مغایرت‌های قانونی و تجربیات ناموفق تشکیل وزارت بازرگانی

جهان صنعت نیوز-آسیه فروردین؛ «بلاتکلیف و مردد»! اینها، شاید بهترین و دقیق‌ترین واژگانی است که می‌توان برای وضعیت کنونی لایحه تشکیل وزارت بازرگانی به‌کار برد؛ لایحه‌ای که بعد از ماه‌ها و حتی سال‌ها کش‌وقوس، با وجود مخالفت‌های بسیاری از کارشناسان و نمایندگان، اردیبهشت‌ماه امسال توسط دولت تصویب شد و مجلس نیز اواخر تیرماه یا کلیات لایحه دو فوریتی تفکیک صنعت از تجارت موافقت کرد. با این حال، این اقدام، هم از نظر مغایرت‌های قانونی و هم از نظر عملکرد وزارت بازرگانی در دهه ۱۳۸۰ که منجر به ادغام آن با صنایع و معادن شد، با ابهامات و چالش‌های اساسی مواجه است.

پینگ‌پنگ مجلس و دولت بر سر تفکیک

بعد از برکناری سیدرضا فاطمی‌امین در دومین جلسه استیضاح در تاریخ ۱۰ اردیبهشت‌ماه امسال توسط بهارستان و اخذ رای اعتماد عباس علی‌آبادی در ۲۳ خردادماه به عنوان وزیر صمت، تکلیف تفکیک تجارت از صنعت، معدن و تجارت همچنان در ابهام باقی مانده است. هرچند پیشنهاد تشکیل وزارت بازرگانی در دولت دوازدهم با عدم موافقت مجلس دهم به نتیجه نرسید اما این موضوع با هدف ساماندهی وضعیت بازار بار دیگر در دولت سیزدهم و مجلس یازدهم مطرح و پیگیری شد که البته طی سال گذشته تا کنون، با توجه به دیدگاه‌های موافقان و مخالفان متعدد در بهارستان هنوز به نتیجه نهایی نرسیده است.

با این حال، مجلس از دولت خواست چنانچه در زمینه تشکیل وزارتخانه مستقل بازرگانی تاکید دارد، لایحه بدهد که در نهایت، چهار روز قبل از استیضاح وزیر سابق صمت، یعنی ششم اردیبهشت‌ماه، لایحه تشکیل وزارت بازرگانی تصویب شد. به موجب این لایحه، تشکیل وزارت بازرگانی، به منظور تمرکز سیاستگذاری، راهبری، برنامه‌ریزی، نظارت و ساماندهی امور مرتبط با حوزه بازرگانی و تنظیم بازار، با تفکیک اهداف، ماموریت‌ها و وظایف مربوط به امور بازرگانی از وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی، به تصویب هیئت وزیران رسید.

در ادامه، هرچند ۲۵ تیرماه امسال، حدود ۲.۵ ماه بعد از موافقت دولت، این‌بار مجلس نیز کلیات این لایحه را با ۱۲۹ رای موافق تصویب کرد اما مخالفت ۱۰۱ نماینده با تشکیل وزارت بازرگانی و استدلال‌های آنها که در طول سال گذشته نیز بارها مطرح شده بود، نشان داد همچنان این رشته سر دراز دارد! بسیاری از نمایندگان و کارشناسان، درباره مغایرت این لایحه با اسناد بالادستی مبنی بر لزوم کوچک‌سازی دولت و ناکارآمدی وزارت بازرگانی در گذشته که منجر به ادغام آن در سال ۱۳۹۰ شد، هشدار دادند.

مغایرت تشکیل وزارت بازرگانی با اسناد بالادستی

یکی از استنادات درباره مغایرت تفکیک بازرگانی از صمت، به قانون برنامه ششم توسعه مربوط می‌شود. طبق این قانون، دولت باید  کوچک‌سازی شود و تصویب وزارت بازرگانی، به دوسوم رای مجلس نیاز دارد. بند الف ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه، بر «کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی به ‌استثنای مدارس دولتی در طول اجرای قانون برنامه، ‌حداقل به میزان ۱۵ درصد» تاکید کرده است. این موضوع، توسط ابوالفضل ابوترابی نماینده نجف‌آباد در مجلس، هنگام مخالفت با لایحه تشکیل وزارت بازرگانی نیز مطرح شد.

البته محمدباقر قالیباف،‌ رئیس مجلس با این توجیه که دولت در تبصره ۴ لایحه تشکیل وزارت بازرگانی، از عبارت «بدون هرگونه توسعه تشکیلات و با استفاده از امکانات موجود باید این تفکیک صورت بگیرد»، استفاده کرده و اینکه تبصره ماده ۲۸ قانون برنامه ششم «انحلال یا ادغام وزارتخانه‌ها» را شامل نمی‌شود، لایحه یادشده را مغایر برنامه ششم توسعه ندانست و اعلام کرد این لایحه، چون به توسعه‌یافتگی دولت نمی‌انجامد، نیاز به دوسوم آرا نداشت.

اظهارات قالیباف در حالی است که آذرماه ۱۳۹۸، بررسی‌ هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، نشان داد مصوبه تشکیل وزارت بازرگانی، با بند ۱۰ سیاست‌های کلی نظام اداری و بند ۱۶ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد. بند ۱۰ سیاست های کلی نظام اداری به «چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم‌انداز» اشاره دارد. در بند ۱۶ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز درباره «صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تاکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضرور و هزینه‌های زائد» تاکید شده است.

با توجه به مغایرت‌های قانونی تشکیل وزارت بازرگانی با اسناد بالادستی و سیاست‌های کلان کشور مانند برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست‌های کلی نظام اداری، در زمینه ضرورت کوچک‌سازی دولت، کاهش هزینه‌ها و پرهیز از موازی‌کاری دستگاه‌های اجرایی در دولت، اصرار چندباره برای تشکیل وزارت بازرگانی و تفسیرهای چندگانه توسط موافقان لایحه در بهارستان، از جمله کمیسیون اجتماعی مجلس، چندان معنادار به نظر نمی‌رسد.

وزارت بازرگانی: وزارت واردات با هزینه ۵۰۰۰ میلیاردی!

یکی از نگرانی‌ها برای تشکیل وزرات بازرگانی ناشی از بزرگ‌شدن دولت، تحمیل‌ هزینه‌های بیشتر بر کشور و افزایش واردات است. طبق نظر کارشناسان و نیز نمایندگان مخالف تفکیک، تعادل بین تولید، صنعت و واردات مهم است و با تفکیک وزارت بازرگانی،  فراهم شدن زیرساخت‌های آن خصوصا در شهرستان‌ها چندین سال طول می‌کشد. ضمن اینکه بر اساس برآورد مرکز پژوهش‌ها تشکیل وزارت بازرگانی، حدود ۵۰۰۰ میلیارد تومان هزینه دربردارد. بر این اساس، وزارت بازرگانی به جای تنظیم بازار، تا مدت‌ها درگیر تفکیک و نیز ایجاد ساختارهای اداری و سازمانی خواهد بود.

سابقه وجود وزارت بازرگانی برای تهیه اقلام و کالاهای ضروری، بیانگر نگاه واردات‌محور این وزارتخانه است؛ به‌گونه‌ای که بعضا از آن به «وزارت واردات» تعبیر می‌شود. در همین رابطه، روح‌الله ایزدخواه، نماینده تهران ضمن مخالفت با تفکیک معتقد است افزایش واردات منجر به فشار ارز و در نتیجه، بحران ارزی بیشتر می‌شود و به گرانی‌ کالاهای اساسی می‌انجامد. به گفته وی، ابزار وزارت بازرگانی، واردات است و تعزیرات، قیمت‌گذاری و تولید، در نهاد دیگری انجام می‌شود. بنابراین واردات در کوتاه‌مدت، راه‌حل نیست و با تشکیل وزارت بازرگانی، واردات دولتی نیز احیا می‌شود.

همچنین عبدالناصر درخشان، نماینده ایرانشهر، تفکیک بازرگانی از صمت را سیزدهمین ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها در کشور عنوان کرده و تفکیک برای مهار تورم را «آدرس غلط» می‌داند. به گفته وی، مدیریت تورم به بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه برمی‌گردد، زیرا عامل آن، افزایش نقدینگی است.

تجربیات موفق ادغام در دنیا

علاوه بر مغایرت‌های قانونی، با توجه به هفت بار ادغام و تفکیک وزارت صمت در ایران طی سال‌های گذشته تا کنون، تجربیات جهانی بیانگر ادغام صنعت و بازرگانی در بسیاری از کشورهای پیشرفته دنیاست. گزارش نهاد تخصصی شبکه کانون­های تفکر ایران درباره تجربیات ادغام صنعت و تجارت در دنیا نشان می­دهد ۷۰ درصد کشورهای پیشرو و دارای ثبات اقتصادی در پنج قاره جهان، تنها یک وزارتخانه در حوزه‌های صنعت و بازرگانی دارند.

همچنین بررسی وزارتخانه­های مرتبط با صنعت و بازرگانی حداقل در ۱۷ کشور مختلف اروپایی با توجه به موقعیت جغرافیایی آنها در شمال، جنوب، شرق و غرب این قاره، ساختار سیاسی و قدرت اقتصادی آنها از ثروت بیشتر تا کمتر، نشان می‌دهد این دو بخش در قالب یک وزارتخانه، ولو با عناوین مختلف، ادغام شده‌اند. این تجربیات نشان می‌دهد بسیاری از کشورها به منظور یکپارچگی سیاست‌های اقتصادی تجارت، تولید و بازرگانی، به سمت تشکیل یک وزارتخانه در این حوزه گام برداشته‌اند.

به گفته کارشناسان، عدم بهره‌مندی از تجربیات و الگوهای موفق سایر کشورها درباره ادغام صنعت و تجارت و نیز تاکید بر تشکیل وزارت بازرگانی، موجب چندگانگی سیاست‌های تامین، تولید و توزیع کالاهای اساسی بین وزارتخانه‌های بازرگانی، جهادکشاورزی و صنعت و معدن می‌شود و دیگر هیچ‌کدام از این وزارتخانه‌ها، مسئولیت اقدامات خود را در زمینه نابسامانی بازار نمی‌پذیرند و هریک، تقصیر را بر گردن دیگری می‌اندازند. عدم یکپارچگی و انسجام بین صنعت و تجارت، خصوصا به دلیل مغایرت‌های لایحه تشکیل وزارت بازرگانی با قانون تمرکز (۱۳۹۱)، بیشتر نمود پیدا می‌کند و بیانگر تناقضات متعدد است.

مغایرت: از وزارت بازرگانی تا قانون تمرکز

طبق تبصره ۳ لایحه دولت، از تاریخ تصویب این قانون، تمام وظایف و اختیارات بند (الف) ماده (۱) قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهادکشاورزی مصوب ۱۳۹۱، به وزارت بازرگانی منتقل می‌شود. بر اساس بند ب ماده ۱ قانون تمرکز، تمام وظایف مربوط به برنامه‌ریزی، محصولات صنایع تبدیلی بخش کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی محول شده است. با انتقال بند الف ماده ۱ قانون تمرکز به وزارت بازرگانی، مسئولیت بازار محصولات اولیه غذایی برعهده وزارتخانه جدید است اما برنامه‌ریزی و مدیریت محصولات ثانویه با وزارت جهاد کشاورزی خواهد بود.

به عنوان مثال، مسئولیت تولید رب، پنیر، ماکارونی و روغن مایع با وزارت جهادکشاورزی اما مدیریت بازار گوجه‌فرنگی، شیر و… با وزارت بازرگانی است! این لایحه، ضمن ناهماهنگی بین دو وزارتخانه، مدیریت تولید محصولات ثانویه را از جهادکشاورزی سلب می‌کند و به التهابات بازار دامن می‌زند.

همچنین تبصره ۳ لایحه دولت نیز با ماده ۳ قانون تمرکز تناقض دارد. طبق ماده ۳ قانون تمرکز، وزارت جهاد کشاورزی باید واردات تمام مواد غذایی مندرج در بند الف ماده یک (کالاهای اولیه بخش کشاورزی) را طوری کنترل کند که به رشد تولید این محصولات آسیب نزند و تولید آنها تا تحقق خودکفایی، سالانه حداقل ۱۰ درصد افزایش یابد.

این در حالی است که تجربیات وزارت بازرگانی در دهه ۱۳۸۰ نشان می‌دهد این وزارتخانه با کاهش تعرفه و واردات گسترده شکر، افت تولید تمام صنایع مرتبط با تولید شکر و نیز مزارع تولید نیشکر و چغندرقند را رقم زد. با این لایحه، وزارت بازرگانی می‌تواند با واردات، نیاز داخلی را مرتفع کند اما با جلوگیری از تولید و عدم حمایت از محصولات کشاورزی، عملا با خودکفایی مقابله نماید.

علاوه بر اینها، در اصل ۴۳ قانون اساسی «بر افزایش تولیدات کشاورزی‌، دامی و صنعتی که نیازهای‌ عمومی را تامین کند و کشور را به مرحله خودکفایی برساند و از وابستگی برهاند.» تاکید شده است. با تشکیل وزارت مستقل بازرگانی، با توجه به استدلال‌های مطرح‌شده درباره مغایرت آن با خودکفایی محصولات کشاورزی، این اصل قانون اساسی نیز خدشه‌دار می‌شود.

چالش دیگر در حوزه عدم یکپارچگی نهادها با لایحه تشکیل وزارت بازرگانی، مغایرت تبصره ۴ این لایحه با ماده ۴ قانون تمرکز است. دولت در تبصره ۴، در پی اخذ مجوز انتقال تمام دستگاه‌های مرتبط با حوزه بازرگانی و تنظیم بازار از وزارتخانه‌های صمت و جهادکشاورزی به وزارت بازرگانی است. در این زمینه، مثلا واگذاری شرکت پشتیبانی امور دام، زیرمجموعه وزارت جهادکشاورزی به وزارت بازرگانی، مغایر با ماده ۴ قانون تمرکز و موجب سلب اختیارات نهادهای تابعه جهادکشاورزی در حوزه بازرگانی است. این امر، عملا تجارت داخلی و خارجی را از طریق رونق تولید در داخل و صادرات محصولات تولیدی کشاورزی، با تنگنا مواجه می‌سازد.

از بلاتکلیفی تا تردید

ولی اسماعیلی، رئیس کمیسیون اجتماعی مجلس، از تشکیل «کمیته‌ای برای رفع ایرادات این لایحه» و «حل شدن موارد اختلافی» خبر داده اما شواهدی مانند تعلل دولت برای پیگیری موضوع و جمع‌آوری امضا از نمایندگان برای مسکوت ماندن بررسی لایحه تشکیل وزارت بازرگانی نشان می‌دهد: که تکلیف دولت با خودش روشن نیست!

صنعت و معدن