تراز عملیاتی؛ چالش ماندگار اقتصاد ایران

دیبا حاجیها – جهان صنعت نیوز: تراز عملیاتی، شاخصی از تعادل میان درآمدهای عمومی و هزینه‌های جاری دولت، در ایران طی دهه گذشته همواره منفی بوده است. این ناترازی ناشی از وابستگی به درآمدهای نفتی، ناکارآمدی در مدیریت هزینه‌ها، رشد فزاینده بخش دولتی، انحصارات، و ضعف در توسعه صنعتی است. برای رفع این مشکل، اصلاح نظام مالیاتی، کاهش هزینه‌های اضافی، بهبود بهره‌وری نهادها، توسعه صنایع تولیدی، و افزایش شفافیت بودجه‌ریزی ضروری به نظر می‌رسد.

 تراز عملیاتی چیست؟

تراز عملیاتی، به عنوان یکی از مهم‌ترین شاخص‌های عملکرد دولت، از تفاضل درآمدهای عمومی و هزینه‌های جاری به دست می‌آید. بخش عمده درآمدهای عمومی دولت را درآمدهای مالیاتی و بخش عمده هزینه‌های جاری را نیز جبران خدمت کارکنان یا همان حقوق و دستمزد تشکیل می‌دهد. در کل تراز عملیاتی بیانگر عملکرد دولت در استفاده از درآمدهای پایدار و کنترل هزینه‌ها است. در کشوری مثل ایران که دولت‌ها به طور جدی به درآمدهای نفتی وابسته‌‎اند، تراز عملیاتی که منعکس کننده درآمدهای حاصل از نفت و انتشار اوراق بهادار دولتی نیست، همواره با کسری روبه‌رو است.

جنبه‌های تحلیلی تراز عملیاتی

تراز عملیاتی جنبه‌های مختلفی از عملکرد مالی دولت را آشکار می‌کند و نشان‌دهنده تعادل بین درآمدها و هزینه‌های جاری دولت است. به عنوان مثال تراز عملیاتی مثبت می‌تواند نشان‌دهنده توانایی دولت در پوشش هزینه‌های خود باشد که بیانگر پایداری مالی دولت است. تراز عملیاتی مثبت همچنین می‌تواند عاملی برای افزایش اعتماد سرمایه‌گذاران اوراق مالی دولتی نیز باشد. اگر سرمایه‌گذاران و به طور ویژه بانک‌ها به این باور برسند که دولت عملیات‌های مالی خود را به خوبی مدیریت می‌کند و توانسته توازن مناسبی میان درآمدها و هزینه‌های خود برقرار کند، اوراق مالی دولتی را کم ریسک‌تر ارزیابی کرده و با اطمینان خاطر بیش‌‌تری اقدام به خرید اوراق می‌کنند. از آن جایی که درآمدهای حاصل از نفت و اوراق در تراز عملیاتی منعکس نمی‌شود؛ تراز عملیاتی می‌تواند معیار مناسبی برای سنجش میزان موفقیت دولت در کسب درآمدهای پایدار، مدیریت هزینه‌ها و استفاده از ظرفیت‌های اقتصاد داخلی باشد.

کسری تراز عملیاتی؛ مزمن و مداوم

بررسی آمارهای سال ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۰ که توسط دیوان محاسبات کشوری و در قالب تفریغ بودجه منتشر شده است نشان می‌دهد که تراز عملیاتی دولت در سال‌های مذکور همواره منفی بوده است. علی‌رغم این که تفریغ بودجه از سال ۱۴۰۰ تا کنون منتشر نشده اما بررسی آمارهای منتشر شده توسط خبرگزاری‌های معتبر نشان می‌دهد که روند افزایش کسری در تراز عملیاتی همچنان ادامه دارد.

