجه بیشتر روی آورده و تلاش کرده‌اند بخشی از بار تامین مالی کسری بودجه را بر دوش اوراق بدهی دولتی بگذارند. آثار مخرب در شیوه تامین ناکارای منابع مالی بودجه کشور به همراه نبود بستری مناسب، چالش‌های اقتصادی را در کشور سنگین تر و عمیق تر کرده است. حال سوالی که مطرح می‌شود این است که آیا مقبولیت نسبی تامین منابع مالی دولت در بودجه از طریق روش‌های مختلف بستگی به مرحله توسعه اقتصادی و شرایط ویژه هر کشور دارد؟

چالش‌های زیربنایی و ریشه‌ای نظام بودجه‌ریزی در کشور با توجه به وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی طی دهه‌های گذشته و گسترش نظام اداری دولت و بدنه دولت، کسری بودجه بسیار بالا، پایدار و فزاینده دولت باعث شده که در حوزه‌های مختلف با مسائل و مشکلات مختلفی مواجه باشیم که همه ریشه در ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی کشور دارد. لذا دولت آینده باید اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی در کشور را یکی از محورهای اصلاح ساختار نظام اقتصادی قرار دهد. بنابراین پیامد اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی می‌تواند سالم‌سازی منابع بودجه و قطع وابستگی به منابع نفتی باشد و در کنار آن هم می‌توانیم شاهد افزایش منابع پایدار درآمدی و مدیریت هزینه‌های دولت باشیم.

بررسی انواع تامین مالی در بودجه کشور

منابع بودجه متشکل از بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است. منابع عمومی دولت متشکل از سه بخش درآمدهای عمومی (مالیات، متفرقه، جرائم و خسارات، فروش کالا و خدمات)، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (نفت و فرآورده‌های نفتی، فروش اموال منقول و غیرمنقول) و واگذاری دارایی‌های مالی (اوراق مالی و اسلامی، فروش سهام شرکت‌های دولتی، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی) است. اینکه تامین مالی دولت می‌تواند تبعات بسیار زیادی چه در حوزه خرد و چه در حوزه متغیرهای کلان اقتصادی ازجمله نرخ رشد و تورم و عوامل اینچنینی داشته باشد؛ اهمیت پرداختن به حوزه تامین مالی دولت را بیش از پیش بر ما آشکار می‌سازد. ازجمله ویژگی‌های اقتصاد ایران، وابستگی عمده مخارج و فعالیت‌های دولت به درآمدهای حاصل از نفت و گاز، علاوه بر درآمدهای مالیاتی است. عدم کارایی نظام مالیاتی و ناتوانی دولت در تامین مخارج خود از طریق درآمدهای مالیاتی و بهره‌گیری از شیوه‌های نوین تامین مالی و دسترسی آسان به درآمدهای نفتی از دیگر شرایط ویژه اقتصادی ایران است که در نظر گرفتن هرکدام از این ویژگی‌ها می‌تواند نتایج جالب توجهی در تاثیر به‌کارگیری روش های مختلف تامین مالی بر مؤلفه‌های خرد و کلان اقتصاد به دنبال داشته باشد. به عنوان مثال وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی علاوه بر آنکه کشور را دچار خطرات ناشی از بیماری هلندی می‌کند، پیامدهای دیگری نظیر آسیب‌پذیری بیشتر در مقابل تحریم‌ها و نوسانات قیمتی نفت را در پی دارد. جدول (۱) خلاصه‌ای از منابع بودجه طی سال‌های ۱۴۰۰-۱۳۹۸ را با توجه به قوانین و لوایح ارائه شده به همراه عملکردهای موجود و بر اساس گزارش‌های ارائه شده نشان می‌دهد.

جدول ۱. خلاصه منابع بودجه ۱۴۰۰-۱۳۹۸(هزار میلیارد تومان)

