آسیب‌شناسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در ایران

به گزارش جهان صنعت نیوز:  بحران صندوق‌های بازنشستگی متاثر از دلایل و عوامل پیچیده‌ای است که توسط محققین و مسوولان در منابع مختلف، به مواردی پراکنده از آنها اشاره می‌شود. گاه وزنه مسوولیت بحران به سمت ناکارآمدی دولت سنگینی می‌کند و گاه مسائل و مشکلات درونی خود صندوق‌ها بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد. گستردگی و نبود یکپارچگی و هماهنگی سیاستی بین نهادها و برنامه‌های مختلف در نظام بازنشستگی ایران یکی از چالش‌های کلان این نظام است. این امر منجر به هزینه اداری زیاد، تخصیص منابع پایین‌تر از سطح بهینه، همپوشانی بین برنامه‌ها، نابرابری بین گروه‌های مختلف جمعیتی می‌شود. این مشکلات با توجه به کمبودها و کاستی‌ها در ساختار، اداره و مدیریت از طریق پاسخگویی ضعیف به مزایابگیران و دولت، پیچیده‌تر شده و اکثر قریب به اتفاق سازمان‌ها، نظام مناسب ارزیابی اجرا و ارزشیابی اثرات برنامه‌های مختلف را ندارند. این موضوع در نبود اطلاعات پایه از قبیل تعداد مزایابگیران تحت پوشش برنامه‌های مختلف و هزینه آنها منعکس می‌شود. در نهایت، فارغ از مساله ناکارایی در تخصیص منابع بین برنامه‌ها، مشکلاتی نیز در خصوص طراحی داخل برنامه‌ها وجود دارد که موجب انحرافات اقتصادی غیرضروری و کاهش آثار مثبت توزیع درآمد می‌شود.

بر اساس گزارش وزارت رفاه و تعاون، ناکارآمدی صندوق‌ها در بعد سرمایه‌گذاری نیز تحت تاثیر مسائل و مشکلاتی از دخالت دولت در سرمایه‌گذاری‌ها شامل تحمیل اهداف توسعه‌ای و اجتماعی بر صندوق‌های بازنشسـتگی تـا اجبـار صندوق‌های بازنشستگی به تامین کسری‌ها یا زیان‌های شرکت‌های دولتی در نرخ‌های بهره‌ای کمتر از آنچه در بازار وجود دارد است. امتنـاع از سرمایه‌گذاری خارجی، چالش عمده دیگری برای مـدیران صـندوق بازنشستگی دولتی است کـه سـعی در متنـوع نمـودن ریسـک خـاص کشورها دارند. به طور خلاصه مشکل اینجاست که سیاست سرمایه‌گذاری با انگیزه‌های سیاسی مرتبط است. علاوه بر موارد فوق انبوهی از چالش‌ها و مشکلات دیگر در صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد که تاکنون مطالعه جامعی در خصوص آن صورت نگرفته است.

 

 

فراونی مسائل و مشکلات صندوق‌ها بر اساس تکرار در منابع مختلف

عنوان مشکل یا چالش	فراوانی در منابع مختلف			جمع
فقدان شفافیت صندوق‌ها در فرآیند تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی	۵	۳	۵	۱۳
عدم استقلال صندوق‌ها و وابستگی به دولت	۵	۴	۶	۱۵
دخالت در قوانین متناسب با رویکردها و منافع سیاسی (رویکرد پوپولیستی و تحمیل بار مضاعف)	۶	۵	۵	۱۶
فقدان اکچوئری مناسب	۳	۲	۴	۹
نبود ساز‌و‌کار نظارت مستقل و منسجم	۴	۴	۳	۱۰
انباشت بدهی دولت به صندوق‌ها و عدم امکان دریافت بدهی از دولت	۴	۴	۵	۱۱
نبود سازوکار صحیح سرمایه‌گذاری	۳	۳	۴	۱۰
زیانده بودن صنایع واگذارشده به صندوق‌ها در ازای مطالبات از دولت (مشکلات ناشی از واگذاری‌ها)	۴	۵	۵	۱۴
خروج از رسالت اصلی و گرایش به بنگاه‌داری توسط صندوق‌ها	۲	۲	۳	۷
عدم تنوع در پرتفوی سرمایه‌گذاری صندوق‌ها	۳	۱	۴	۸
بازار سرمایه شکننده و محدود داخلی و عدم امکان سرمایه‌گذاری خارجی	۲	–	۵	۷
حجم انبوه و تنوع احکام و اسناد بالادستی	۳	۲	۲	۶
روند سالخوردگی جمعیت و افزایش فشار مستمری و هزینه‌های درمانی	۵	۵	۶	۱۶
ضعف در نظام اطلاعاتی جامع و عدم بهره‌برداری از ICT در ساماندهی بیمه و خدمات رفاهی	۱	۱	۳	۵