این کسری دو مشکل اصلی را به تصویر می‌کشد. موضوع اول نشان‌دهنده عدم توانایی دولت در کسب درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه است. مشکل دوم نیز نشان‌دهنده عدم کنترل دولت بر روی هزینه‌ها است. اگر دولت تصور درستی در مورد هزینه‌های خود نداشته باشد و یا نتواند آن‌ها را مدیریت کند آنگاه کسری تراز عملیاتی غیرقابل اجتناب خواهد بود.

روند افزایش کسری تراز عملیاتی از سال ۱۳۹۷ تا سال ۱۴۰۰ به طور مداوم افزایش یافته است. علت این موضوع تشدید تحریم‌ها نسبت به سال‌های قبل از امضای توافق‌نامه برجام است. پس از لغو برجام توسط دونالد ترامپ -رئیس جمهور سابق آمریکا- تحریم‌های همه جانبه‌ای به دولت و برخی شرکت‌های ایرانی اعمال شد که نسبت به سال‌های قبل از برجام به مراتب شدیدتر بود. همین موضوع باعث شد تراز عملیاتی دولت به طور قابل ملاحظه‌ای افزایش یابد. همچنین در سال‌های بعدی نیز همه‌گیری کرونا هزینه‌های دولت‌ها را به شدت افزایش داد.

در شرایطی که مردم برای نیازهای اساسی خود به کمک‌های دولت وابسته‌اند، اعطای یارانه گریزناپذیر به نظر می‌رسد. در نتیجه افزایش هزینه‌ها و کاهش برخی پایه‌های مالیاتی مانند حقوق و دستمزد درآمدهای دولت را کاهش داده و وضعیت کسری تراز عملیاتی دولت را نسبت به قبل از احیای برجام بدتر کرد. رکود ناشی از کرونا، بسیاری از کشورها مانند اسپانیا، ایتالیا، فرانسه، هند، بریتانیا، ایالات متحده آمریکا و غیره را با کسری تراز عملیاتی مواجه کرد. علت این اتفاق نیز افزایش هزینه‌های بهداشت و درمان و کمک‌های بلاعوض دولت‌ها به شهروندان خود بود. در دوران بحران این کسری می‌تواند قابل قبول و نشان‌دهنده علاقه دولت به حمایت از شهروندان خود باشد اما کسری تراز عملیاتی در ایران صرفا به دوران کرونا محدود نمی‌شود. این کسری سالیان سال است که در اقتصاد ایران ماندگار است. در نتیجه به نظر می‌رسد یک بحران جهانی عامل بروز کسری تراز عملیاتی و افزایش مخارج دولت در کشور ما نبوده و وجود هزینه‌های اضافی و غیر ضروری و تعدد نهادها و سازمان‌های بودجه‌گیر در کشور نشان‌دهنده نابسامانی وضعیت هزینه‌های دولت نه فقط در دوران کرونا بلکه در تمامی ادوار است. یکی از اصلی‌ترین هزینه‌های اضافی و غیر ضروری دولت مربوط به هزینه‌های اداری است که بیانگر تعداد قابل‌ توجه کارکنان در بخش دولتی است.

از طرفی به نظر می‌رسد دولت در وصول درآمدهای پیش‌بینی شده نیز چندان توانمند نیست. ناتوانی دولت در وصول مالیات‌ها به عنوان اصلی‌ترین بخش درآمدهای عمومی یکی از نمونه‌های این ناتوانی‌ها است. دولت قصد وصول مالیات از خودروهای لوکس و خانه‌های خالی را دارد اما بر اساس گزارش سازمان امور مالیاتی طی سه سال گذشته از مجموع ۷۸۲ هزار و ۳۲۳ خودروی لوکس شناسایی شده، ۵۶۶ هزار و۷۵۳ مالک مشمول مالیات به ارزش حدود هفت همت شده‌اند. از طرفی علی‌رغم تلاش‌‎های دولت برای وصول مالیات بر درآمد به نظر می‌رسد اعم فشار مالیاتی بر دوش قشر حقوق بگیر بوده و بخش قابل توجهی از کسب‌وکارها همچنان می‌توانند از مالیات فرار کنند. در نتیجه هم در بخش هزینه‌ها و هم در بخش درآمدها مشکلات جدی و قابل توجهی وجود دارد.این ناترازی در درآمدهای عمومی و هزینه‌های جاری همان طور که انتظار می‌رود به کسری تراز عملیاتی می‌انجامد.

