انحراف بودجه از برنامه‌های توسعه
به گزارش جهان صنعت نیوز: طبق نتایج به دست آمده در این گزارش؛ ضعف عملکرد، غفلت از تبعات کسری بودجه، عدم پایبندی دولت‌ها به ثبات سیاست‌های اقتصادی و وجود درآمدهای نفتی به عنوان چهار عامل اصلی ناهماهنگی برنامه‌های توسعه و قانون بودجه سالانه مطرح شده‌اند. از این رو بی‌ثباتی اقتصادی حاصله، منجر به تزلزل امنیت اقتصادی می‌شود. راهکارهای پیشنهادی با هدف همراستایی برنامه و بودجه و به دنبال آن، تقویت امنیت اقتصادی کشور شامل: کوتاه شدن بازه برنامه‌های توسعه ، ارائه زودهنگام لایحه بودجه، کاهش سهم درآمدهای نفتی، مدیریت کسری بودجه و تبعات حاصل از آن، پالایش بودجه سالانه در حدود منابع قابل دسترس، ساماندهی درآمدهای مالیاتی، است.
چارچوب قانون بودجه و برنامه‌های توسعه
برنامه‌های توسعه پنج‌ساله یا برنامه‌های میان‌مدت، با توجه به شرایط محیطی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام اسلامی تهیه می‌شوند. برنامه‌های سالانه نیز، بر اساس قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱، باید مطابق با قانون برنامه توسعه و طبق اهداف و سیاست‌های مندرج در آن تعیین شوند. گزارشات منتشرشده، به طور کلی در برنامه پنجم توسعه و از همان سال اول برنامه ارقام عملکرد نسبت به ارقام پیش‌بینی شده دارای انحراف بالایی در بخش دریافت‌ها و پرداخت‌ها است. در صورتی که در برنامه‌های اول، دوم، سوم و چهارم توسعه، درصد انحراف عملکرد ارقام بودجه نسبت به پیش‌بینی‌های برنامه به تدریج افزایش یافته و در سال اول برنامه درصد انحراف بسیار پایین بود. همچنین، افزایش درآمدهای نفتی (شامل مالیات بر عملکرد نفت، صادرات نفت‌خام و استفاده از حساب ذخیره ارزی) و استفاده بیشتر از آن در بودجه نسبت به هدف برنامه، انحراف در هزینه‌های جاری دولت را در پی داشته است.
با بررسی شاخص‌های اقتصادی کشور طی شش برنامه توسعه می‌توان عملکرد بودجه عمومی با اهداف تعیین‌شده در برنامه‌های توسعه را مقایسه کرد. میزان عملکرد شاخص‌های برنامه و بودجه طی برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد که شاخص‌ها و اهداف کلی جدول (۴) قانون برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ همراه با ۱۵ درصد افزایش مجاز و نیز عملکرد بودجه طبق گزارشات ارائه‌شده تا به امروز، طی سال‌های ۱۳۹۶ تا شش ماهه نخست ۱۳۹۹ و برخی محاسبات نسبت‌ها، ارائه شده است.
منابع و مصارف پیش‌بینی شده در قانون، حتی با پذیرش انعطاف ۱۵ درصدی، سقف تعیین‌شده در برنامه را رعایت نکرده است؛ افزایش منابع باوجود رشد اندک درآمدهایی همچون درآمد مالیاتی، به دلیل عدم رعایت سقف تعیین‌شده درخصوص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی حتی با لحاظ افزایش ۱۵ درصدی است. تفاوت ۱/۷ واحد درصدی نسبت منابع نفتی به کل منابع در قانون بودجه و قانون برنامه، یکی از مهم‌ترین نکات حائز اهمیت در این خصوص است؛ چراکه حتی بدون در نظر گرفتن تحریم و مشکلات صادرات نفت، برای رعایت قانون برنامه ششم توسعه، باید میزان منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی، کاهش پیدا کند تا این نسبت از ۳/۲۷ درصد در قانون بودجه ۱۴۰۰ به ۴/۲۰ درصد در قانون برنامه ششم توسعه، تقلیل یابد. همچنین تفاوت ۴/۲۴ واحد درصدی نسبت درآمدهای مالیاتی به منابع عمومی در قانون بودجه و قانون برنامه یکی از مهم‌ترین موارد مغایرت بودجه سال ۱۴۰۰ با برنامه توسعه است.