 

نتایج یافته‌های این بخش بیانگر این است که مهم‌ترین مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و چالش‌های پیش‌روی آنها در آینده منشأ خارجی (خارج از صندوق‌ها) دارند و عوامل محیطی محسوب می‌شوند که عمدتا خارج از کنترل و اختیار صندوق‌ها هستند. در این میان مشکلات ناشی از تغییرات سیاسی و به عبارتی سیاست‌زدگی مدیریت صندوق‌ها منجر به دخالت‌های مقطعی متناسب با تغییر گرایش سیاسی حاکم در مجلس و دولت وقت، پررنگ‌تر از سایر مسائل بوده است. علاوه بر این تحولات جمعیتی ازجمله روند سالخوردگی جمعیت به صورت عمومی و افزایش سن نیروی کار تحت پوشش صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یک عامل غیرسیاسی به دلیل فشار ناشی از افزایش خروجی صندوق‌ها، (پرداخت مستمری بیشتر و نیز افزایش هزینه‌های درمانی و هزینه‌های ازکارافتادگی و…)، یکی دیگر از مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی صندوق‌ها است. با وجود این یک تفاوت جدی در مورد دو عامل فوق وجود دارد. مداخلات سیاسی در صندوق به عنوان یک عامل قابل کنترل از طریق دولت یا اصلاح سازوکارهای قانونی می‌تواند در افقهای میان‌مدت و حتی کوتاه‌مدت رفع شده یا کاهش یابد اما در مورد عامل دوم این انتخاب وجود ندارد و روند سالخوردگی جمعیت به عنوان یک روند خارج از کنترل باید توسط صندوق‌ها، دولت، مجلس و سایر نهادهای مرتبط پذیرفته شده و برنامه‌های بلندمدت در این خصوص در دستور کار قرار گیرد. در کنار این دو عامل محیطی کلان، دو عامل فقدان شفافیت صندوق‌ها در فرآیند تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی و زیانده بودن صنایع واگذارشده به صندوق‌ها در ازای مطالبات از دولت، از دیگر مشکلات صندوق‌ها محسوب می‌شوند که بخش مهمی از اعتراضات ذی‌نفعان صندوق‌ها (بازنشستگان) به این دو مورد اخیر است.

عدم قطعیت‌های بحرانی و انتخاب محورهای سناریوهای آینده

عدم قطعیت درواقع به معنای عدم قابلیت پیش‌بینی جهت تغییرات پیشران در آینده است، یعنی نمی‌توان احتمال وقوع عددی بر اساس داده‌های سری‌های زمانی و مدلسازی تعیین کرد. عدم قطعیت‌ها به طور کلی به دو دسته کمی و کیفی تقسیم می‌شوند. در عدم قطعیت‌های کمی الگوی رخ دادن حوادث به طور تقریبی مشخص بوده و احتمال وقوع هر کدام از این الگوها با همدیگر فرق می‌کند. نکته مهم دیگر این است که منطق حاکم بر این الگوی تغییرات در اغلب موارد یکی است و تنها میزان و گستره تغییرات متغیرهای تصمیم‌گیری با هم متفاوت است، چنین عدم قطعیت‌هایی را عدم قطعیت‌های کمی می‌گویند. در تقابل با این نوع عدم قطعیت‌ها، عدم قطعیت‌های کیفی هستند؛ این نوع از عدم قطعیت اغلب زمانی ظهور می‌یابد که الگوهای حوادث و رویدادها را بتوان به روش‌های مختلف تفسیر کرد و بر اساس این ساختارهای مختلف، آینده‌های متفاوت ظهور خواهد یافت. در چنین موقعیتی، افراد خود را در سرزمین‌های کشف نشده و جدیدی خواهند یافت که هیچ دانشی از گذشته ندارند که بتوانند احتمالاتی را در ذهن خود به رویدادها بدهند.