	مصوب ۱۳۹۸	عملکرد ۱۳۹۸	مصوب ۱۳۹۹	عملکرد ۱۳۹۹	مصوب ۱۴۰۰
درآمدها	۲۳۹	۲۱۷	۲۸۹	۲۷۹	۳۱۷
واگذاری دارایی‌های سرمایه ای	۱۸۵	۴۷	(نفت و فرآورده‌های نفتی) ۵۷	۵/۱۲	۲۲۵
واگذاری دارایی‌های مالی	۵۲	۵۲	۱۷۵	۲۴۳	۲۹۸
جمع منابع عمومی دولت	۴۰۷	۳۱۶	۴۸۴	–	۸۴۱
درآمدهای اختصاصی دولت	۷۰	–	۷۹	–	۸۸
منابع بودجه عمومی دولت	۴۷۸	–	۵۷۱	–	۹۲۹
منابع شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها	۱۲۷۴	–	۱۴۸۳	–	۱۵۶۱
جمع	۱۷۵۳	–	۲۰۴۷	–	۲۴۹۱
کسر می‌شود ارقامی که دو بار منظور می‌شود	۵۰	–	۵۹	–	۵۶
منابع بودجه کل کشور	۱۷۰۳	–	۱۹۸۸		۲۴۳۵
تملک دارایی‌های مالی	۲۹	۳۱	۴۷ (بازپرداخت اوراق)	۴۲	۱۰۰
تملک دارایی‌های سرمایهای	۶۷	۳۹	۸۸ (طرح های عمرانی)	۶۹	۱۰۴

بررسی عملکرد منابع بودجه ۱۴۰۰-۱۳۹۸

عملکرد درآمدهای دولت در سال ۱۳۹۸ حدود ۹۱درصد میزان مصوب بوده و نسبت به سال گذشته به میزان ۱/۱۸ درصد رشد داشته است.باتوجه به نرخ تورم سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، می‌توان گفت که درآمدهای حقیقی دولت نسبت به سال گذشته کاهش داشته است. عملکرد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تنها حدود ۳۰درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به سال ۹۷ بیش از ۵۷ درصد کاهش یافته است. علت اصلی این امر کاهش قابل توجه صادرات نفت است که در هنگام تدوین لایحه بودجه نیز قابل پیش‌بینی بود. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی حدود ۳۰۶ درصد رقم مصوب بودجه است. علت این امر، انعکاس ۶۵ هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار ۸۲ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی برای تامین کسری بودجه است که بخشی از آن در سقف بودجه سال ۱۳۹۸ و بخش دیگر مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه گانه است. منابع عمومی قانون بودجه سال ۹۹ بیش از ۵۷۱ هزار میلیارد تومان بود که طبق آخرین آمار ۵۶۳ هزار میلیارد تومان عملکرد داشته و ۵/۹۸ درصد آن محقق شده است. عملکرد ۵/۹۸ درصدی منابع همچون  عملکرد ۹۴ درصدی سال ۹۸ می‌تواند گمراه کننده باشد، چراکه درصد قابل توجهی از آن مربوط به مجوزهایی است که خارج از قانون بودجه سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ صادر شده است؛ که باتوجه به نرخ تورم سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹، برخلاف ادعای رشد عملکرد درآمدی بودجه ۱۴۰۰ می‌توان گفت که درآمدهای حقیقی دولت نسبت به سال گذشته کاهش داشته است. در ادامه به بررسی بااهمیت‌ترین الگوهای تامین مالی بودجه دولت می‌پردازیم.

جدول ۲. عملکرد بودجه دولت با توجه به نرخ تورم ۱۴۰۰-۱۳۹۸

سال	نرخ تورم	عملکرد بودجه	کسری بودجه
۱۳۹۸	۸/۳۴	۹۱%	۶۱۳۱-
۱۳۹۹	۴/۳۶	۵/۹۸%	۷>150
۱۴۰۰	۹/۳۸	–	۱۸۰۸~

فروش نفت و فرآورده‌های نفتی

به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی حدود ۳۹ هزار میلیارد تومان است که ۲۶ درصد رقم مصوب در بودجه سال ۱۳۹۸ و بیش از ۶۰ درصد کمتر از عملکرد سال ۱۳۹۷است. این در حالی است که رقم مذکور، شامل استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی (بند «ج» تبصره »۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۸)و مابه التفاوت سهم ۲۰ درصد تا سهم قانونی ۳۴ درصد صندوق توسعه ملی از محل درآمدهای نفتی (بند «الف» تبصره «۱»قانون بودجه سال ۱۳۹۸)نیز است.گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید: «درحالی که مطابق قانون بودجه سال ۱۳۹۸، مقرر شد سهم دولت از منابع حاصل از فروش میعانات گازی (۸۵/۵ درصد از فروش خوراک داخلی) به جای دلار ۴۲۰۰ تومانی، براساس دلار نیمایی (متوسط ۱۱ هزار تومان) محاسبه شود، عملکرد این ردیف در سال ۱۳۹۸نسبت به سال۱۳۹۷ به میزان چشمگیری (بیش از ۲۰ درصد) کاهش یافته که علت آن نامشخص است.