با توجه به ارقام موجود در جدول، سقف «فروش اموال منقول و غیرمنقول» دولت، معادل ۱۵۵۰۰ میلیارد ریال در نظر گرفته شده، حال آنکه که در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، رقمی معادل ۴۵۲۷۵۰ میلیارد ریال یعنی حدود ۲/۲۹ برابر سقف مورد نظر قانون برنامه ششم توسعه، پیش‌بینی شده است. نکته بسیار مهم، توجه به جزء «۱» بند «ب» ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه است که به موجب آن، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه، ۳۰ درصد تعیین شده و سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم، اضافه می‌شود؛ بر همین اساس، سهم صندوق در سال ۱۴۰۰ که سال پنجم و پایانی اجرای قانون برنامه ششم توسعه است، باید معادل ۳۸ درصد، در نظر گرفته شود؛ در حالی که این سهم در بند «الف» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ معادل ۲۰ درصد در نظر گرفته شده و این یکی از موارد مهم تعارض قانون بودجه با مفاد قانون برنامه ششم توسعه به شمار می‌آید.
بنابراین اگر اهداف مورد انتظار بودجه در هر دوره از برنامه مالی (برنامه درازمدت، برنامه عمرانی پنج‌ساله، برنامه سالانه) با نتایج حاصله منطبق نباشد، انحرافی در بودجه حاصل می‌شود. بررسی دقیق‌تر بخش درآمدها و هزینه‌ها، سبب درک بهتر شدن تغییرات و تعرض از سقف برنامه‌های توسعه در قانون بودجه می‌شود.
مقایسه رشد منابع و مصارف بودجه با برنامه ششم توسعه (۱۴۰۰-۱۳۹۶)
با مقایسه منابع و مصارف قانون بودجه ۱۴۰۰-۱۳۹۶، با قانون برنامه ششم توسعه طبق جدول شماره (۱) به تحلیل برخی وضعیت‌ها پرداخته می‌شود.
جدول ۱. مقایسه منابع و مصارف قانون بودجه با برنامه ششم توسعه (۱۴۰۰-۱۳۹۵) (ارقام به هزار میلیارد تومان)
|
عنوان
|
۱۳۹۵
|
قانون بودجه سال‌های برنامه ششم |
درصد تغییر بودجه و برنامه (۱۴۰۰) |
حداکثر رشد (درصد) |
رشد متوسط بودجه ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ (درصد) |
رشد متوسط برنامه ششم توسعه (درصد) |
اختلاف رشد متوسط برنامه و بودجه (درصد) |
||||
|
۱۳۹۶
|
۱۳۹۷ |
۱۳۹۸
|
۱۳۹۷ |
۱۴۰۰
|
|||||||
|
درآمدها |
۱۵۷ |
۱۷۴ |
۲۱۶ |
۲۳۸ |
۲۸۸ |
۴۵۴ |
۷/۰ |
۶/۵۷ |
۷۲/۲۴ |
۸۸/۲۳ |
۸۴/۰ |
|
مصارف |
۲۱۳ |
۲۵۳ |
۲۹۳ |
۳۵۲ |
۴۳۶ |
۹۱۸ |
۱/۹۷ |
۵/۱۱۰ |
۷۸/۳۷ |
۱/۱۷ |
۶۸/۲۰ |
|
واگذاری دارایی‌های مالی |
۵۷ |
۵۳ |
۶۳ |
۵۱ |
۱۷۴ |
۴۲۷ |
۳/۶۴۸ |
۱/۲۴۱ |
۸۶/۸۷ |
۳/۰ |
۵۶/۸۷ |
|
واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای |
۷۹ |
۱۱۸ |
۱۰۷ |
۱۵۸ |
۱۰۷ |
۳۹۵ |
۱۸۳ |
۱/۲۶۹ |
۹/۶۴ |
۱۲ |
۹/۵۲ |
درآمدها
بخش درآمدی که طبق قانون برنامه ششم توسعه باید از رشد متوسط ۸۸/۲۳ درصدی برخوردار باشند؛ حال آنکه جدول ۱ حاکی از پیشرفت ۷/۰ دهم درصدی قانون بودجه ۱۴۰۰ از هدف‌گذاری برنامه ششم توسعه است. بودجه ۱۴۰۰، ۲۸۸۲ همت است که در مقایسه با بودجه ۱۳۹۹،۲/۴۲ درصد رشد داشته است. همچنین در بخش بودجه عمومی که ۱۲۷۷ همت پیش‌بینی شده، ۹۱۸ همت هزینه جاری و مابقی عمرانی است. درباره درآمدهای مالیاتی قانون بودجه ۱۴۰۰، پیش‌بینی شده است که ۳۲۵ همت درآمد حاصل شود و این رقم در قانون برنامه ششم توسعه ۳۲۲ همت در نظر گرفته شده است؛ یعنی حدود ۱۰۰ درصد قانون پیش‌بینی شده است. این رقم در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به ۱۳۹۹، ۱۲۱ همت افزایش داشته است.
واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای درآمدهای نفتی
این بخش عمدتا معطوف به صادرات نفت و گاز است. سهم در نظر گرفته شده ۳۴۹ همت پیش‌بینی شده که این میزان نسبت به مبلغ ۱۳۲ همت تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه، ۲۱۷ همت بیشتر است. این منابع به دلیل تحریم‌ها و کاهش فروش نفت، اقتصاد کشور را با تکانه‌ها و شوک‌های تورمی و انتظاری زیادی روبه‌رو ساخته است. بنابراین، گره زدن بودجه جاری به درآمدهای نفتی به جهت نوسانات و عدم تحقق با حجم پیش‌بینی شده، مشکلات جدی از جمله کسری بودجه شدید و تورم را به ارمغان می‌آورد.
رشد ۱۶۴ درصدی صادرات نفت و گاز نسبت به برش سالانه قانون برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ خلاف برنامه، سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و اصلاح ساختار بودجه تلقی می‌شود. در قانون بودجه سال جاری درآمد نفت و گاز به ۳۴۹ همت افزایش یافته که در بودجه ۱۳۹۹ بالغ بر ۵۷ همت بوده است. علاوه بر این دولت برای سال ۱۴۰۰، ۳۶ همت از منابع صندوق توسعه ملی پیش‌بینی کرده که این منبع از جنس نفتی بوده و تنها به لحاظ استاندارد بودجه‌نویسی در بخش واگذاری دارایی‌های مالی گنجانده شده است.
در مجموع، ارقام نفتی بودجه در حدود ۳۸۶ همت بوده که سهم بیش از ۳۰ درصدی از منابع ۱۲۷۷ همت قانون بودجه سال ۱۴۰۰ را به خود اختصاص داده است. درصد تغییر این بخش، در حدود ۱۸۳ درصد نسبت به قانون برنامه با توجه به قانون بودجه ۱۴۰۰، در نظر گرفته شده است.
واگذاری دارایی‌های مالی
در برش سالانه قانون برنامه ششم توسعه برای سال جاری بیش از ۵۷ همت منابع از محل واگذاری دارایی‌های مالی مفروض شده که در قانون بودجه این رقم ۴۲۷ همت با رشد ۵۴۹ درصدی مشاهده می‌شود. از این میزان سهم اوراق مالی ۱۳۲ همت درج شده که نسبت به برش برنامه ششم (۵۵ ) همت بالغ بر ۱۴۰ درصد رشد دارد. با توجه به اینکه فروش اوراق درواقع موکول کردن بدهی‌ها به آینده است و مساله اصلی بازپرداخت اصل و سود آن بوده که با توجه به شرایط موجود در کشور که تامین منابع با مضیقه روبه‌رو است، احتمال نکول آن را بالا می‌برد. تغییرات در نظر گرفته شده در این بخش از مصارف، طبق قانون بودجه ۱۴۰۰ و برنامه توسعه همان سال بالغ بر ۳/۶۴۸ دهم درصد است که رشدی بی‌سابقه طی سال‌های برنامه‌های توسعه قلمداد می‌شود. درخصوص فروش اوراق به عنوان یکی از درآمدهای دولت طبق قانون برنامه ششم توسعه ۵۵ همت حق فروش اوراق مالی تعیین شده که دولت در قانون بودجه ۱۳۲ همت پیش‌بینی کرده که نسبت به سقف تعیین شده ۷۷ همت بیشتر است.