سناریوی اول: بازسازی پس از جنگ اقتصادی

در این سناریو در افق کوتاه‌مدت با رفع تحریم‌ها فرصت‌های شغلی جدید ایجادشده و نرخ بیکاری کاهش و از این طریق ورودی بیمه‌ها با اضافه شدن شاغلان جدید به بازار کار افزایش می‌یابد. از طرف دیگر با افزایش درآمدهای نفتی و درآمد حاصل از صادرات دولت می‌تواند بخش قابل توجهی از بدهی خود را به صندوق‌ها پرداخت کند. با روی کار آمدن یک دولت منعطف و مشارکت‌پذیر تلاشی جدی برای خصوصی‌سازی و واگذاری بخش‌های مهمی از شغل‌های دولتی به بخش خصوصی ایجاد می‌شود. این فرصت علاوه بر کاهش فشار بر دولت در افق بلندمدت از نظر پرداخت حقوق و مستمری، منجر به رونق اقتصادی بیشتر و افزایش کنترل و نظارت می‌شود. بازنشسته‌ها در این سناریو با خوش‌بینی به تحولات رخ داده تلاش خود را برای حل مشکلات جدی‌تر کرده و مطالبات بازنشستگان تبدیل به یکی از اولویت‌های کلیدی سیاستمداران می‌شود. در کنار این تحولات مثبت کوتاه‌مدت، تداوم خشکسالی با مهاجرت بیشتر به کلانشهرها و رشد اقتصاد غیررسمی همراه شده و روند سالخوردگی جمعیت و بیشتر شدن تعداد بازنشسته‌ها در مقابل تعداد اندک جوانان تازه وارد شده به بازار و ورود نسل‌های عقب مانده از بازار کار به مشاغل (نسل‌های دهه ۵۰ و ۶۰ که در حال حاضر بیکارند) همگی بر عدم تعادل مالی صندوق‌ها می‌افزاید. علاوه بر این در افق بلندمدت جایگزین شدن درصدی از نیروی کار با روبات‌ها خصوصا در صنایعی که نیاز به مهارت‌های کم و یا متوسط دارند منجر به افزایش نرخ بیکاری می‌شود. در کنار این تحول، پاره وقت شدن مشاغل و تاثیر روزافزون فریلنس‌ها با توجه به کیفیت و خدمات بهتر، بخش زیادی از مشاغل رسمی را تهدید می‌کند و صندوق‌ها باید چاره‌ای جدی برای رهایی از دریافت حق بیمه به شکل کنونی و مبتنی بر پرداخت حق بیمه دائمی و منظم بیندیشند. جهانی شدن کسب‌وکارها گرچه فرصت توسعه را به کارآفرینان و شرکت‌های ایرانی می‌دهد اما شرکت‌های جهانی با جذب نیروی کار خلاق و نوآور فراتر از قوانین رسمی و در چارچوب‌های توافقی دوطرفه به کار می‌گیرند که عملا امکان ورود به بازار کار رسمی ایران و به صورت بیمه‌پرداز را از بین می‌برد. تاکنون در این زمینه قوانین مشخصی وجود ندارد و حتی در حال حاضر نیز بسیاری از فارغ‌التحصیلان به صورت آنلاین با شرکت‌ها و موسساتی در خارج از ایران همکاری دارند.