جدول ۳. سهم درآمدهای نفتی از بودجه طی برنامه ششم

سال	منابع عمومی بودجه (میلیون ریال)	منابع حاصل از نفت و فرآورده­های نفتی (میلیون ریال)	سهم در آمدهای نفتی از بودجه )درصد(
۱۳۹۶	۳۴۶۷۵۲۱۰۰۰	۱۱۳۸۹۹۰۰۰۱	۸/۳۲
۱۳۹۷	۳۸۶۷۸۶۶۱۴۹	۱۰۱۰۱۱۴۴۰۴	۱/۲۶
۱۳۹۸	۴۴۸۵۸۱۱۱۵۴	۱۵۳۰۷۳۲۰۰۱	۱/۳۴
۱۳۹۹	۵۷۱۰۱۳۶۴۶۰	۵۶۹۴۳۶۰۰۱	۹/۹
۱۴۰۰	۱۲۷۷۹۲۰۹۳۵۶	۳۴۹۲۷۲۰۰۰۰	۳/۲۷

 

طبق قانون بودجه طی سال‌های برنامه ششم توسعه سهم درآمدهای نفتی از بودجه دستخوش تغییراتی بوده است که در سال ۱۳۹۹ مطابق با قانون به ۹/۹ درصد و در بودجه ۱۴۰۰ به  ۳/۲۷ درصد رسیده است. بدون شک این افزایش به معنای وابستگی هرچه بیشتر بودجه به درآمدهای نفتی است. حال آنکه با توجه به عدم طراحی مکانیسم‌های مناسب جهت مدیریت نوسانات نفتی و حفظ انضباط مالی در دولت، نوسانات قیمت نفت، بودجه دولت را به شدت تحت‌تاثیر خود قرار می‌دهد. از آنجا که مخارج دولت تا حد زیادی به وسیله درآمدهای نفتی تامین می‌شود، بی‌ثباتی درآمدهای نفتی به بی‌ثباتی مخارج مالی دولت می‌انجامد. از آنجا که بودجه دولت در ترکیب تقاضای کل اقتصاد دارای سهم بسزایی است، بی ثباتی بودجه دولت و مخارج آن به بی ثباتی تقاضای کل اقتصاد و به تبع آن تولید و رشد اقتصادی می‌انجامد.

صندوق توسعه ملی

در سال ۱۳۹۸، از مجموع ۶۵ همت استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، ۵ همت مربوط به جبران خسارات ناشی از سیل و ۶۰ همت مربوط به جبران کسری بودجه دولت است که مجوزهای هر دو مورد، خارج از قانون بودجه سال ۱۳۹۸ صادر شده است. شایسته ذکر است که مطابق تبصره «۴» قانون بودجه سال ۱۳۹۸،۲۳۷۵ میلیون یورو (حدود ۳۰ همت) از منابع صندوق به صورت تسهیلات ارزی در نظر گرفته شده که این رقم در عملکردهای بودجه‌ای منعکس نمی‌شود. همچنین، حدود ۷ همت از منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی مطابق قانون بودجه سال ۱۳۹۸ (مابه التفاوت ۲۰ درصد تا ۳۴ درصد سهم صندوق توسعه ملی) در حکم بدهی دولت به صندوق توسعه ملی محسوب می‌شود. به این ترتیب، مجموع استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۹۸، در حدود ۱۰۲ همت است.

متوسط سالانه مبالغ واریزشده به خزانه از محل صندوق توسعه ملی طی سال‌های برنامه ششم، با رقم ۹/۳۳۰ هزار میلیارد ریال، حدود ۴/۵۷ درصد از منابعی است که مطابق قانون، مقرر بود از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین مالی این برنامه تامین مالی شود. نکته قابل توجه اینکه هدف برنامه ششم از تامین بخشی منابع مالی مورد نیاز برنامه از طریق صندوق به معنی برداشت یا استقراض دولت از صندوق نبوده است، بلکه تامین مالی به صورت تسهیلات برای اولویت های تعیین شده در برنامه ششم توسعه بوده است. طبق بررسی لایحه و قانون بودجه ۱۴۰۰ به سبب کاهش منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی در لایحه ۱۴۰۰ از حدود ۷۵ همت به حدود ۳۶ همت در قانون بودجه؛ سهم تامین مالی حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی از حدود ۹۵ همت در لایحه به حدود ۲۵۵ همت در قانون  بودجه ۱۴۰۰ افزایش یافت. مجوزهای خاص برای برداشت از صندوق توسعه ملی باعنوان «بازگشت از منابع«، باعث شده است تا منابع ورودی سالانه صندوق از آن سهمی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین شده بود، کمتر باشد.

