راهبردهای ارتقای عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی

به گزارش جهان صنعت نیوز:   طبق بررسی‌های صورت گرفته میزان عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی در بسیاری از بخش‌ها کمتر از ۵۰ درصد رقم مصوب مشاهده شده است؛ امری که به خوبی ناکارآمدی مدیریتی و ضعف ساختاری و نظارتی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی را نشان می‌دهد. شفاف‌سازی جزئیات منابع و هزینه‌کرد بودجه شرکت‌های دولتی، ارائه زودهنگام لایحه بودجه، کاهش هزینه شرکت‌های دولتی، توجه به نظرات حسابرسان، بهره‌مندی از کمیسیون‌های تخصصی، برگزاری جلسات نظارتی مستمر و استماع در کمیته‌های کمیسیون‌های تخصصی مجلس، دستیابی به تعداد شرکت‌های زیان‌ده، واگذاری شرکت‌های زیان‌ده به بخش خصوصی، طراحی نظام نظارتی کارآمد به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه می‌شوند.

چارچوب بودجه شرکت‌های دولتی

با توجه به تعریف «شرکت دولتی» در ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۹۹، بودجه ۳۷۹ شرکت دولتی در قانون بودجه به ثبت رسیده که شامل ۲۷۵ شرکت سودده و ۱۰۴ شرکت زیان‌ده است. در سال ۱۴۰۰ نیز بودجه ۳۸۲ شرکت دولتی در پیوست شماره (۳) قانون بودجه ۱۴۰۰ کل کشور درج شده که شامل ۳۲۰ شرکت سودده و ۶۲ شرکت زیان‌ده است. تعداد شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۹۹ افزایش یافته و رقم بودجه شرکت‌های دولتی به ۱۵۷۱ هزار میلیارد تومان رسیده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که طی یک دهه اخیر سهم بودجه شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور روند افزایشی داشته است، به طوری که بیش از دوسوم بودجه کل کشور را دربر می‌گیرد.

در ادامه به جزئیات سرفصل درآمدها و هزینه‌ها در شرکت‌های دولتی و میزان رشد هر یک می‌پردازیم.

درآمدها

به استناد مفاد ماده واحده و پیوست شماره (۳) قانون بودجه ۱۴۰۰ کل کشور، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به میزان ۱۵۷۱ همت است. در حدود ۵۵ درصد بودجه کل کشور در سال ۱۴۰۰ (از این میزان، ۸۴ درصد سهم شرکت‌های دولتی، ۱۴ درصد بانک‌ها و ۸۲/۰ درصد سهم موسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت) را بودجه شرکت‌های دولتی تشکیل می‌دهد. بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۰ در مقایسه با رقم مصوب سال ۱۳۹۹ (۱۴۳۶ همت) معادل ۴/۹ درصد افزایش داشته است. طبق نمودار(۱)، سهم درآمدها در بودجه شرکت‌های دولتی طی چهار سال اخیر، به طور متوسط رشد ۲۴ درصدی را در مقابل رشد ۲۵درصدی هزینه‌ها تجربه کرده است.

مطابق نمودار (۱)، درصد تغییر درآمدهای مصوب سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹ (۱۹۴/۱ همت) معادل ۴/۴- درصد است که حدود ۶/۷۲ درصد از کل بودجه سال ۱۴۰۰ شرکت‌ها را تشکیل می‌دهد. درواقع سرفصل درآمدها مصوب سال ۱۴۰۰ با سهم ۶/۷۲ درصد، بالاترین نقش را در تامین منابع شرکت‌ها برعهده ‌دارد. پس از آن طبق جدول (۱)، سایر دریافتی‌ها، تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی، وام‌های خارجی، دارایی‌های جاری، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات هزینه‌ای، به ترتیب مابقی سهم بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۰ را به خود اختصاص می‌دهند. جزئیات سهم و میزان هرکدام از منابع بودجه شرکت‌های دولتی در جدول (۱) ارائه شده است.