 

سناریوی دوم: تعامل و سازندگی

در این سناریو گرچه با رفع تحریم‌ها فرصت‌های شغلی جدید ایجاد شده و این امر بر کاهش نرخ بیکاری تاثیر خواهد گذاشت لیکن به دلیل عدم تمایل دولت به خصوصی‌سازی و یا تحت تاثیر سیاستگذاری‌های حاکمیتی کلان، روند خصوصی‌سازی کند شده و اولویت با اشتغالزایی در بخش دولتی خواهد بود. این روند گرچه به صورت مقطعی ممکن است ورودی برخی صندوق‌ها را افزایش دهد لیکن در افق بلند‌مدت مجددا به افزایش فشار صندوق‌های بازنشستگی می‌شود. رفع تحریم‌ها علاوه بر تاثیر‌گذاری بر میزان اشتغال و کاهش نرخ بیکاری به دلیل فراهم‌سازی زمینه رشد بانک‌ها و رشد صنایع مرتبط با بخش نفت، شیمیایی، معدن و فلزات به عنوان زمینه اصلی فعالیت صندوق‌های تابعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تاثیر مثبتی بر سودآوری و خروج این بخش‌ها از بحران خواهد داشت. در این سناریو به دلیل اولویت اشتغالزایی و حل مشکلات جوانان درآمدهای حاصل از فروش نفت صرف اشتغالزایی و هزینه‌های عمرانی خواهد شد. این امر منجر به کم‌رنگ‌تر شدن مسائل صندوق‌های بازنشستگی و یا امکان برخوردهای قهری و غیراصولی برای حل مسائل آنها خواهد شد. مابقی نتایج همانند سناریوی نخست تکرار خواهد شد.

سناریوی سوم: لبه پرتگاه

در این سناریو بدترین وضعیت ممکن برای صندوق‌های بازنشستگی شکل خواهد گرفت. تداوم تحریم‌ها و حتی امکان اضافه شد تحریم‌های جدید ضمن افزایش تورم و فشار مضاعف بر بازنشستگان با افزایش نرخ بیکاری همراه خواهد شد. روند خصوصی‌سازی کند شده و تحت تاثیر شرایط ناپایدار کشور ممکن است توقف کامل خصوصی‌سازی صورت گیرد. بنابراین دولت با حفظ اشتغال بخش دولتی و یا در صورت ایجاد اشتغال با اولویت دادن به استخدام دولتی ابرچالش بحران بازنشستگی را عمق بخشیده و بار سنگین بدهی دولت به صندوق‌ها تشدید خواهد شد. با تداوم تحریم‌ها، درآمدهای نفتی و درآمد حاصل از صادرات سایر کالاها کاهش یافته و بحران مالی دولت تشدید می‌شود، در نتیجه هرگونه امیدواری برای پرداخت بخش هرچند اندک از بدهی‌های دولت به صندوق‌ها از بین می‌رود. تداوم تحریم‌ها و تاثیر آن بر کاهش سودآوری، استهلاک فزاینده و عدم امکان به کار‌گیری تکنولوژی‌های جدید در صنایع کلیدی صندوق‌ها از جمله صنایع نفتی، شیمیایی و فلزات، زیان‌آوری حداکثری این صنایع و از بین رفتن سرمایه صندوق‌ها را به همراه خواهد داشت. همچنین سرمایه‌گذاری بخش بانکی نیز به دلیل تشدید بحران بدهی دولت دورنمای تاریکی از سرمایه‌گذاری صندوق‌ها در این بخش را نشان می‌دهد. تحت تاثیر سرکارآمدن یک دولت تحول‌گریز ممکن است بخشی از شرکت‌ها و صنایع واگذار شده به صندوق‌ها مجددا در اختیار دولت قرار گیرد. وضعیت نامطلوب عدم قطعیت‌های بحرانی در کنار روندهای قطعی چون تداوم خشکسالی با مهاجرت بیشتر به کلانشهرها و رشد اقتصاد غیررسمی همراه شده و روند سالخوردگی جمعیت و بیشتر شدن تعداد بازنشسته‌ها در مقابل تعداد اندک جوانان تازه‌ وارد شده به بازار کار همگی بر تشدید مسائل صندوق‌ها می‌افزاید. عالوه بر این در افق بلندمدت جایگزین شدن درصدی از نیروی کار با روبات‌ها خصوصا در صنایعی که نیاز به مهارت‌های کم و یا متوسط دارند منجر به افزایش نرخ بیکاری می‌شود. در کنار این تحول، پاره وقت شدن مشاغل و تاثیر روز افزون فریلنس‌ها با توجه به کیفیت و خدمات بهتر، بخش زیادی از مشاغل رسمی را تهدید می‌کند و صندوق‌ها باید چاره‌ای جدی برای رهایی از دریافت حق بیمه به شکل کنونی و مبتنی بر پرداخت حق بیمه دائمی و منظم بیندیشند. در این سناریو تحت تاثیر شرایط نامناسب داخلی و تداوم تحریم‌ها، جهانی شدن کسب‌وکارها در عمل برای کسب‌وکارهای ایرانی تاثیر مثبت چندانی همراه نخواهد داشت و تحت تاثیر عدم جذب نیروی کار خالق و نوآور در چنین محیطی، شرکت‌های جهانی با جذب نیروکار خالق و نواور فراتر از قوانین رسمی و در چارچوب‌های توافقی به کار می‌گیرند و نیروی کار به جای اینکه تحت پوشش بیمه داخلی قرار بگیرد در اختیار شرکت‌های جهانی قرار خواهد گرفت.