بازار سرمایه

بازار سرمایه سازوکار دیگر تامین مالی است که در آن دولت و بنگاه‌ها با انتشار اوراق بهادار به تجهیز منابع مالی اقدام  و نیازهای مالی و سرمایه‌ای خود را تامین می‌کنند. نقش اصلی بازار سرمایه، تامین مالی بنگاه‌ها از طریق انتشار سهام و افزایش سرمایه است. در کنار بازار اوراق سهام، اوراق مالی اسلامی نیز که سررسید بلندمدت تری نسبت به تسهیلات بانکی دارند، در بازار سرمایه انتشار یافته و مورد معامله قرار می‌گیرد. حجم اوراق مالی اسلامی در بازار سرمایه طی سالیان گذشته افزایش یافته است و علاوه بر بنگاه‌ها که به انتشار صکوک اقدام می‌کنند، دولت، وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی نیز به انتشار اوراق مالی اسلامی (مطابق با اقتضائات شرعی) می‌پردازند. اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و اوراق منفعت نمونه‌هایی از اوراق بهاداری است که دولت و وزارتخانه‌ها به منظور تامین کسری منابع مالی خود در سال‌های اخیر منتشر کرده‌اند. آمارهای متناقض در خصوص میزان عملکرد دولت در این حوزه تحلیل ها را با مشکل مواجه کرده است. مطابق با قانون بودجه سهم این دو به طرز چشمگیری رشد داشته است. در قسمت انتشار اوراق مالی اسلامی با رشد ۵۰ درصدی نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه ۱۳۹۹ و رشد چشمگیر تامین مالی از طریق واگذاری شرکت‌های دولتی، بودجه ۱۴۰۰ را متمایز ساخته است.

مالیات

رقم درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ۱۳۹۷ با ۲۱ درصد افزایش، معادل ۵/۱۷۲ هزار میلیارد تومان لحاظ شده است. میزان سهم درآمدهای مالیاتی نیز از ۷/۳۶ درصد در سال ۱۳۹۷ به ۴/۳۸ درصد در بودجه سال ۱۳۹۸ رسیده است و در سال‌های ۱۳۹۹ به ۸/۳۵ درصد و در قانون بودجه ۱۴۰۰ به کمترین سهم خود یعنی ۴/۲۵ درصدطی ۱۵ سال اخیر رسیده است؛ این درحالی است که در سال ۱۳۹۷ سهم درآمدهای نفتی از بودجه دولت معادل ۱/۲۶ درصد بوده، اما در سال ۱۳۹۸ سهم نفت به حدود ۳۵ درصد رسیده است؛ ازاین رو بیش از یک سوم از منابع عمومی دولت در سال ۱۳۹۸ وابسته به درآمدهای نفتی است.

میانگین سهم مالیات از کل درآمدهای دولت در کشورهای منتخب در سال‌های مختلف ۶۴ درصد بوده که در این میان، هند با متوسط ۸۴ درصد بیشترین و ژاپن با متوسط ۳۹ درصد پایین ترین سهم مالیات از منابع بودجه عمومی دولت را دارا هستند. متوسط این سهم در ایران طی دوره مذکور ۸/۳۲ درصد است که از همه کشورها پایین‌تر است. نکته دیگر اینکه روند کاهشی سرعت رشد سهم درآمدهای مالیاتی است که در بودجه ۱۴۰۰ شدت یافته است.کم‌توجهی به درآمدهای مالیاتی منجر به آن شده است که فشارهای تامین منابع به سمت و سویی برود که اثرات جبران‌ناپذیر و بلندمدتی را بر کشور تحمیل کند. فرار مالیاتی هم یکی از همین نابسامانی‌های ساختار مالیاتی است که به گفته مسوولان حدود ۴۰ همت است.

دلایل ناکارآمدی شیوه‌های تامین مالی بودجه

به سبب اثرگذاری شیوه تامین مالی دولت‌ها و حکومت‌ها در حوزه متغیرهای کلان اقتصادی، توسعه اقتصادی و درنهایت معیشت مردم در این بخش به اهم دلایل ناکارآمدی خواهیم پرداخت.