جدول ۱: سهم منابع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از بودجه کل و بودجه شرکت‌های دولتی۱۴۰۰

منابع	میزان (هزار میلیارد ریال)	سهم منابع از کل بودجه (درصد)	سهم منابع از بودجه شرکت‌های دولتی (درصد)
درآمدها	۱۱۴۱۱	۶/۳۹	۶/۷۲
اعتبارات هزینه‌ای	۷۲	۲/۰	۵/۰
اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای	۲۶۹	۹/۰	۷/۱
تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی	۸۴۶	۹/۲	۴/۵
وام‌های خارجی	۶۱۷	۱/۲	۹/۳
دارایی‌های جاری	۵۳۴	۸/۱	۴/۳
سایر دریافت‌ها	۱۹۶۰	۸/۶	۵/۱۲
مجموع	۱۵۷۱۳	۵/۵۴	۱۰۰

 

مطابق بررسی‌ها، هزینه‌های مصوب سال ۱۴۰۰ با احتساب استهلاک ۶/۷۱ درصد مصارف کل و پس از آن هزینه‌های سرمایه‌ای با اعتباری بالغ بر ۳۲۶ همت، ۷/۲۰ درصد مصارف بودجه شرکت‌های دولتی (درمجموع ۳/۹۲ درصد) را به خود اختصاص داده‌اند.

هزینه‌ها

در بین اقلام تشکیل‌دهنده مصارف کل بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۰، سرفصل هزینه‌ها با اعتباری به میزان ۱۰۸۳ همت (بدون استهلاک) حدود ۶۹ درصد سهم بودجه مصوب را به خود اختصاص می‌دهد. رقم هزینه‌های مصوب سال ۱۴۰۰ در مقایسه با رقم مصوب سال ۱۳۹۹ به میزان ۱۱۳۳ همت (بدون استهلاک) دارای رشدی معادل ۶/۴- درصد است. سرفصل هزینه‌ها و هزینه‌های سرمایه‌ای درمجموع ۶/۸۹ درصد از بودجه شرکت‌های دولتی را شامل می‌شود.

اثر مالی شرکت‌های دولتی بر بودجه دولت

شرکت‌های دولتی نقش گسترده‌ای در فرآیند توسعه اقتصادی کشور ایفا می‌کنند. با توجه به حجم گسترده فعالیت، شرکت‌های مزبور به شیوه‌های گوناگون بر ساختار کلی بودجه دولت اثر می‌گذارند. این تاثیر هم دریافت‌های بودجه دولت و هم پرداخت‌های بودجه را شامل می‌شود، به گونه‌ای که شرکت‌های دولتی از طریق پرداخت مالیات و سود سهام به خزانه کشور کمک می‌کنند و در صورت زیاندهی، بخشی از زیان از محل منابع عمومی کشور تامین می‌شود. به بیانی دیگر شرکت‌های دولتی با پرداخت مالیات و سود سهام، بر دریافت‌های بودجه دولت و با دریافت کمک زیان، بر پرداخت‌های بودجه دولت، اثر می‌گذارند. اندازه‌گیری دقیق اثر مالی شرکت‌های دولتی بر بودجه عمومی دولت به طور شفاف ممکن نیست، زیرا پرداخت یارانه به صورت پنهان به این شرکت‌ها، اثرهایی بر جا می‌گذارد که در هیچ‌یک از حساب‌های دولت به طور مشخص قابل استناد و پیگیری نیست.

بر اساس قانون بودجه ۱۳۹۹ کل کشور، ۲۷۳ شرکت به دولت مالیات پرداخت کرده‌اند. ضمن آنکه تعداد شرکت‌هایی که در سال ۱۴۰۰ به دولت مالیات پرداخت می‌کنند، به ۳۱۸ شرکت افزایش یافته است. نسبت شرکت‌های پرداخت‌کننده مالیات به کل شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹، ۷۲ درصد بوده که در سال ۱۴۰۰ به ۲/۸۳ درصد رسیده است. کل مالیات قابل پرداخت توسط شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹، معادل ۵۷۸۱۶ میلیارد ریال بوده که با رشدی معادل ۷/۲۴ درصد، به ۷۲۱۲۸ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است. بیشترین سهم مالیات پرداختی در سال ۱۴۰۰ به امور اقتصادی با سهمی معادل ۸۵ درصد، اختصاص داده شده است. پس از آن بانک‌ها با سهم ۱۴ درصد، بالاترین سهم را در مالیات شرکت‌های دولتی دارا هستند.

شمار شرکت‌هایی که بر اساس قانون بودجه ۱۳۹۹ برای آنها سود سهام پیش‌بینی شده است، ۲۷۳ شرکت بوده که ۹۹ درصد سود سهام این شرکت‌ها، سهم دولت و مابقی سهم شرکت‌های دولتی بوده است. شرکت‌های دولتی دارنده سود سهام بر اساس قانون بودجه ۱۴۰۰ به ۲۸۴ شرکت افزایش یافته که از این تعداد، ۷۴ درصد شرکت‌ها، سود سهام خود را باید به دولت و بقیه به شرکت‌های دولتی پرداخت کنند. نکته‌ای که در این مقایسه شایان ذکر است، رشد حدود چهار درصدی شرکت‌های پرداخت‌کننده سود سهام به شرکت‌های دولتی است. کل میزان سود سهام قابل پرداخت توسط شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹ معادل چهار همت بوده که ۵/۹۹ درصد این سهام باید به دولت پرداخت می‌شد. میزان سود سهام قابل پرداخت شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۰ با رشدی معادل ۲/۳۲ درصد نسبت به سال ۱۳۹۹ به پنج همت افزایش یافته است. سهم سود سهام قابل پرداخت به دولت در این سال به ۹۷ درصد کاهش یافته که این امر بیانگر افزایش سود سهام قابل پرداخت توسط شرکت‌های پرداخت‌کننده سود سهام به شرکت‌های دولتی (نسل دوم) است.

کل کمک زیان از محل درآمد عمومی شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹ معادل سه همت بوده که با رشدی معادل ۲/۱۱۴ درصد، به هفت همت در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است. لازم به ذکر است بیشتر این سهم متعلق به صداوسیما (سه  همت) در امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری است، بعد از آن متعلق به امور اقتصادی (یک همت) است. در مجموع، از سال ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۰ شرکت‌های دولتی بر بودجه عمومی دولت اثر منفی داشته‌اند. بدین مفهوم که مجموع مالیات و سود سهام پرداختی این شرکت‌ها، از کمک زیان دریافتی از محل منابع عمومی کمتر بوده است. به منظور دستیابی به تصویر دقیق‌تری از شکاف میان ارقام عملکرد و مصوب بودجه شرکت‌های دولتی، ارقام بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

عملکرد درآمدها

ارقام عملکرد درآمدهای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در کنار میزان مصوب آنها برای سال‌های ۹۷ و ۹۹ نشان می‌دهد که در سال ۹۷ عملکرد درآمدها حدود ۳۵ درصد انحراف مثبت داشته است. حال آنکه این بخش در سال ۹۸ حدود ۱۲ درصد و در شش ماهه اول سال ۹۹ نیز حدود پنج درصد انحراف منفی داشته است. بدین معنا که میزان درآمدها نسبت به رقم مصور کمتر محقق شده است.

عملکرد هزینه‌ها

ارقام عملکرد هزینه‌های شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در کنار میزان مصوب آنها برای سال‌های ۹۷ و ۹۹ نیز نشان می‌دهد که در سال ۹۷ عملکرد هزینه‌ها در حدود ۴۶ درصد و در سال ۹۸ حدود ۴/۱- درصد بوده است. حال آنکه این بخش در شش ماهه اول سال ۹۹ حدود ۹ درصد انحراف مثبت داشته است، بدین معنا که میزان هزینه‌ها نسبت به رقم مصوب بیشتر بوده است.

سود و زیان

در بررسی دلایل ایجاد شرکت‌های دولتی، آن دسته از شرکت‌هایی که به منظور ایجاد درآمد برای دولت تشکیل شده‌اند، در صورتی که در طول دوره فعالیت، مواجه با زیان (نه در یک سال) شده یا سود متعارف متناسب با سرمایه نداشته باشند، برای ادامه فعالیت آنها زیر نظر دولت، دلیل توجیهی قابل قبولی وجود نخواهد داشت. بنابراین با بررسی دلایل زیان بودن آنها، یا باید به بخش خصوصی واگذار شوند و یا آنهایی که به واسطه دخالت دولت در میزان تولید، قیمت و سطح فعال با زیان مواجه شده‌اند، بودجه‌ای تحت عنوان کمک برای جبران زیان به آنها تعلق گیرد. با بررسی عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی متوجه زیان‌ده بودن تعداد بسیاری از آنها می‌شویم و برخلاف آنکه منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از خود آنها است، لیکن بار مالی شرکت‌های زیان‌ده دولتی برعهده دولت است و از خزانه پرداخت می‌شود. جدول ۲ گزارش آماری شرکت‌های زیان‌ده را از مجموع شرکت‌های دولتی طی سال‌های ۹۲ تا ۱۴۰۰ ارائه می‌کند.

جدول ۲. سهم شرکت‌های زیان‌ده از مجموع شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سنواتی طی سال‌های  ۱۴۰۰- ۱۳۹۲

سال	مجموع شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته	تعداد شرکت‌های زیان‌ده	سهم شرکت‌های زیان‌ده نسبت به کل شرکت‌ها (درصد)
۱۳۹۲	۲۴۱	۱۳۹	۵۸
۱۳۹۳	۳۸۰	۱۳۴	۳۵
۱۳۹۴	۳۵۹	۱۳۴	۳۷
۱۳۹۵	۳۶۱	۱۶۲	۴۵
۱۳۹۶	۳۸۰	۱۸۰	۴۷
۱۳۹۷	۳۷۲	۱۹۴	۵۲
۱۳۹۸	۳۸۵	۱۹۷	۵۱
۱۳۹۹	۳۷۹	۲۰۰ (پیش‌بینی دیوان محاسبات)	۵۲
۱۴۰۰	۳۸۲	۳۲۳ (پیش‌بینی قانون بودجه)	۸۵

 

بررسی ارقام عملکرد سود شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و میزان مصوب آنها از سال ۹۷ تا ۹۹ حاکی از انحراف ۱۴ درصدی این قلم در سال ۱۳۹۷، انحراف ۷۶ درصدی آن در سال ۹۸ و نیز انحراف ۵۷ درصدی در شش ماهه ابتدای سال ۹۹ است. انحراف سود همواره منفی بوده، بدین معنا که در این سال‌ها همواره میزان تحقق سود به نسبت میزان مصوب کمتر بوده است.

همچنین بررسی ارقام عملکرد زیان شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و میزان مصوب آنها از سال ۹۷ تا ۹۹ حاکی از تفاوت قابل‌توجهی در این قلم است، به طوری که برای سال ۱۳۹۷، رقم زیان در عملکرد، ۱۷۱۸ درصد بیشتر از رقم زیان در بودجه مصوب بوده است که این رقم برای سال ۱۳۹۸ حدود۱۷۰۰ درصد و در شش ماهه ابتدایی سال ۱۳۹۹ نیز حدود ۱۲۷۰ درصد بوده است. باید توجه داشت که بخش قابل‌توجهی از این میزان انحراف، مربوط به شرکت بازرگانی دولتی است. بودجه شرکت بازرگانی دولتی عموما به صورت سربه‌سر تنظیم می‌شود، در صورتی که این شرکت به دلیل انجام وظایفی مانند خرید تضمینی گندم، مبالغ قابل‌توجهی از دولت دریافت می‌کند که به عنوان کمک زیان این شرکت درج می‌شود. به عنوان مثال، در شش‌ماهه ابتدایی سال ۱۳۹۹ زیان عملکرد کل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی حدود ۴۳ همت بوده که قریب به ۲۷ همت از این رقم یعنی حدود ۶۳ درصد از این رقم به تنهایی مربوط به شرکت بازرگانی دولتی است.

نکته قابل توجه آنکه میزان مصوب قانون بودجه ۱۴۰۰ است که به طرز چشمگیری افزایش یافته است. علت این امر در زیان مربوط به بانک سپه (۳۸۰ میلیون ریال) است که به دلیل درج در بخش بانک‌های زیان‌دیده با حجم بالای زیان پیش‌بینی شده، تاثیر قابل‌توجهی بر حجم کل زیان شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت گذاشته است.

هزینه‌های سرمایه‌ای

بررسی ارقام عملکرد هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت با میزان مصوب آنها در سال‌های ۹۷ تا ۹۹ نشان از انحراف ۳۲ درصدی هزینه‌های سرمایه‌ای در سال ۱۳۹۷، انحراف ۴۴ درصدی آن در سال ۱۳۹۸ و نیز انحراف ۴۵ درصدی در شش‌ماهه ابتدایی سال ۱۳۹۹ دارد. به بیان دیگر، در سه سال اخیر، عملکرد هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی حدود ۴۰ درصد بوده است. رقم مصوب قانون بودجه ۱۴۰۰، گویای رشد ۴/۵۴ درصدی هزینه‌های سرمایه‌ای نسبت به مصوب بودجه ۱۳۹۹ (۹۰۳/۱۱۰/۲ میلیارد ریال) است. علت این امر نیز متوجه امور اقتصادی با سهم ۸۲۱/۷۶۸/۲ میلیارد ریال (حدود ۸۴ درصد از هزینه‌های سرمایه‌ای بودجه شرکت‌های دولتی) است.

نواقص بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی

طبق اطلاعات به دست آمده مواردی از علل نواقض بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی ارائه می‌شود:

یکی از مهم‌ترین دلایل در خصوص انحراف‌های قابل توجه در ارقام مصوب در عملکرد بودجه، سازوکار در نظر گرفته شده در ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است. مطابق ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، شرکت‌های دولتی می‌توانند تا نیمه آبان ماه هر سال، مشروط به ثابت نگه داشتن رقم سود سهام پرداختی به دولت و رقم مالیات (و البته برخی شروط دیگر)، نسبت به اصلاح بودجه خود اقدام کنند. البته از آنجا که منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی تحت تاثیر تحولات اقتصادی قرار دارد این امر تا حدودی طبیعی است.

تفاوت بسیار زیاد بین ارقام مصوب و عملکرد را می‌توان درج برخی از شرکت‌های زیان‌ده در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر در پیوست شماره ۳ قانون بودجه دانست.

نقص مدل حاکمیتی شرکت‌های دولتی؛ در این شرکت‌ها مناسبات مبتنی بر قانون تجارت بین مجمع، هیات‌مدیره و طبیعتا نظارت نیز به درستی شکل نمی‌گیرد.

علی‌رغم اینکه قوانین مطرح‌شده در بحث شفافیت مالی این شرکت‌ها به تصویب رسیده است، متاسفانه به سبب ضعف اجرایی، شفافیت در حوزه اطلاعات کارکنان، میزان حقوق، مزایا و معاملات عملا صورت نگرفته است.

ضعف در نظارت بر عملکرد شرکت‌ها و عدم شفافیت باعث شده تا بسیاری از فعالیت‌های شرکت‌های دولتی متفاوت از اهداف کلی نظام و حتی قوه مجریه باشد.

طی سال‌های اخیر، برخی از شرکت‌های زیان‌ده به دلیل ملاحظاتی در زمره شرکت‌های سودده و سربه‌سر قرار داده شده‌اند که این موضوع جز از رهگذر ارقام غیردقیق برای بودجه این شرکت‌ها میسر نبوده است.

*کارشناس اقتصادی

 

اخبار برگزیدهاقتصاد کلانصنعت و معدن