اثرات کسری تراز عملیاتی؛ پایدار، عمیق و ماندگار

کسری تراز عملیاتی می‌تواند اثرات کوتاه مدت و بلند مدت قابل توجهی بر جنبه‌های مختلف اقتصاد داشته باشد. کاهش اعتبار مالی یکی از مشکلاتی است که کسری تراز عملیاتی برای دولت به وجود می‌آورد. کسری تراز عملیاتی به این معنا است که دولت بیشتر از درآمدهای خود هزینه می‌کند. این وضعیت می‌تواند منجر به کاهش اعتبار مالی دولت در بازارهای مالی شود. سرمایه‌گذاران و اعتباردهندگان معمولاً به سرمایه‌گذاری در کشورهایی تمایل دارند که تراز مالی متوازنی دارند. وقتی کسری افزایش می‌یابد، سرمایه‌گذاران نسبت به توانایی دولت در بازپرداخت بدهی‌ها دچار شک و تردید می‌شوند و این می‌تواند منجر به افزایش هزینه‌های استقراض برای دولت شود.

 اثر بعدی کسری تراز عملیاتی، ایجاد نگرانی در مورد سرمایه‌گذاری‌های دولتی است که می‌تواند به کاهش سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی نیز منجر شود. دولت ممکن است برای کاهش کسری خود، به کاهش بودجه پروژه‌های توسعه‌ای و زیرساختی روی آورد و این موضوع نشان از ناتوانی دولت در مدیریت هزینه‌های خود دارد. به‌علاوه، سرمایه‌گذاران خصوصی ممکن است به دلیل عدم اطمینان اقتصادی و مالی، از سرمایه‌گذاری در کشور خودداری کنند و سرمایه‌های خود را به خارج از کشور منتقل کنند. خروج سرمایه از کشور آثار منفی زیادی دارد که یکی از آن‌ها کاهش رشد اقتصادی است.

کاهش سطح رفاه مشکل بعدی است. اگر دولت با کسری تراز عملیاتی روبه‌رو باشد ممکن است نتواند کالاها و خدمات عمومی را با کیفیت و کمیت گذشته ارائه دهد. کاهش کالا‌ها و خدمات عمومی به نارضایتی عمومی و تنش‌های اجتماعی منجر می‌شود. وقتی دولت نتواند خدمات اساسی مانند بهداشت، آموزش و امنیت را به‌خوبی تأمین کند، نارضایتی و ناامیدی در سطح جامعه افزایش می‌یابد. این نارضایتی می‌تواند به اعتراضات اجتماعی و حتی بحران‌های سیاسی منجر شود که بر ثبات اقتصادی و اجتماعی تأثیر منفی می‌گذارد.

کسری تراز عملیاتی دولت اثرات عمیق و بلندمدتی بر اقتصاد کشور داشته دارد. افزایش بدهی عمومی دولت یکی از اصلی‌ترین مشکلات ناشی از کسری تراز عملیاتی است. کسری تراز به دولت فشار می‌آورد تا برای تأمین هزینه‌های خود به استقراض روی آورد. این موضوع به افزایش بدهی عمومی منجر می‌شود و سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی ممکن است این موضوع را هشداری مبنی بر ناتوانی دولت در مدیریت منابع و مصارف خود -مدیریت مالی- برداشت کرده و از سرمایه‎‌گذاری خودداری کنند. با افزایش بدهی، دولت باید بخش زیادی از بودجه خود را به پرداخت بدهی‌ها اختصاص دهد و این موضوع می‌تواند منابع لازم برای سرمایه‌گذاری‌های جدید و خدمات عمومی را کاهش دهد. در نتیجه وقتی فعالان اقتصادی متوجه می‌شوند که دولت قادر به سرمایه‌گذاری و تامین زیرساخت‌های لازم نیست، سرمایه‌گذاری را پر ریسک ارزیابی می‌کنند و از انجام آن سر باز می‌زنند. کاهش سرمایه‌گذاری در بلند مدت ضمن کاهش رشد اقتصادی که پیش‌تر اشاره شد، می‌تواند باعث کاهش پروژه‌ها و در نتیجه افزایش بیکاری شود.