ضعف در نظام بودجه‌ریزی کشور

یکی از مشکلات اساسی فعلی نظام بودجه‌ریزی کشور آن است که درحال حاضر دولت اعتبارات دستگاه ها را به صورت سرجمع به آنها تخصیص داده و دستگاه‌ها در مورد نحوه پرداخت آن به ذینفع نهایی تصمیمگیری می‌کنند. ماحصل این سیاست آن است که: اولا دولت از نحوه و ترکیب دقیق هزینه‌های خود اطلاعی ندارد. برای مثال مشخص نیست دولت دقیقا چقدر حقوق و مزایا به چه افرادی پرداخت می‌کند یا چقدر اضافه کار پرداخت می‌کند و چقدر از خرید خدمات در فصل دوم هزینه‌ای مربوط به کارکنان قراردادی یا شرکتی است. ثانیاً به دلیل شفاف نبودن هزینه‌های دولت، امکان مدیریت هزینه‌ها برای دولت وجود ندارد. برای مثال از آنجا که در حال حاضر نمی‌توان هزینه‌های اجتناب ناپذیر را به دقت احصا نمود، نمی‌توان در شرایط خاص، هزینه‌های اجتناب‌پذیر را با دقت قابل قبولی حذف کرد. به دلیل در دسترس نبودن ریز اطلاعات پرداختی‌های دستگاه‌ها نزد دولت، حتی اجرای قانون مالیات بر حقوق کارکنان نیز دچار انحرافات قابل توجهی است.

رشد پایه پولی و تورم

باتوجه به اینکه بخش قابل توجه منابعی که برای پوشش کسری بودجه پیش‌بینی شده است (منابع صندوق توسعه ملی) قابل دسترس نبودند، عملا بخش زیادی از کسری بودجه از محل پایه پولی تامین شدند که این امر عملا فرق چندانی با استقراض از بانک مرکزی نداشته، که آثار چشمگیر تورمی آن را در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ و همچنین در سه ماهه اول سال جاری، شاهد بودیم. در سال ۱۴۰۰،به سبب عدم ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت، در عمل بی معنا بودن قوانین بودجه و حذف نقش مجلس در این زمینه خواهد بود و از سوی دیگر تبعات اقتصادی سنگینی نظیر تورم افسارگسیخته را در پی دارد. در سال ۹۸ بیش از ۳۶۲ همت از پایه پولی کشور از محل دارایی‌های خارجی بانک مرکزی بوده است.به این ترتیب، بیش برآورد منابع و یا شناسایی منابع غیرواقعی در قانون بودجه و عدم افزایش منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت، یکی از پیشران های اصلی تورم در کشور است که لازم است نمایندگان محترم مجلس در همه مصوبات دارای بار مالی و به ویژه در بررسی لایحه بودجه سالیانه نسبت به این مساله حساسیت ویژه‌ای داشته باشند. حال آنکه، در صورت محدود نبودن دسترسی به منابع ارزی صندوق،ورود بی قاعده ارز به کشور در زمان وفور منابع حاصل از صادرات نفت می‌تواند تبعات اقتصادی نامطلوبی همراه داشته باشد و از طریق سرکوب نرخ ارز، به تضعیف اقتصاد ملی و تولید داخلی منجر شود. این مساله ضرورت رعایت انضباط مالی، برآورد صحیح منابع، ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت را بیش از پیش نشان می‌دهد.

کاهش سهم بودجه عمرانی

باتوجه به اینکه در کشوری با مختصات ایران یکی از مهم‌ترین پیشران‌های تشویق بخش خصوصی به توسعه سرمایه‌گذاری، توجه به بودجه عمرانی است که هر ساله در قالب بودجه عمومی تدوین می‌شود، کاهش هرساله سهم بودجه عمرانی از کل بودجه عمومی به یکی از مهم‌ترین نگرانی‌ها برای کاهش سرمایه‌گذاری و به دنبال آن کاهش رشد اقتصادی در کشور تبدیل شده است، به ویژه آنکه متاسفانه در اتفاقی نادر در سال ۹۸ استهلاک از سرمایه‌گذاری نیز سبقت گرفت. در قانون بودجه ۱۴۰۰ نیز سهم بودجه عمرانی از کل مصارف عمومی به پایین‌ترین سهم در شش سال گذشته رسیده و به ۱۳ درصد تنزل یافته است. این امر به این معناست که به تدریج سهم عمده‌ای از منابع بودجه عمومی، دولت صرف امور هزینه‌ای شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است؛ که مزیتی در راستای افزایش اشتغالزایی و ایجاد رونق در بسیاری از بازارها و شرایط کسب‌و‌کار، بازار مواد اولیه و مصالح ساختمانی و صنعتی در بر نخواهد داشت. البته ضعف بسیار شدید آمار و ارقام و ابهام‌های بسیاری که در تمام مراحل بودجه وجود دارد، تحلیل و سیاستگذاری‌ها را به کندی و با مشکلات بسیاری مواجه می‌سازد.