سناریوی چهارم: نرمش قهرمانانه

در این سناریو تداوم تحریم‌ها و حتی امکان اضافه شد تحریم‌های جدید ضمن افزایش تورم و فشار مضاعف بر بازنشستگان با افزایش نرخ بیکاری همراه خواهد شد. با این حال روند خصوصی‌سازی تشریع شده و تحت تاثیر تغییر رویکردهای دولت و حاکمیت ممکن است بخش مهمی از مشاغل دولتی به بخش خصوصی واگذار شود. این امر با افزایش ورودی صندوق‌ها و به طور مشخص افزایش ورودی از صندوق تامین اجتماعی و دو صندوق فولاد و صندوق بیمه روستائیان و عشایر خواهد شد. این امر گرچه نتاثیر مثبتی بر بعد بیمه‌ای خواهد داشت اما بعد سرمایه‌گذاری صندوق‌ها به دلیل تداوم تحریم‌ها همچنان با چالش‌ها یی چون عدم امکان صادرات و یا کاهش آن در بلند‌مدت همراه خواهد بود و علاوه بر این عدم امکان به کارگیری تکنولوژی‌های نوین در نوسازی صنایع باعث استهلاک فزاینده زیرساخت‌های صنعتی در بخش صنایع شیمیایی، صنایع نفت و فلزات خواهد شد. همچنین به دلیل اولویت دادن دولت به اشتغالزایی و افزایش نسبت هزینه‌های عمرانی در بودجه به منظور افزایش ایجاد شغل، در عمل روند بازپرداخت بدهی دولت به صندوق‌ها کند شده و مسائل بازنشستگان ادامه پیدا خواهد کرد. سرمایه‌گذاری بخش بانکی نیز به دلیل تشدید بحران بدهی دولت دورنمای تاریکی از سرمایه‌گذاری صندوق‌ها در این بخش را نشان می‌دهد. گرچه روند خصوصی‌سازی و وجود یک دولت تحول‌گرا ممکن است منجر به اصلاحات جزئی در صندوق‌های بازنشستگی شود لیکن با وضعیت نامطلوب تحریم‌ها و اجبار دولت به افزایش اشتغالزایی برای جوانان و در نتیجه سوق دادن بودجه بدین سمت، در کنار روندهای قطعی چون تداوم خشکسالی با مهاجرت بیشتر به کلانشهرها و رشد اقتصاد غیررسمی، روند سالخوردگی جمعیت و بیشتر شدن تعداد بازنشسته‌ها همگی بر تشدید مسائل صندوق‌ها می‌افزاید. علاوه بر این در افق بلندمدت گرچه تحت‌تاثیر تحریم و محدودیت تکنولوژی ممکن است جایگزین‌شدن نیروی کار با روبات‌ها به کندی پیش برود لیکن جایگزینی خصوصا در صنایعی که نیاز به مهارت‌های کم یا متوسط دارند منجر به افزایش نرخ بیکاری می‌شود. در این سناریو سالمندان و دولت هردو با تن دادن به نرمش مقطعی و با اولویت دادن به اصلاحات داخلی چاره‌ای جز تحمل تداوم مشکلات را نخواهند داشت با این امید که در افق بلند‌مدت از طریق اشتغالزایی برای جوانان و تشدید روند خصوصی‌سازی بخشی از مشکلات صندوق‌ها حل شود.