دلایل تراز عملیاتی منفی؛ مقصر کیست؟

کسری تراز عملیاتی ناشی از ناکارآمدی یک شخص، سازمان یا دولت خاصی نیست. در بررسی یک روند ۱۰ ساله از سال ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۲، تراز عملیاتی دولت همواره منفی بوده و این شکاف میان درآمدهای عمومی و هزینه‌های جاری به طور مداوم بیشتر شده است. اگر ایراد از فرد یا دولت خاصی بود با عوض شدن دولت‌ها و سیاست‌گذاران، کسری تراز عملیاتی از بین می‌‎رفت یا حداقل اندکی بهبود می‌یافت. از آن جایی که این اتفاق نیفتاده است می‌توان نتیجه گرفت که چند ایراد ساختادی جدی وجود دارد.

رشد فزاینده بخش دولتی

درست است که هرچه قدر دولت در اقتصاد بزرگ‌تر شود قدرتمندتر می‌شود اما به همان اندازه هزینه‌های دولت نیز افزایش  می‌یابند. وقتی دولت در اکثر بخش‌‎های اقتصادی وارد شود، لازم است منابع زیادی را برای اداره این بخش‌ها به کار بگیرد. ساخت مسکن یکی از این موضوعات است. در بسیاری از کشورهای دنیا؛ اقتصاد در وضعیت نسبتا متعادلی قرار دارد و به همین دلیل، قیمت‌های بازار توسط عرضه و تقاضا تعیین می‌شوند. بازار مسکن یکی از بازارهای مهم در اقتصاد است که نابسامانی در آن نشان‌دهنده وجود مشکلاتی همچون تورم و رکود در اقتصاد است. در این شرایط، کنترل بازار مسکن نه با ساخت خانه‌های بی‌کیفیت بلکه با سیاست‌گذاری‌های درست ممکن می‌شود. اگر دولت سیاست‌ها و اقدامات درستی در حوزه تورم اتخاذ کند، مشکلاتی مثل افزایش قیمت‌ها و کاهش قدرت خرید مردم، نه فقط در بازار مسکن بلکه در تمامیت اقتصادی کشور حل می‌شود. با سیاست‌گذاری‌های درست و به دور از رانت و تعصب، دیگر لازم نیست دولت منابع قابل توجهی را به ساخت مسکن اختصاص دهد. اگر به جای این‌که مشکل از ریشه حل شود، دولت برای افزایش عرضه و کاهش قیمت وارد بازار شود، نه تنها منابع قابل توجهی صرف کاری می‌شود که وظیفه دولت نیست بلکه چه بسا کیفیت و کمیت منازل ساخته شده، در حد استانداردها و انتظارات مردم نباشد.

انحصار؛ نابودگر منابع

برخی سازمان‌ها و نهادهای بودجه‌گیر ایرانی، دارای انحصار هستند. صنعت خودرو بارزترین مثال انحصار در اقتصاد ایران است. دولت سالیان سال است که از صنعت خودرو حمایت می‌کند و در همین راستا علی‌رغم این‌که مدیرهای ارشد خودروسازی به صورت مداوم از زیان‌ده بودن شرکت‌ها گلایه می‌کنند، این شرکت‌ها همچنان به کار خود ادامه می‌دهند. انحصار، پاسخگویی را کاهش داده و کیفیت را از بین می‌برند. شرکت به علت برخورداری از انحصار، صورت مالی دقیقی منتشر نمی‌کند و پاسخگویی و شفافیت مورد انتظار را ندارد. در نتیجه به علت عدم پاسخگویی، شفافیت کاهش می‌یابد و مشخص نمی‌شود منابعی که دولت در اختیار نهاد بودجه‌گیر قرار داده است به طور درست و بهره‌ور خرج شده‌اند یا خیر. عدم شفافیت که ناشی از انحصار است صرفا به صنعت خودروسازی اختصاص ندارد و بسیاری از نهادهای بودجه‌گیر صورت‌های مالی دقیقی ندارند. از آن‌جایی که تعداد این نهادها اندک نیست، شاید بتوان گفت یکی از علل اصلی کسری تراز عملیاتی در کشور ما وجود انواع و اقسام انحصارات است.

فقدان برنامه‌ریزی برای فروش منابع طبیعی

ایران کشوری غنی از نفت و گاز است. نفت و گاز به عنوان منبعی بین نسلی، مراقبت و پاسداری زیادی را طلب می‌کند. وابستگی دولت به منابع حاصل از نفت و گاز موضوع جدیدی نیست. تقریبا از همان زمانی که اهمیت ویژه سوخت‌های فسیلی برای جهانیان آشکار شد، کشور ما به یکی از فروشندگان اصلی این منابع ارزشمند تبدیل شد و دولت‌ها به درآمدهای حاصل از  نفت و گاز وابستگی قابل توجهی پیدا کردند. از طرفی همان طور که ذکر شد؛ نفت، گاز و سایر منابع طبیعی، ثروت‌های بین نسلی هستند و لازم است استفاده از آن‌ها برای نیازهای داخل و یا فروش آن‌ها به خارجیان از یک استراتژی قوی و مستحکم برخوردار باشد. اگر دولت برنامه دقیقی برای فروش منابع طبیعی نداشته باشد و ترجیح بدهد بخش قابل توجهی از درآمدهای خود را از طریق فروش نفت و گاز تامین کند؛ به راه‌حل های عملیاتی توجه کمتری خواهد داشت. این کم‌توجهی یک ایراد اساسی دارد. درآمدهای نفتی ناپایدار هستند. عوامل بسیاری که اغلب غیر قابل کنترل هستند -مثل جنگ و کرونا- تاثیرات قابل توجهی بر قیمت نفت دارند. از طرفی تحریم‌ها نیز می‌توانند بخش قابل توجهی از این درآمدها را از دسترس خارج کنند. برخلاف درآمدهای حاصل از نفت و گاز درآمدهای عملیاتی و به طور ویژه مالیات‌ها پایدار و قابل اطمینان هستند. البته وصول درآمدهای مالیاتی در شرایطی محقق می‌شود که نظام مالیاتی کشور ما اصلاح شود و دولت تلاش کند نرخ‌های مالیاتی را عادلانه وضع کند و در عین حال راه فرار مالیاتی را بر متخلفان ببندد.

صنعت توسعه نیافته و انزوا؛ دشمن ثبات تراز عملیاتی

درآمدهای حاصل از صادرات و واردات، می‌تواند منبعی باشد که دولت به وسیله آن‌ها مسیر استقلال از درآمدهای نفتی را طی کند. در کشور ما بسیاری از صنایع به حد کافی توسعه یافته نیستند و دچار ضعف تکنولوژی و اتلاف بالا هستند. در نتیجه وقتی صنعت به حد کافی توسعه‌یافته و بالنده نیست؛ صادرات با مشکلاتی اساسی مواجه می‌شود. این موضوع می‌تواند چند دلیل داشته باشد. محصولات تولید شده با تکنولوژی قدیمی نسبت به محصولاتی که با فناوری روز دنیا تولید شده‌اند هزینه بالاتری دارند. قیمت‌ بالاتر رقابت پذیری محصولات را کاهش می‌دهد. تولید انبوه، به صنعتی قوی و مدرن احتیاج دارد. عدم توسعه یافتگی صنعت امکان تولید در مقیاس انبوه را مشکل می‌کند و در نتیجه صرفه‌های ناشی از مقیاس از بین می‌روند. در این شرایط توانایی رقابت در بازارهای جهانی به شدت کاهش می‌یابد. عدم بالندگی صنعت، کاهنده کیفیت است. کالایی که در صنعتی مدرن تولید می‌شود کیفیت بالاتری خواهد داشت که می‌تواند مزیت رقابتی قابل توجهی در بازارهای جهانی باشد.

به تمام مشکلاتی که صنعت ایران با آن مواجه است، تحریم‌ها را نیز اضافه کنید. اگر کالای ایرانی از تمامی موانع تولیدی گذر کند و بخواهد خود را به بازارهای جهانی برساند، سد تحریم‌ها جلوی آن را خواهد گرفت. در اثر توسعه نیافتگی صنعت و وجود تحریم‌ها؛ دولت از درآمدهای ناشی از صادرات محروم شده و وابستگی روز افزونی به درآمدهای نفتی پیدا خواهد کرد. در شرایطی مثل شرایط حال حاضر اقتصاد ایران که تحریم‌ها گریبان‌گیر دولت و ملت شده‌‌اند؛ وابستگی به نفت راه‌حل کسری بودجه دولت نیست بلکه باید به حال درآمدها و هزینه‌های ناشی از عملیات دولت پرداخته شود.

چه باید کرد؟

با شناخت ریشه‌های اساسی کسری تراز عملیاتی، ارائه راهکار به مراتب راحت‌تر می‌شود. در گام اول مجلس شورای اسلامی لازم است بر نحوه فروش منابع طبیعی نظارت دقیقی داشته باشد. مجلس باید پاسدار منابع طبیعی بوده و از سهم نسل‌های آینده از این ثروت‌های ملی محفاظت کند.

با توجه به لزوم کنترل هزینه‌های دولت و جلوگیری از اتلاف منابع، برنامه‌ای جامع برای کنترل میزان بهره‌وری نهادها و سازمان‌های بودجه‌گیر به عمل بیاید. به دنبال نظارت بر بهره‌وری و مخارج نهادهای بودجه‌گیر، در صورتی که سازمان مورد نظر عملکرد قابل قبولی نداشت، لازم است در مورد بودجه اختصاص یافته به نهاد مذکور تجدید نظر به عمل آید.

به منظور افزایش رونق صنایع تولیدی لازم است کیفیت کالاهای تولید داخل از طریق توسعه صنعت بهبود یابد. با افزایش قابلیت رقابت کالاهای ایرانی در بازاهای جهانی، می‌توان جهت معرفی کالاهای تولید داخل به بازارهای جهانی اقدامات لازم را به عمل آورد.

افزایش شفافیت در سیستم بودجه‌ریزی کشور یکی دیگر از اقدامات لازم جهت حل مشکل کسری تراز عملیاتی است. شفافیت در هزینه‌ها جاری و درآمدهای عمومی و حذف هزینه‌های غیرضروری می‌تواند اقدامی مهم و اساسی در جهت بهبود اوضاع تراز عملیاتی باشد.

شناخت موانع، توجه به راهکارهایی که شاید سخت باشند اما لازم‌اند و استفاده از توان نخبگان کشور می‌تواند اوضاع کسری تراز عملیاتی را بهبود بخشد و منابع درآمدی پایدار و قابل اعتمادی برای دولت به ارمغان آورد که قطعا برای بهبود شرایط اقتصادی لازم است.

اخبار برگزیدهاقتصاد کلان