ملاحظات امنیت اقتصادی

تامین منابع مالی مهم‌ترین تنگنایی است که باید امروز برای برون رفت از مشکلات آن را سامان دهیم. نبود الگویی جامع در راستای تامین مالی بهینه و کارا به ناپایداری درآمدی می‌انجامد که ناشی از بدبینی نیست، چرا که کسری بودجه دولت برخلاف سیاست‌های برنامه توسعه کشور روندی افزایشی داشته است، که بیش از پیش ناکارایی تامین بودجه و به تعویق انداختن بدهی ها را به همراه دارد. سیستم سیاست زده و متاثر از وعده‌های انتخاباتی و قدرت های سیاسی، منجر به تحمیل هزینه‌هایی خارج از توان درآمدی بودجه می‌شود. این رویکردهای غیرکارشناسی درنهایت منجر به زیان های سنگین و ورشکستگی‌های عظیم می‌شوند که تنها حجم زیادی از بدهی را بر دوش دولت باقی می‌گذارند. مسائل و مشکلات کشور ما متاسفانه به دلایل تاریخی گوناگون، متعدد و متکثر است و به همین خاطر بعضی از آنها ریشه‌های مسائل و مشکلات دیگری است. یکی از مهم‌ترین این مسائل و مشکلات و چالش‌های زیربنایی و ریشه‌ای نظام بودجه‌ریزی در کشور است که باتوجه به وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی طی دهه‌های گذشته و گسترش نظام اداری دولت وبدنه دولت، کسری بودجه بسیار بالا، پایدار و فزاینده دولت باعث شده که در حوزه‌های مختلف با مسائل و مشکلات مختلفی مواجه باشیم. لذا بخشی قابل توجهی از تورمی که در اقتصاد با آن مواجه هستیم درنتیجه کسری بودجه‌ای است که به واسطه ناکارآمدی ها و نارسایی ها در حوزه نظام بودجه‌ریزی با آن مواجه بوده‌ایم. همچنین ناکارآمدی در نظام بودجه‌ریزی کشور باعث شده نابرابری میان مناطق مختلف و تبعیض‌هایی در تخصیص منابع مختلف کشور را شاهد باشیم.

این ناکارآمدی‌ها تاثیر خود را بر مؤلفه‌های اقتصادی همچون بی اعتمادی به رویکردهای توسعه‌ای کشور خواهد گذاشت و فضای رانتی را در کشور ترویج می‌دهد و با منتفع شدن معدود افرادی در جامعه در وضعیت عدم ثبات اقتصادی اعتماد عمومی از بین خواهد رفت که اعتراضات و هرج و مرج را به همراه خواهد داشت که به نوبه خود می‌تواند تهدیدی برای امنیت اقتصادی کشور تلقی شود. ناپایداری درآمدی و مغفول ماندن راهکارهای مفید تامین مالی بودجه سیاست‌های کشور را به سمت و سویی هدایت خواهد کرد که تنها به دنبال مُسکنی موقتی باشد و در این شرایط راهکارهایی ناکارا و با عواقب بلندمدت اعمال می‌شود. این ناپایداری خود را در سهم وسیع درآمدهای نفتی در بودجه و سهم اندک درآمدهای پایدار در کشور (مالیات‌ها و عوارض گمرکی و…) نشان می‌دهد.

نبود ساختاری قدرتمند برای پاسخگویی به نیاز اقتصادی کشور، بدنه اقتصادی و به دنبال آن سیاسی کشور را شکننده خواهد کرد و قدرت مقابله با محدودیت‌های داخلی و خارجی را از دولت‌ها خواهد گرفت. بهای سنگین این ناکارآمدی را بیشتر قشر ضعیف پرداخت خواهند کرد. بی‌ثباتی اقتصادی ناشی از ناپایداری عمده درآمدهای بودجه، بی اعتمادی سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی را به همراه خواهد داشت. حال آنکه به سبب عدم وجود نگاه بلندمدت به بودجه و نگاه کوتاه‌مدت به آن، منجر به اخذ سیاست‌هایی خواهد شد که تنها برای مدت کوتاهی وضعیت را تسکین می‌دهند، این نگاه به منزله غفلت از آثار بلندمدت سیاست‌هاست که می‌توانند امنیت اقتصادی کشور را تهدید کنند.