مصارف
بر اساس قانون برنامه ششم توسعه، هزینه جاری و عمرانی دولت ۴۴۸ همت تعیین شده که در بودجه ۱۴۰۰، رقم ۹۱۸ همت را پیش‌بینی کرده است. در این بخش، اعتبارات هزینه‌ای نسبت به برش سالانه قانون برنامه ششم رشد ۱۰۴ درصدی دارد که با توجه به تشدید تحریم‌ها و افت صادرات نفت، جای‌بسی تأمل آن هم در آخرین قانون بودجه برنامه ششم توسعه دارد. البته، این میزان رشد خلاف برنامه ششم و اصلاح ساختار بودجه و کاهش هزینه‌ها قلمداد می‌شود. اعتبارات طرح‌های عمرانی که از جنس آبادانی و توسعه محسوب می‌شود رشد ۲۰ درصدی نسبت به برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ دارد. درمجموع، درصد تغییرات این بخش ۹۷ درصد است که در مقابل تغییرات ۷/۰ درصدی درآمد، رشد قابل توجهی است.
عامل ناهماهنگی برنامه و بودجه
بررسی دلایل انحراف بودجه از برنامه توسعه می‌تواند در نوع بودجه‌ریزی و شناخت علل انحراف آن کمک‌کننده باشد. بررسی گزارش عملکرد برنامه ششم توسعه، نشان می‌دهد که عملکرد آن موفقیت‌آمیز نبوده است. در ذیل سه دلیل مهم این ناهماهنگی‌ها که در برنامه پنجم نیز مشاهده شده است، به تفصیل پرداخته می‌شود.
ضعف عملکرد
تشدید تحریم‌ها، بیماری کرونا، سهم درآمدهای ناپایدار و ارقام بلندپروازانه نفتی، تحقق قانون بودجه و دستیابی به اهداف رشد و توسعه برنامه را در‌هاله‌ای از ابهام قرار داده است. درواقع، ضعف عملکرد دولت در وصول درآمدهای مورد نظر در قانون بودجه و از طرفی تحقق بیش از ۱۰۰ درصدی هزینه‌ها توان همسو شدن بودجه و برنامه را گرفته است. سه عامل درآمدهای نفتی، عدم پایبندی به ثبات سیاست‌های اقتصادی و تبعات کسری بودجه از جمله مهم‌ترین عوامل ضعف عملکرد بودجه است.
وجود درآمدهای نفتی
در سال‌های گشایش درآمد نفتی شاهد رشد هزینه‌های جاری بوده‌ایم. حال آنکه با کاهش درآمدهای نفتی، دولت نمی‌تواند بلافاصله هزینه‌های جاری خود را کم کند، بنابراین ابتدا با کاهش هزینه‌های عمرانی بخشی از اثرات کاهش درآمدهای نفتی را جبران کرده ولی در میان‌مدت دچار کسری بودجه شده و این کسری بودجه باعث استقراض دولت از سیستم بانکی می‌شود، امری که خود پیامدهای منفی زیادی مثل رشد نقدینگی و تورم را ایجاد خواهد کرد. نوسانات و انحرافات بسیار درآمد حاصل از نفت و طبعا عدم رعایت سقف در نظر گرفته شده برنامه‌های توسعه طی بودجه سالانه، ناهماهنگی بین بودجه و برنامه‌های توسعه را تشدید می‌کند.
عدم پایبندی دولت‌ها به ثبات سیاست‌های اقتصادی
این موضوع خود دلیل استفاده بیشتر از درآمدهای نفتی است. طی برنامه‌های سوم و چهارم توسعه، سیاست بهره‌مندی کمتر از درآمدهای نفتی در بودجه و انباشت مازاد آن در حساب ذخیره ارزی در دستور کار قرار گرفت و در برنامه پنجم با تشکیل صندوق توسعه ملی و واریز ابتدایی ۲۰ درصد از منابع سالانه نفت و افزایش سالانه به میزان ۳ درصد به تصویب رسید. این رویکرد تا برنامه ششم توسعه ادامه یافت؛ اما عملکردی که طی برنامه‌های پنجم و ششم توسعه شاهد آن بوده‌ایم، عدم پایبندی دولت در حفظ سهم صندوق توسعه ملی است. تخطی از سقف برنامه در حوزه فروش نفت طبق قانون بودجه ۱۴۰۰ حدود ۲۱۷ همت است. اختلاف هدف و برنامه توسعه با درنظر گرفتن رشد ۱۵ درصدی برنامه ششم توسعه، رقم ۱۹۷ همت را به دست آورده است. این رویه در تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ بیان شده و سهم قانونی ۳۸ درصدی صندوق توسعه ملی از منابع نفتی به ۲۰ درصد کاهش یافته است که به معنای استفاده بیش از ۱۸ درصدی از منابع صندوق توسعه ملی برخلاف ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه است.
تبعات کسری بودجه
تامین مالی ناکارآمد کسری بودجه به شیوه‌هایی مانند فروش نفت، استقراض از بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و… طی سال‌های اخیر اثرات خود را در غالب نرخ بالای تورم، بیکاری، کاهش نرخ رشد اقتصادی و… نشان داده است. از این رو بی‌انضباطی‌های مالی دولت که تورم عظیمی را بر جامعه تحمیل کرده، سبب آن شده که دولت هزینه‌های بیشتری را برای حفظ قدرت خرید متقبل شود که این خود یکی از دلایل انحراف تلقی می‌شود. انحرافات بودجه از برنامه‌های توسعه، خود عامل اصلی اختلال امنیت اقتصادی کشور است.
ملاحظات امنیت اقتصادی
امنیت اقتصادی، بیانگر حفظ و ارتقای شیوه زندگی مردم یک جامعه است. حال آنکه افزایش بی‌ثباتی‌های اقتصادی به کاهش امنیت اقتصادی منجر می‌شود. تدوین برنامه‌های توسعه به جهت ایجاد خط‌مشی اقتصادی، سیاسی مشخص برای بهبود عملکرد امری ضروری است، در واقع قانون بودجه سالانه برای پیشبرد اهداف توسعه اقتصادی ارائه می‌شود. با نگاهی عمیق‌تر درمی‌یابیم، بودجه در واقع چشم‌انداز دولت در انتخاب مسیر توسعه، شیوه و محل تامین منابع است. حال آنکه رویکردهای خلاف مسیر سیاست‌های برنامه‌های توسعه اقتصادی همچون: ضعف ساختاری بودجه‌ریزی و عملکرد، عدم پایبندی دولت به ثبات سیاست‌های اقتصادی، وابستگی فزاینده بودجه به نفت و تبعات کسری بودجه فزاینده (تورم، نقدینگی و…)، سبب ناهمسو شدن روند عملکرد قانون بودجه سالانه و برنامه‌های توسعه می‌شود؛ رخدادی که از یک‌سو منجر به هدررفت منابع و از سوی دیگر کمبود منابع حوزه‌های تولید، سرمایه‌گذاری و کاهش رشد اقتصادی را به همراه دارد. این ناترازی‌ها به کاهش کیفیت زندگی و نارضایتی حاصل از عدم تحقق برنامه‌های توسعه‌ای و عدالت‌محوری قانون بودجه می‌انجامد؛ رویدادی که امنیت اقتصادی کشور را بسیار متاثر خواهد کرد.
ضعف عملکرد قانون بودجه سالانه طی سال‌های برنامه‌های توسعه‌ای محسوس است. طبق گزارش ارائه‌شده نسبت عملکرد به اهداف برنامه ششم توسعه بسیار ضعیف و شکاف برنامه و بودجه بسیار زیاد است. ضعف مدیریتی چه در بخش تدوین برنامه‌های سالانه و چه در اجرای آن در حوزه تامین منابع و مدیریت هزینه‌ها، امید به بهبود عملکرد بودجه و برنامه خصوصا در سال ۱۴۰۰ که سال پایانی برنامه ششم توسعه است را از بین برده است. اهمیت پرداختن به ارتباط برنامه و بودجه به علت متاثرشدن مولفه‌های کلان اقتصادی از سیاست‌های ناگهانی و بدون کارشناسی، چه در حوزه بودجه‌ریزی و چه در تدوین برنامه‌های توسعه‌ای بدون در نظر گرفتن واقعیت‌های حال حاضر، کشور را از مسیر توسعه دور و روند بهبود را سخت‌تر می‌کند. بی‌ثباتی اقتصادی می‌تواند حوزه‌های تولید، سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی را به شدت تحت تاثیر قرار دهد و ناکارآمدی در این سه حوزه بدون شک نارضایتی‌ها و هرج و مرج را به همراه خواهد داشت.
* کارشناس اقتصادی
اخبار برگزیدهاقتصاد کلان
لینک کوتاه :