سخنی با رییس سازمان برنامه‌وبودجه
محمدرضا سعدی، استاد دانشگاه و مدیرمسئول روزنامه جهان صنعت در سرمقاله این روزنامه نوشت:
سازمان برنامه‌وبودجه همان‌طور که از نامش برمی آید، مسوولیت اصلی راهبری و مدیریت در ۲ حوزه مهم اقتصادی کشور یعنی حوزه برنامه ریزی و حوزه بودجه را برعهده دارد. به موجب ماده«۵» قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۱۳۵۱، سازمان برنامه‌وبودجه دارای وظایف و اختیاراتی است که مهمترین آنها، مربوط به بندهای «۲»، «۳» و «۵» این ماده است.
سازمان در حوزه برنامهریزی موظف به تهیه ۳برنامه شامل برنامه بلندمدت (بند۲)، برنامه میان مدت (بند ۳) که برنامه ۵ساله است و برنامه کوتاه مدت (بند ۵) یا همان بودجه سنواتی کل کشور است. در این زمینه ۲نکته قابل توجه است که یکی مربوط به تدوین و دیگری مربوط به هماهنگی و همسویی برنامه ها در مقاطع بلندمدت، میان مدت و کوتاه مدت است.
در خصوص نکته اول باید گفت که سازمان شما هنوز برنامه بلندمدتی برای کشور تهیه و ارائه نکرده و سقف زمانی برای تهیه برنامه برایتان، سقف میان مدت بوده است.
طبیعتا ماهیت برنامههای بلندمدت از برنامههای مقاطع کوچک‌تر متفاوت خواهد بود و به جای اعداد و ارقام تفصیلی، باید رویکرد راهبردی داشته باشد. برنامه ریزی سنتی تاکید بر نظام هدف- ابزار دارد در حالی که برنامههای راهبردی که عموما جنبه بلندمدت دارند، به ترسیم ماموریت (Mission) و چشم انداز (Vision) پرداخته و حتی تدوین برنامههای اجرایی در قالب برنامه عملیاتی (Action Plan)را نیز در چارچوب قواعد تنظیم یک برنامه راهبردی میپردازند. در نتیجه از سازمان شما انتظار نمیرود که برنامه تفصیلی بلندمدت ارائه کند ولی باتوجه به دانش جنابعالی در حوزه برنامهریزی، انتظار میرود سازمان تحت امرتان را به نحوی مدیریت کنید که هم از نظر عقلی و هم از نظر تکالیف سازمان براساس قانون برنامه‌وبودجه، یکی از خروجی های آن برنامه بلندمدت یا راهبردی باشد. طبیعتا مشغلههای جاری شما و همکارانتان نباید بهانهای برای عدم تنظیم چنین برنامههای باشد زیرا مدیریت شرایط بحرانی و دشوار کنونی، نیازمند دارا بودن چشماندازی منطبق بر واقعیت است که این مهم نیز بدون دارا بودن برنامه بلندمدت و راهبردی امکانپذیر نیست. در کنار این امر، میتوان نحوه برنامهریزی را برای دارا بودن شرایط انعطافپذیر در دنیای پر ریسک و پر تغییر کنونی، به صورت برنامهریزی لرزان یا لغزان (RollingorTrilling) طراحی کرده ولی در هر حال نمیتوان از تکالیف قانونی و الزامات علمی این موضوع چشمپوشی کرد و مناسب است که جنابعالی چنین موضوع مهمی را فراموش نکرده و در دستور کار سازمان قرار دهید.
نکته دوم مربوط به هماهنگی بین برنامههای بلندمدت، میانمدت و کوتاه‌مدت (یکساله) است که به نظر میرسد در بسیاری از موارد، این هماهنگی مدنظر نبوده است.
به‌طور مثال، در ماده «۲۰» برنامه هفتم توسعه موضوع مشارکت عمومی- خصوصی آمده است ولی در برنامه یکساله (بودجه ۱۴۰۳) این موضوع مغفول بوده و مجوز بودجهای برای این موضوع در سال ۱۴۰۳ نیامده است. حال سازمان شما باید پاسخ دهد که چرا موضوعی چنین مهم، در ۲ برنامه (برنامه ۵ساله و بودجه ۱۴۰۳) دارای تعارض است؟ اگر دولت بخواهد براساس برنامه هفتم توسعه، مشارکت عمومی- خصوصی را انجام دهد، مجوز بودجهای در سال ۱۴۰۳ ندارد و اگر براساس بودجه سنواتی بخواهد این امر را انجام ندهد، عملا تحقق برنامه هفتم در سال اول برنامه را باید نادیده بگیرد که با توجه به اینکه تدوین هر ۲ برنامه با سازمان متبوعتان بوده است، سازمان باید در هر ۲ حالت پاسخگوی عدم هماهنگی برنامهای باشد و پاسخی برای این عدم هماهنگی داشته باشد.
از طرف دیگر، اگر قوانین دائمی را برنامه بلندمدت تلقی کنیم، در ماده «۲۷» قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بر موضوع مشارکت عمومی- خصوصی تاکید شده است ولی سازمان برنامه‌وبودجه هر سال به دلخواه این موضوع را در بودجه لحاظ کرده یا لحاظ نمیکند و این نوسان تصمیمگیری و سیاستگذاری آسیب جدی به موضوع استفاده از ظرفیتهای بخش‌خصوصی در تامین مالی و اجرای پروژههای عمرانی وارد خواهد کرد. میدانیم که اجرای پروژهها از روش مشارکت عمومی- خصوصی معمولا بلندمدت بوده و نیازمند تدابیر بلندمدت نیز است و اینکه این موضوع یک‌سال در بودجه سنواتی گنجانده شود و سالی دیگر از قانون بودجه حذف شود، معقول نیست. وقتی قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به عنوان یک قانون دائمی مجوز استفاده از این روش را داده است ولی استفاده از این روش در قوانین بودجه سنواتی به دلخواه لحاظ میشود، نشان میدهد که برنامههای بلندمدت و کوتاه‌مدت سنخیتی در این زمینه ندارند.
از طرف دیگر سازوکار ماده «۲۷» براساس دستورالعمل ماده «۲۷» که در پی دائمی بودن قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دستورالعمل مربوطه نیز دائمی تلقی میشود، کارگروه واگذاری (ملی و استانی) را مرجع تشخیص نوع و شرایط واگذاری میداند ولی در قانون بودجه ۱۴۰۲ این امر برعهده کمیسیون مناقصات دستگاههای اجرایی گذاشته شده است که این دوگانگی، تعارضات مهمی را در اجرا ایجاد میکند. در اینجا نیز میتوان گفت برنامه سالانه (قانون بودجه سنواتی) که توسط آن سازمان تدوین شده، با قوانین دائمی در تعارض است و این امر بلاتکلیفی خاصی را برای دستگاههای اجرایی ایجاد کرده است. در نتیجه موضوع انسجام برنامهای که به موجب آن باید میان برنامه در سطوح پایینتر با برنامه در سطوح بالاتر انسجام وجود داشته باشد، توسط آن سازمان که باید مراقبت اصلی و محوری را در این زمینه داشته باشد نقض شده است.
در حالت کلی باید سوال کرد که آیا سازمان متبوع میتواند انسجام برنامه توسعه با بودجه سنواتی را مشخص کند یا در این مورد نیز هر کدام از برنامهها، مسیر خاص خود را میرود؟
موضوع دیگر، بحث آمایش سرزمین است. به موجب ماده «۳۷» قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، مقرر شده است که شورایعالی آمایش سرزمین به منظور هماهنگی برنامههای توسعه در سطوح ملی، منطقهای و استانی تشکیل شود. با توجه به اهمیت موضوع آمایش سرزمین در برنامههای توسعه و براساس مفاد ماده «۳۷» فوق، در بند «الف» ماده «۲۶» قانون برنامه ششم توسعه موضوع تدوین سند آمایش سرزمین ملی و استانی مدنظر قرار گرفته و در ماده «۱۸۳» قانون برنامه پنجم توسعه نیز به وضوح موضوع آمایش سرزمین در نظر گرفته شده است و حتی در برنامه چهارم توسعه فصل خاصی (مواد ۷۲ تا ۸۳ فصل ششم) به موضوع آمایش سرزمین اختصاص یافته است. این امر در حالی است که در لایحه برنامه هفتم توسعه، این موضوع به صورت جدی در نظر گرفته نشده است. باتوجه به ضرورت توجه به آمایش سرزمین در برنامهریزیهای ملی و استانی، لازم است که شخص جنابعالی مراقبت بیشتری برای توجه به این موضوع چه در قالب برنامههای توسعه و چه در قالب بودجه سنواتی داشته باشید زیرا عدم توجه به این امر، انسجام برنامه در زمینه هماهنگی ملی، بخشی و منطقهای را با مشکلات فراوانی مواجه میسازد.
از طرف دیگر ارائه اهداف برنامه در قالب شاخصهای عددی در برنامه هفتم توسعه اقدام بسیار مناسبی است ولی این امر نیازمند پاسخ به چند سوال توسط شما و سازمان متبوع است؛ اول اینکه مبنای محاسباتی این اعداد چیست و چرا مبنای آنها جهت بررسی توسط جامعه علمی و تخصصی کشور ارائه نشده است؟ اینکه اعداد نسبتا زیبایی در برنامه توسعه ۵ساله ارائه شود، میتواند باعث خوشحالی باشد ولی وقتی مبنای محاسباتی این اعداد به‌ویژه نحوه هماهنگی و همراهی این اعداد با یکدیگر بیان نشده است، همواره بیم آن میرود که این اعداد در یک قالب و فرمول مشخص و هماهنگ استخراج نشده باشد. به‌طور مثال هدف رشد ۸درصدی و رشد بهرهوری معادل ۸/ ۲درصد و اینکه ۳۵درصد از رشد هدف توسط رشد بهرهوری تامین شود، نیازمند وجود الگوی ریاضی خاصی است. همچنین تفکیک رشد اقتصادی به ۱۲درصد رشد صادرات غیرنفتی و ۲۳درصد رشد صادرات نفتی و رشد بخش‌های دیگر قاعدتا باید در قالب یک الگوی مشخص محاسبه شود. در برنامههای ۵ساله اول، دوم و سوم توسعه تلاش شده بود که این محاسبات در قالب الگوهای کلان انجام شود که میتواند مبنای مناسبی برای محاسبات باشد ولی در برنامه هفتم، چنین الگوهایی ارائه یا بیان نشده است. از طرف دیگر موضوع نوسانات سالانه اعداد هدف در کلیه بخشها نیز مهم است و باتوجه به وجود نوسانات تجاری (Trade Cycles) باید به نوسانات سالهای درون برنامه نیز توجه داشت که در برنامه، توضیحی در این زمینه ارائه نشده است.
در پایان باید متذکر شد که سازمان تحت امر شما هنوز نتوانسته است برنامهای منسجم به صورت میانمدت (برنامه توسعه ۵ساله) و کوتاه مدت (بودجه سنواتی) که دارای یکپارچگی و هماهنگی درونی باشد تدوین کند. این امر در کنار عدم تدوین برنامه بلندمدت میتواند از مهمترین نکات تامل‌برانگیز در این زمینه باشد. به نظر میرسد بهتر است بخش مهمی از وقت و تمرکز جنابعالی به اینگونه نکات کلیدی و تاثیرگذار در حوزه برنامهریزی به عنوان مسوولیت مستقیم شما و سازمان برنامه‌وبودجه اختصاص یابد. در یادداشتی دیگر، موضوع مربوط به بخش بودجهای فعالیتهای آن سازمان بررسی خواهد شد.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانلینک کوتاه :