راهکارهای سیاستی

بررسی ابعاد تامین مالی بودجه به دلیل تبعات مختلفی که در سطح خرد و کلان اقتصادی خواهد داشت، اهمیتی حیاتی دارد و ارائه راهکارهایی در راستای بهبود شیوه‌های تامین مالی بودجه دولت امنیت اقتصادی را بهبود می‌بخشد. طبق بررسی های صورت گرفته در رابطه با میزان عملکرد شیوه‌های تامین مالی و میزان ناکارآمدی و آسیب های وارده، مشاهده شد که علیرغم شناسایی مشکلات ساختاری و گوشزد کردن تبعات خطرناک و بلندمدت سیاست‌های شتابزده و بدون کارشناسی در نظام بودجه‌ریزی، هنوز هم به ابعاد تامین مالی نوین کمتر توجه می‌شود و همواره نگاه بودجه کشور به نفت است. حال آنکه ضعف ساختاری در بهره‌گیری از منابع حاصل از فروش نفت کشور پس از رفع تحریم‌ها و محدودیت‌ها، کشور را با انبوهی از منابع مواجه خواهد کرد که رخداد بیماری هلندی دور از انتظار نخواهد بود. ازاین رو، راهکارهای مطلوب برای تامین مالی بودجه به شرح زیر پیشنهاد می‌شود:

شیوه تامین مالی مبتنی بر قرارداد

این یک راهکار عملیاتی و تجربه شده در سطح جهانی برای حل موانع مذکور است. با ورود ابزاری جدید به نام مطالبات قرارداد در لیست تضامین قابل ارائه به نهادهای مالی، گره تعداد قابل توجهی از پروژه‌های داخلی باز خواهد شد. بنگاه‌های اقتصادی می‌توانند بنا بر مبلغ قراردادهایی که در دست دارند تامین مالی شوند و ازسوی دیگر نگرانی نهادهای مالی برای حضور در بسیاری از پروژه‌ها رفع خواهد شد. طی سال‌های گذشته سهم اعتبارات عمرانی از کل بودجه کشور روند کاهشی داشته است. بنابراین نیاز است روش های جدید تامین مالی جایگزین روش‌های سنتی شود. در کشورهای توسعه یافته بودجه پروژه‌های عمرانی توسط دولت تامین نمی‌شود. معمولا با استفاده از مدل های تامین مالی همچون فکتورینگ، صندوق‌ها و نهادهای مالی غیردولتی پروژه‌های عمرانی را تامین مالی می‌کنند.

رویکرد تخصصی و ظرفیت محور در بودجه

می توانیم نگاهی استانی به تخصیص بودجه داشته باشیم. بدین صورت که باتوجه به واقعیت‌های اقتصادی و شناسایی ظرفیت‌های اقتصادی هر استان بودجه‌ای را به منزله پیشبرد طرح‌های مورد نظر هر ساله اختصاص می‌دهند. مزیت این شیوه نسبت به قبل آن است که دیگر اجازه تحمیل هزینه بر بودجه بدون پشتوانه کارشناسی و خارج از چارچوب ظرفیتی تعریف شده برای هر استان را نمی‌دهد.

ایجاد چارچوب منسجم درخصوص نحوه برخورد دولت با بانک‌ها

تامین مالی دولت به کمک بانک‌ها به سبب سهل و در دسترس بودن امری است که همه ساله حتی باوجود آگاهی از آثار مخرب آن رخ می‌دهد. جلوگیری از دخالت‌های زیاد دولت به سبب ساختار عقب مانده نظام مالی، امری دشوار است اما غیرممکن نیست. گاهی اوقات دولت برای تامین مخارج خود به بانک‌های تحت نفوذ خود فشار می‌آورد که پول خرج‌های دولت را بدهند. به عنوان مثال به بانک کشاورزی فشار می‌آورد تا هزینه خرید تضمینی گندم را تقبل کند. نکته مهم آن است که در این روش بانک‌ها با کسری مواجه شده و در عمل برای پوشش کسری خود از بانک مرکزی استقراض می‌کنند. درواقع به جای استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی، دولت با واسطه بانک‌ها از بانک مرکزی استقراض می‌کند. طبیعتا اثر این کار، رشد پایه پولی و نقدینگی و درنتیجه تورم خواهد بود. ضمن اینکه این امر باعث می‌شود این بانک‌ها در تامین مالی بخش غیردولتی هم دچار مشکل شوند. کاهش دخالت‌ها کمک شایانی در حوزه مقررات‌گذاری و نظارت بر فعالان این نظام مالی خواهد کرد.