سناریوی پنجم و ششم: پیروزی نزدیک یا سازش و گذار

در این سناریو با رفع تحریم‌ها فرصت‌های شغلی جدیدی ایجاد، نرخ بیکاری کاهش یافته و از این طریق ورودی بیمه‌ها با اضافه‌شدن شاغلان جدید به بازار کار افزایش می‌یابد. از طرف دیگر با افزایش درآمدهای نفتی و درآمد حاصل از صادرات دولت می‌تواند بخش قابل‌توجهی از بدهی خود را به صندوق‌ها پرداخت کند. با وجود این روند خصوصی‌سازی کند شده و دولت با حفظ اشتغال بخش دولتی یا در صورت ایجاد اشتغال با اولویت دادن به استخدام دولتی ابرچالش بحران بازنشستگی را عمق بخشیده و بار سنگین بدهی دولت به صندوق‌ها تشدید خواهد شد. با وجود این تحولات خواسته‌های بازنشستگان بر سیاستگذاری‌های کلان دولت تاثیر گذاشته و بازنشسته‌ها در این سناریو با خوش‌بینی به تحولات رخ داده تلاش خود را برای حل مشکلات جدی‌تر کرده و مطالبات بازنشستگان تبدیل به یکی از اولویت‌های کلیدی سیاستمداران می‌شود. لیکن ممکن است دولت تحول‌گریز برای حل مسائل صندوق‌ها اقدام به راهکارهای قهری و دستورات از بالا به پایین شود که همراه با ضایع شدن حق تعدادی از بازنشستگان خواهد بود هر چند ممکن است به صورت کلی از شدت بحران بازنشستگی کاسته شود. بنابراین تاکید و تمرکز بر دستیابی کامل به حق و حقوق همه بازنشستگان در این سناریو باید از مطالبات صندوق‌ها بوده و تحت فشار دولت حقوق هیچ قشری از آنها نادیده گرفته نشود.

 در کنار این تحولات مثبت کوتاه‌مدت، تداوم خشکسالی با مهاجرت بیشتر به کلانشهرها و رشد اقتصاد غیررسمی همراه شده و روند سالخوردگی جمعیت و بیشتر شدن تعداد بازنشسته‌ها در مقابل تعداد اندک جوانان تازه وارد شده به بازار و ورود نسل‌های عقب‌مانده از بازار کار به مشاغل (نسل‌های دهه ۵۰ و ۶۰ که در حال حاضر بیکارند) همگی بر عدم تعادل مالی صندوق‌ها می‌افزاید. در افق بلندمدت جایگزین شدن درصدی از نیروی کار با روبات‌ها خصوصا در صنایعی که نیاز به مهارت‌های کم یا متوسط دارند منجر به افزایش نرخ بیکاری می‌شود. در کنار این تحول، پاره‌وقت‌شدن مشاغل و تاثیر روز افزون فریلنس‌ها با توجه به کیفیت و خدمات بهتر، بخش زیادی از مشاغل رسمی را تهدید می‌کند و صندوق‌ها باید چاره‌ای جدی برای رهایی از دریافت حق بیمه به شکل کنونی و مبتنی بر پرداخت حق بیمه دائمی و منظم بیندیشند. جهانی‌شدن کسب‌وکارها گرچه فرصت توسعه را به کارآفرینان و شرکت‌های ایرانی می‌دهد اما شرکت‌های جهانی با جذب نیروکار خالق و نوآور فراتر از قوانین رسمی و در چارچوب‌های توافقی دوطرفه به کار می‌گیرند که امکان ورود به بازار کار رسمی ایران و به صورت بیمه‌پرداز را از بین می‌برد. تاکنون در این زمینه قوانین مشخصی وجود ندارد و حتی در حال حاضر نیز بسیاری از فارغ‌التحصیلان به صورت آنلاین با شرکت‌ها و موسساتی در خارج از ایران همکاری دارند.

اخبار برگزیده