تاسیس صندوق‌های هجینگ

به سبب تامین مالی طرح‌های عمرانی که در قانون ۱۴۰۰ هم شاهد کمترین سهم از بودجه بوده ایم، دولت می‌تواند با بهره گیری از نخبگان و ابزارهای نوین مالی که در فضای نوآوری مالی وجود دارد، قوانین دست و پاگیر را برداشته و به ایجاد صندوق‌های هجینگ کمک شایانی نماید. قوانین ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری در کشورمان روندی پیچیده و زمانبر است که عملا ایجاد صندوق سرمایه‌گذاری را با مشکلاتی همراه کرده است. چنانچه این مسیر تسهیل شود، صندوق‌های هجینگ بین‌المللی نیز می‌توانند در کشور راه اندازی شوند.

رتبه‌بندی شرکت‌ها

این امر، عامل مغفول مانده درخصوص تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی است. با این کار امکان انتشار اوراق با نرخ های سود متفاوت برای شرکت‌ها متناسب با میزان ریسک آنها خواهد بود و انتشار اوراق بدهی با یک نرخ مشخص برای همه ناشران منطبق با اصول مدیریت ریسک نیست و بهتر است اصلاح شود.

توقف بهره‌گیری از تبدیل ارزهای دور از دسترس به ریال

در صورت محدود نبودن دسترسی به منابع ارزی صندوق، ورود بی‌قاعده ارز به کشور در زمان وفور منابع حاصل از صادرات نفت می‌تواند تبعات اقتصادی نامطلوبی (رشد پایه پولی و تورم و…) به همراه داشته باشد و از طریق سرکوب نرخ ارز، به تضعیف اقتصاد ملی و تولید داخلی منجر شود.

اصلاح نظام مالیاتی

متاسفانه در کشور ما نظام مالیاتی، چه در بُعد قانونی به واسطه خلاءهای قانونی و چه در بُعد اجرا به‌گونه‌ای نبوده که در راستای حمایت از تولید انگیزه ایجاد کند و جلوی فعالیت‌های سفته‌بازی، رانت‌جویی و غیرمولد را بگیرد. بنابراین اصلاحات در نظام مالیاتی هم می‌تواند به اصلاحات در سمت تولید کمک کند و به بحث اشتغال و افزایش منابع بودجه‌ای کشور کمک کند و هم ادامه با افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش بی‌عدالتی مالیاتی بین فعالان اقتصادی و بررسی پتانسیل‌های مالیات ستانی، شاهد یک درآمد مالیاتی اثرگذار بر پایداری منابع بودجه‌ای باشیم.

افزایش وصول گمرکی

در سال ۱۳۹۸ وصول گمرک ایران نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود ۸ درصد افزایش یافته است که در مقایسه با نرخ تورم، از کاهش قابل توجه مقدار حقیقی این منبع درآمدی حکایت دارد. حال آنکه در سال‌های ۹۹نیز تمهیدات لازم در خصوص افزایش وصول گمرکی در نظر نگرفته شده است. لازم است به این امر به واسطه پایداری درآمدی آن توجه ویژه‌ای شود.

اصلاح قانون پولی و بانکی

قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ است، لذا باتوجه به تعهدات گسترده‌ای که وجود دارد، این قانون نیاز به اصلاح و به‌روزرسانی دارد. این اصلاحات می‌تواند به کارآمدتر شدن نظام تامین مالی در کشور و به رشد و توسعه کشور و کنترل نظام بانکی و متوقف کردن آن برای تزریق نقدینگی غیرضرور به کشور کمک کند.

توجه ویژه به پتانسیل بازار سرمایه

بازار سرمایه در سال‌های اخیر، نقدینگی قابل توجهی از طریق انتشار اوراق بدهی و صندوق‌های درآمد ثابت جذب کرده و بسیاری از شرکت‌های بزرگ از مزایای تامین مالی از طریق بازار سرمایه برخوردار شده‌اند .بدون شک در صورت رفع برخی موانع و نقاط ضعف و نیز تسهیل شرایط، برای استفاده از پتانسیل‌های بازار سرمایه، می‌توان اتفاقات مثبتی هم برای صنایع تولیدی کشور و هم برای سرمایه‌گذاران رقم زد. درست عمل کردن بازار سرمایه می‌تواند منجر به بهبود تامین مالی بنگاه‌ها و در راستای تحقق شعار پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌های تولید شود؛ اما اگر این بازار به درستی عمل نکند می‌تواند فرصت‌سوزی شود و سرمایه‌های زیادی به باد رود.

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانسیاسی