اقتصاد ایران در گذشته مانده است/ جهان در مسیر تحول صنعتی
یک پژوهشگر اقتصادی با انتقاد از تداوم رویکردهای سنتی در اقتصاد ایران گفت: در حالی که جهان به سمت سیاست‌های صنعتی مأموریت‌محور حرکت کرده، سیاست‌گذاری اقتصادی کشور همچنان در چارچوب الگوهای گذشته باقی مانده است.
جهان صنعت نیوز، امین مالکی پژوهشگر و اقتصاددان – در نشست مؤسسه مطالعات دین و اقتصاد – که با موضوع «ابعاد، اهمیت و چالش‌های اندیشه‌ای و عملی سیاست صنعتی اعتلابخش در شرایط کنونی ایران» برگزار شد، با اشاره به اهمیت بازنگری در شیوه سیاست‌گذاری صنعتی کشور، اظهار کرد: رویکردهای جدید سیاست‌گذاری صنعتی به سمت پارادایم مأموریت‌محوری و خیر عمومی حرکت کرده‌اند و در این چارچوب، دولت دیگر صرفا نهادی برای اصلاح شکست‌های بازار نیست، بلکه نقشی فعال در جهت‌دهی به تحولات اقتصادی، ایجاد ظرفیت‌های جدید و شکل‌دهی به بازارها دارد.
به گفته وی، بررسی تجربه‌های موفق و ناموفق اقتصاد ایران در یک دهه گذشته می‌تواند به شناسایی تفاوت‌های الگوی تصمیم‌سازی در این دو گروه و ارائه چارچوبی برای اصلاح سازمان دولت و شیوه سیاست‌گذاری صنعتی منجر شود.
از اجماع واشنگتن تا شکل‌گیری پارادایم جدید سیاست صنعتی
مالکی در تشریح تحولات تاریخی سیاست‌گذاری اقتصادی جهان اظهار کرد: از دهه ۱۹۸۰ میلادی تاکنون، پارادایم‌های حکمرانی اقتصادی دستخوش تغییرات گسترده‌ای شده‌اند و در این دوره، دست‌کم سه رویکرد اصلی را می‌توان در قالب اجماع واشنگتن، دستور کار توسعه بارسلون و اجماع برلین مورد توجه قرار داد.
وی با اشاره به شکل‌گیری اجماع واشنگتن گفت: جان ویلیامسون در سال ۱۹۸۹ مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی رایج در نهادهای مستقر در واشنگتن را صورت‌بندی کرد که بعدها با عنوان اجماع واشنگتن شناخته شد. این چارچوب شامل ۱۰ محور اصلی بود که انضباط مالی، بازنگری در اولویت‌های مخارج عمومی، اصلاح نظام مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی، آزادسازی نرخ بهره، اتخاذ نرخ ارز رقابتی با هدف حمایت از تولید و صادرات، آزادسازی تجارت، تسهیل ورود سرمایه‌گذاری خارجی، خصوصی‌سازی، مقررات‌زدایی و تضمین حقوق مالکیت را در بر می‌گرفت.
این پژوهشگر اقتصادی ادامه داد: حاکمیت این پارادایم در اقتصاد جهانی تقریباً با دوره اجرای برنامه‌های اول و دوم توسعه در ایران هم‌زمان بود؛ با این حال، بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۷ و کاهش رشد اقتصادی کشورهای آسیای شرقی، بخشی از مبانی این رویکرد را با تردید مواجه کرد. در ادامه این تحولات، صورت‌بندی جدیدی تحت عنوان رویکرد پس از اجماع واشنگتن مطرح شد که در آن جایگاه دولت و سیاست‌های توسعه مورد بازنگری قرار گرفت.
وی توضیح داد: در این رویکرد تاکید شد که توسعه مفهومی فراتر از رشد درآمد است و نمی‌توان نسخه واحدی را برای رشد اقتصادی همه کشورها تجویز کرد. سیاست‌های توسعه باید با ساختار تولید، ظرفیت دولت، سطح توسعه مالی، نهادها و محدودیت‌های سیاسی و اجتماعی هر کشور متناسب باشند. در این چارچوب، دولت به عنوان مکمل بازار شناخته می‌شود، کیفیت اقتصاد به کیفیت نهادها وابسته است و رقابت از خصوصی‌سازی صرف اهمیت بیشتری دارد. همچنین آزادسازی مالی بدون برخورداری از تنظیم‌گری و نظارت کافی نمی‌تواند به نتایج مطلوب منجر شود.
مالکی با اشاره به شکل‌گیری دستور کار توسعه بارسلون در فاصله سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۸ اظهار کرد: در این مرحله، دامنه نقدهای واردشده بر اجماع واشنگتن گسترش یافت و اقتصاددانان بیشتری در صورت‌بندی چارچوب جایگزین مشارکت کردند. اولویت نهادها و توازن میان دولت و بازار، تاکید بر ثبات اقتصاد کلان همراه با نقد ریاضت اقتصادی مکانیکی، حمایت از سیاست‌های ضدچرخه‌ای و ضرورت قرار گرفتن تجارت بین‌المللی در خدمت توسعه، از مهم‌ترین محورهای این دستور کار بود.
وی ادامه داد: در این رویکرد تاکید می‌شود که آزادسازی تجاری لزوماً و به طور خودکار برای کشورهای در حال توسعه نتایج مثبت ایجاد نمی‌کند. همچنین اگر جابه‌جایی سرمایه در اقتصاد جهانی مورد توجه قرار می‌گیرد، باید به مسئله تحرک نیروی کار نیز توجه شود. در این مقطع، دیگر صرفاً با اصلاحات محدود در اجماع واشنگتن روبه‌رو نبودیم، بلکه پارادایمی رقیب در حال شکل‌گیری و رسیدن به بلوغ بود.
بحران مالی ۲۰۰۸ و بازنگری در نقش دولت
مالکی با اشاره به بحران مالی جهانی سال ۲۰۰۸ گفت: این بحران را می‌توان نقطه‌ای تعیین‌کننده در آشکار شدن محدودیت‌های پارادایم پیشین دانست؛ بحرانی که بسیاری از هشدارهای مطرح‌شده در سال‌های قبل درباره آزادسازی مالی و نقش دولت را تأیید کرد. پس از این بحران، حتی نهادهایی که پیش‌تر از سیاست‌های اجماع واشنگتن حمایت می‌کردند، در نشست لندن به ضرورت بازنگری در نوع مداخلات دولت و سیاست‌های اقتصادی رسیدند؛ مجموعه‌ای از رویکردها که از آن با عنوان اجماع لندن یاد می‌شود. در این چارچوب، ضرورت مقابله فوری با نوسانات مالی و سرمایه‌ای، تقویت تنظیم‌گری، استفاده از سیاست‌های مالی انبساطی، کاهش نرخ بهره و به‌کارگیری ابزارهای پولی نامتعارف توسط بانک‌های مرکزی مورد توجه قرار گرفت.
مالکی اظهار کرد: از این دوره یعنی سال ۲۰۱۰ تا سال ۲۰۲۴، صورت‌بندی‌ها و اجماع‌های متعدد دیگری در اقتصاد جهانی مطرح شد که هر یک از نظر میزان مشارکت جامعه علمی، پشتوانه سیاسی و گستره اثرگذاری با یکدیگر تفاوت داشتند، اما همگی حامل پیام‌هایی درباره ضرورت تغییر در جهت‌گیری سیاست‌های اقتصادی بودند.
وی از رویکرد اقتصاد سبز و رشد سبز در سال ۲۰۱۱، رشد فراگیر در سال ۲۰۱۲، اهداف توسعه پایدار در سال ۲۰۱۵ با تعیین ۱۷ هدف برای افق ۲۰۲۰، توافق پاریس و گذار اقلیمی در سال ۲۰۱۵، رویکردهای اقتصادی مبتنی بر رفع فقر و محرومیت در چارچوب محدودیت‌های زیست‌محیطی در سال ۲۰۱۷، تحولات سیاستی ناشی از همه‌گیری کرونا در سال ۲۰۲۱ و اجماع واشنگتن جدید در سال ۲۰۲۳ به عنوان نمونه‌های این تحولات نام برد.
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به نقش تحولات سیاسی و اقتصادی قدرت‌های بزرگ گفت: ورود چین به اقتصاد جهانی، سیاست‌های حمایت‌گرایانه دولت ترامپ و سپس سیاست‌های صنعتی دولت بایدن، از جمله قانون کاهش تورم و قانون تراشه‌ها، زمینه‌های شکل‌گیری رویکردهای جدیدتری را در سیاست صنعتی فراهم کرد. برآیند این تحولات، به‌ویژه در اروپا، به صورت‌بندی پارادایمی منجر شد که از آن با عنوان اجماع برلین یا اقتصاد مأموریت‌محور یاد می‌شود.
سیاست صنعتی مأموریت‌محور به جریان اصلی اقتصاد غرب تبدیل شده است
مالکی درباره ویژگی‌های اجماع برلین اظهار کرد: یکی از محورهای اصلی این رویکرد، تغییر جهت سیاست‌های اقتصادی از اولویت مطلق کارایی به سمت ایجاد رفاه مشترک، اشتغال باکیفیت و توسعه سیاست‌های صنعتی برای حمایت از صنایع جدید و هدایت نوآوری به سمت خلق ثروت فراگیر است. ایجاد توازن جدید میان بازارها و اقدامات جمعی، پرهیز از سیاست‌های ریاضتی و تعریف راهبرد صنعتی مأموریت‌محور و مسئله‌محور از دیگر محورهای این رویکرد به شمار می‌رود؛ راهبردی که دولت، بخش خصوصی، جامعه کارگری و سایر گروه‌های اجتماعی را برای مقابله با چالش‌های بزرگ به مشارکت فرا می‌خواند.
به گفته مالکی، سیاست صنعتی مأموریت‌محور اکنون به یکی از جریان‌های اصلی سیاست‌گذاری در اقتصادهای پیشرفته تبدیل شده و در کشورهای مختلف از جمله آمریکا، کشورهای عضو اتحادیه اروپا، کره جنوبی و ژاپن مورد توجه قرار گرفته است. در این کشورها، جایگاه فعال دولت در توسعه صنعتی به رسمیت شناخته شده و این تحول صرفاً به نهادهای اجرایی و سیاست‌گذار محدود نمانده، بلکه به ادبیات آموزشی و دانشگاهی اقتصاد نیز راه یافته است.
مالکی با بیان اینکه تجربه اجرای سیاست‌های صنعتی جدید، به‌ویژه از دوره بایدن به بعد، موجب گسترش بحث اقتصاد خیرعمومی شده است، گفت: در این رویکرد، سیاست‌های اقتصادی علاوه بر رشد و نوآوری، بر مؤلفه‌هایی مانند ارزش عمومی، توزیع منافع و نحوه مشارکت دولت و جامعه در ایجاد ثروت نیز متمرکز می‌شوند. حاصل تحولاتی که از دهه ۱۹۸۰ آغاز شده، امروز در قالب سیاست صنعتی مأموریت‌محور و اقتصاد خیرعمومی در بسته‌های سیاستی کشورهای غربی مشاهده می‌شود؛ هرچند نمونه‌هایی از چنین جهت‌گیری‌هایی پیش‌تر در اقتصاد چین نیز وجود داشته است.
این اقتصاددان در ادامه با انتقاد از وضعیت سیاست‌گذاری اقتصادی ایران اظهار کرد: در حالی که کشورهای توسعه‌یافته و بسیاری از کشورهای در حال توسعه به سمت سیاست صنعتی مأموریت‌محور حرکت کرده‌اند، اقتصاد ایران همچنان تا حد زیادی در چارچوب پارادایم اجماع واشنگتنی باقی مانده است. امروز حتی در کشورهای آمریکای جنوبی، حوزه خلیج فارس و جنوب شرق آسیا شاهد طراحی و اجرای برنامه‌های سیاست صنعتی مأموریت‌محور هستیم، اما در ایران همچنان نبود راهبرد مشخص، منسجم و دارای اجزای به‌هم‌پیوسته در حوزه توسعه صنعتی به چشم می‌خورد.
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به برخی اسناد و سیاست‌های داخلی، از جمله مباحث مطرح‌شده درباره کتاب ناتوانی دولت در یادگیری، سند احیای اقتصاد ایران و سیاست‌های جاری بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه، گفت: در رویکرد متعارف حاکم بر بخش مهمی از نظام تصمیم‌سازی اقتصادی ایران، چهار مسئله به عنوان نشانه‌های ناتوانی دولت مطرح می‌شود.
وی این چهار مسئله را ناسازگاری اهداف با منابع، شباهت رفتار دولت‌های مختلف با وجود شعارهای متفاوت، پایین بودن سطح یادگیری سیاستی و ضعف کارشناسی دستگاه‌های اجرایی عنوان کرد و توضیح داد: در این نگاه گفته می‌شود دولت‌ها در چند دهه گذشته به ارزش‌ها و اهداف متناقضی پایبند بوده‌اند و در نتیجه، اهدافی را دنبال کرده‌اند که تحقق هم‌زمان آنها امکان‌پذیر نبوده یا منابع کافی برای دستیابی به آنها فراهم نشده است. در اقتصاد مأموریت‌محور، سازگاری اهداف عمومی صرفاً به معنای انطباق خواسته‌ها با منابع موجود نیست. پرسش مهم‌تر این است که اولویت‌های سیاستی مشروعیت خود را از کجا به دست می‌آورند؟ آیا نظام توزیع پاسخ‌گویانه‌ای برای هزینه‌ها تعریف شده و آیا اجرای سیاست‌های کنونی به توسعه ظرفیت‌های آینده منجر می‌شود یا خیر؟
به گفته او، اگر سیاست‌گذاری صرفاً بر منابع موجود تکیه کند، به محدودیت‌های ساختاری گرفتار خواهد شد؛ در حالی که در رویکرد مأموریت‌محور، دولت از طریق سرمایه‌گذاری در نوآوری، فناوری و زیرساخت‌ها تلاش می‌کند ظرفیت‌های جدیدی ایجاد و منابع آینده را گسترش دهد.
نقد سیاست‌های ارزی و نسخه‌های تکراری اصلاح قیمت
مالکی با اشاره به برخی سیاست‌های اقتصادی جاری گفت: نمونه این تفاوت نگاه را می‌توان در نظام تخصیص ارز بانک مرکزی یا بسته‌های پیشنهادی برای رفع ناترازی بنزین مشاهده کرد. در برخی سیاست‌های ارزی، تخصیص منابع به بخش‌هایی مانند لوازم خانگی و خودرو می‌تواند به بهای افزایش آسیب‌پذیری بخش تولید یا تشدید بیکاری کارگران تمام شود؛ در حالی که باید آثار این تصمیمات بر ظرفیت‌های تولیدی و اشتغال نیز مورد توجه قرار گیرد.
او همچنین از غلبه راه‌حل‌های قیمتی در سیاست‌های حوزه سوخت انتقاد کرد و گفت: در بسیاری از این سیاست‌ها، مسئله ناترازی بنزین عمدتاً در قالب شوک‌درمانی قیمتی مطرح می‌شود، اما پرسش اصلی این است که چگونه می‌توان سطح مشخصی از جابه‌جایی و حمل‌ونقل را با مصرف سوخت کمتر تأمین کرد. افزایش بهره‌وری، توسعه فناوری و حرکت به سمت حمل‌ونقل عمومی می‌تواند امکان تأمین همان میزان جابه‌جایی را با مصرف انرژی کمتر فراهم کند، اما چنین مؤلفه‌هایی در سیاست‌های پیشنهادی به اندازه کافی مورد توجه قرار نگرفته است.
وی در توضیح مسئله تکرار رفتار دولت‌ها اظهار کرد: دولت‌های مختلف ممکن است با شعارهای متفاوت بر سر کار بیایند، اما در حوزه سیاست‌های اساسی به راه‌حل‌های مشابه برسند. صرف مشاهده این تکرار نباید به این نتیجه منجر شود که دولت ذاتاً توانایی سیاست‌گذاری ندارد. برای شناخت علل تکرار شکست‌های سیاستی باید میان ناآگاهی، ناتوانی اجرایی، ضعف ظرفیت‌های نهادی و موانع ناشی از قدرت و منافع گروه‌های ذی‌نفع تمایز قائل شد و برای هر یک از این عوامل راه‌حل متفاوتی ارائه کرد.
مالکی با اشاره به تکرار مداخلات ارزی بانک مرکزی و نسخه‌های اصلاح قیمت در سازمان برنامه و بودجه گفت: زمانی که ذخایر ارزی کشور به طور مکرر صرف آرام‌سازی کوتاه‌مدت بازار می‌شود و معیارهای ارزیابی نهاد پولی به جای توجه به تقسیم کار دستگاه‌ها و اولویت‌بندی منابع، تحت تأثیر منافع گروه‌های ذی‌نفع واردات قرار می‌گیرد، طبیعی است که با تکرار سازوکارهای تصمیم‌سازی، نتایج ناموفق نیز تکرار شوند. اگر از ضعف یادگیری دولت و ناتوانی برنامه‌ریزی آن، ضرورت کنار گذاشتن مداخله دولت نتیجه گرفته شود، حرکت به سمت سیاست صنعتی مأموریت‌محور و اقتصاد خیرعمومی عملاً امکان‌پذیر نخواهد بود.
غلبه منافع مالی کوتاه‌مدت بر سرمایه‌گذاری مولد
این پژوهشگر اقتصادی در بخش دیگری از سخنان خود، به تحولات ساختاری اقتصاد و گسترش فعالیت‌های مالی در مقایسه با فعالیت‌های مولد پرداخت و اظهار کرد: در ادبیات سیاست صنعتی مأموریت‌محور، نمودار شناخته‌شده‌ای وجود دارد که روند ارزش افزوده ناخالص واقعی کل اقتصاد را در کنار ارزش افزوده ناخالص واقعی بخش واسطه‌گری مالی قرار می‌دهد. این نمودار نشان می‌دهد که از حدود سال ۱۹۸۵، فاصله قابل‌توجهی میان رشد بخش مالی و بخش مولد اقتصاد شکل گرفته و این شکاف در آستانه بحران مالی جهانی به اوج رسیده است.
مالکی گفت: گسترش بیش از اندازه بخش مالی در مقایسه با فعالیت‌های مولد و فاصله گرفتن آن از سرمایه‌گذاری واقعی، از جمله مسائلی است که در تحلیل بحران‌های اقتصادی و رکود مورد توجه قرار می‌گیرد. می توان توضیح این موضوع به عملکرد شرکت اکسون‌موبیل اشاره کرد، این شرکت در یک دوره ۱۰ ساله منتهی به سال ۲۰۱۲ حدود ۳۴۷ میلیارد دلار سود خالص کسب کرده بود و از این میزان ۲۰۷ میلیارد دلار، به جای توسعه فعالیت‌های فناورانه و تحقیق و توسعه، صرف بازتوزیع منابع میان سهامداران شد و بخش کوچکی صرف توسعه شد.
به گفته مالکی، در ارقامی که از عملکرد این شرکت ارائه می‌شود، حدود ۲۷ میلیارد دلار خرید مجدد سهام و ۸۰ میلیارد دلار سود پرداختی به سهامداران مطرح است و وی سهم بازتوزیع منابع به سهامداران را حدود ۸۳ درصد توصیف کرد. چنین پدیده‌ای تنها به یک شرکت یا اقتصاد آمریکا محدود نیست و می‌توان نمونه‌هایی از غلبه توزیع سود بر سرمایه‌گذاری مجدد را در شرکت‌های بزرگ صنعتی ایران نیز مشاهده کرد.
مالکی با اشاره به عملکرد برخی شرکت‌های بزرگ بورسی کشور اظهار کرد: در سال‌های اخیر، نسبت تقسیم سود در شماری از بنگاه‌های بزرگ صنعتی به اندازه‌ای بالا بوده که منابع محدودی برای توسعه زیرساخت‌ها، سرمایه‌گذاری جدید، نوآوری و تحقیق و توسعه باقی مانده است. در پتروشیمی نوری، نسبت تقسیم سود در برخی سال‌ها حدود ۹۰ تا ۹۵ درصد و در پتروشیمی پردیس حدود ۸۵ تا ۹۵ درصد بوده است. این نسبت برای صنایع پتروشیمی خلیج فارس بین ۶۵ تا ۸۰ درصد برآورد می‌شود. در فولاد مبارکه، به دلیل برخی الزامات مربوط به افزایش سرمایه، نسبت تقسیم سود در محدوده ۴۰ تا ۶۰ درصد قرار داشته و در شرکت ملی صنایع مس ایران نیز این نسبت حدود ۵۰ تا ۷۰ درصد بوده است.
وی با ارائه تصویری از وضعیت گروه‌های مختلف صنعتی افزود: نسبت تقسیم سود در گروه محصولات شیمیایی و پتروشیمی حدود ۸۸ تا ۹۵ درصد، در گروه استخراج کانه‌های فلزی حدود ۶۵ تا ۷۵ درصد، در فلزات اساسی حدود ۵۵ تا ۷۰ درصد و در فرآورده‌های نفتی حدود ۵۵ تا ۶۵ درصد بوده است.
این پژوهشگر اقتصادی با بیان اینکه چنین وضعیتی دلایل متعددی دارد، اظهار کرد: تسلط صندوق‌های بازنشستگی و سهامداران عمده شبه‌دولتی، کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری مجدد به دلیل ریسک‌های سیاستی و کوتاه بودن افق زمانی مدیران از عوامل مؤثر بر افزایش نسبت تقسیم سود هستند، متوسط دوره مدیریت در بسیاری از شرکت‌های بزرگ دولتی و شبه‌دولتی کشور حدود یک‌ونیم تا سه سال است و این مسئله موجب می‌شود تصمیم‌گیری‌ها بیش از آنکه بر توسعه بلندمدت ظرفیت‌های تولیدی و فناورانه متمرکز باشد، تحت تأثیر ملاحظات کوتاه‌مدت قرار گیرد. هنگامی که بخش عمده سود بنگاه‌های بزرگ توزیع می‌شود، منابع بسیار اندکی برای توسعه زیرساخت‌ها، سرمایه‌گذاری فناورانه و افزایش ظرفیت‌های آینده باقی می‌ماند و این وضعیت نشان می‌دهد اتکای صرف به سازوکارهای بازار الزاماً به افزایش سرمایه‌گذاری مولد منجر نمی‌شود.
نقش سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در توسعه فناوری
مالکی در ادامه با اشاره به تجربه کشورهای مختلف در حمایت از تحقیق و توسعه گفت: بررسی سهم حمایت‌های دولتی از تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد دولت‌ها از دو مسیر اصلی سرمایه‌گذاری مستقیم و حمایت‌های غیرمستقیم، از جمله تخفیف‌های مالیاتی، برای توسعه فناوری استفاده می‌کنند. اگر معیار موفقیت این سیاست‌ها را میزان تحقیق و توسعه بخش خصوصی قرار دهیم، تفاوت معناداری میان کشورهایی که دولت در آنها سرمایه‌گذاری مستقیم و فعالانه داشته و کشورهایی که عمدتاً به مشوق‌های غیرمستقیم تکیه کرده‌اند، مشاهده می‌شود.
او از کره جنوبی به عنوان نمونه‌ای از نقش مؤثر مداخلات مستقیم دولت نام برد و گفت: در چنین الگویی، دولت صرفاً در جایگاه توزیع‌کننده مشوق یا برخوردارکننده بخش خصوصی از معافیت مالیاتی قرار ندارد، بلکه خود در شکل‌گیری ظرفیت‌های فناورانه و تولیدی مشارکت می‌کند. در مقابل، کشورهایی مانند انگلستان و استرالیا که در برخی حوزه‌ها بیشتر بر حمایت‌های غیرمستقیم تکیه داشته‌اند، از نظر سطح تحقیق و توسعه بخش خصوصی با کشورهای پیشرو فاصله دارند. در ادبیات جدید سیاست صنعتی تأکید می‌شود که دولت صرفاً مسئول تقسیم کردن کیک اقتصاد نیست، بلکه در ساختن و بزرگ‌تر کردن آن نیز نقش دارد.
وی با اشاره به سیاست‌های صنعتی آمریکا گفت: نمونه این رویکرد را می‌توان در سیاست‌های مرتبط با صنعت تراشه مشاهده کرد که دولت آمریکا برای یک دوره چهارساله حدود ۶۰ میلیارد دلار حمایت و تضمین سرمایه‌گذاری مستقیم در نظر گرفته است.
این پژوهشگر اقتصادی در تشریح مبانی سیاست صنعتی مأموریت‌محور اظهار کرد: در این رویکرد، طرح مداوم پرسش‌هایی مانند اینکه آیا دولت توانایی یادگیری یا اجرای سیاست دارد، به تنهایی نمی‌تواند مسئله اصلی توسعه باشد. نباید مسئولیت همه کاستی‌ها و بحران‌های ساختاری را منحصراً متوجه بخش عمومی دانست و در مقابل، بخش خصوصی و نظام مالی را از نقد و بررسی مصون تلقی کرد.
مالکی با اشاره به درس‌های بحران مالی ۲۰۰۸ افزود: این بحران نشان داد که ناکارآمدی ساختاری صرفاً در بخش عمومی ریشه ندارد، بلکه کوتاه‌مدت‌نگری و رفتارهای فرصت‌طلبانه در بخش مالی و خصوصی نیز می‌تواند به بحران‌های گسترده منجر شود. یکی از مبانی اساسی رویکرد مأموریت‌محور، عبور از تصور کنشگر منفرد است؛ به این معنا که نه دولت به تنهایی، نه بخش خصوصیِ منفعت‌محور و نه جامعه مدنی به صورت مستقل قادر به پاسخ‌گویی به ابرچالش‌های اقتصادی و اجتماعی نیستند. پاسخ به این چالش‌ها مستلزم بازخوانی رابطه دولت و بازار و طراحی سازوکارهای همکاری میان بخش‌های عمومی، خصوصی و مدنی است.
مالکی با بیان اینکه بازارها موجودیت‌هایی کاملاً مستقل از دولت نیستند، اظهار کرد: بازارها محصول قواعد نهادی، ترتیبات قانونی و نوع تعامل میان بازیگران مختلف هستند و دولت می‌تواند از طریق بازطراحی این قواعد، جهت حرکت آنها را تغییر دهد.
وی همچنین بر ضرورت تبدیل تهدیدها به فرصت‌های توسعه‌ای تاکید کرد و گفت: کسری‌ها و بحران‌های اقتصادی الزاماً تنها هزینه‌زا نیستند و مسئله مهم این است که منابع حاصل از سیاست‌های مالی و حتی کسری بودجه در چه حوزه‌هایی به کار گرفته شوند. کسری بودجه زمانی مسئله‌سازتر می‌شود که منابع حاصل از آن صرف فعالیت‌های نامولد شود؛ در حالی که استفاده هدفمند از منابع برای ایجاد ظرفیت‌های تولیدی و فناورانه می‌تواند آثار متفاوتی داشته باشد.
ضرورت بازسازی فرهنگ اداری و پذیرش ریسک نوآوری
مالکی یکی دیگر از ویژگی‌های سیاست صنعتی مأموریت‌محور را بازسازی فرهنگ اداری دولت دانست و اظهار کرد: هنگامی که نوآوری و فناوری به عنوان موتورهای رشد اقتصادی در نظر گرفته می‌شوند، باید پذیرفت که توسعه آنها با عدم قطعیت، آزمون و خطا و احتمال شکست همراه است. در چنین شرایطی، فرهنگ اداری باید به سمتی حرکت کند که پذیرش ریسک ساختاری، یادگیری از شکست و اصلاح مستمر سیاست‌ها امکان‌پذیر باشد. آزمون و خطای هدفمند در سیاست‌گذاری می‌تواند به افزایش توانمندی بدنه اجرایی دولت منجر شود؛ از این رو، برون‌سپاری کامل رسالت‌های عمومی به بخش خصوصی نمی‌تواند جایگزین ظرفیت‌سازی در دولت باشد.
این پژوهشگر اقتصادی با تأکید بر اهمیت حلقه‌های بازخورد سیاستی و رفتاری گفت: ترتیبات نهادی، قوانین حاکمیت شرکتی و ساختار پاداش مدیران باید به گونه‌ای طراحی شوند که از کوتاه‌مدت‌نگری جلوگیری کنند و انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت را افزایش دهند. در سیاست صنعتی مأموریت‌محور، دولت باید شریک چالشگر بخش خصوصی باشد و صرف ارائه معافیت مالیاتی یا مقررات‌زدایی برای ایفای چنین نقشی کفایت نمی‌کند.
مالکی با بیان اینکه میزان ریسک‌پذیری باید با سهم بهره‌مندی از منافع متناسب باشد، اظهار کرد: دولت باید در مراحل اولیه توسعه فناوری، بخشی از ریسک‌های بزرگ را بپذیرد و سپس زمینه ورود و مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند. دولت نباید منتظر بروز شکست بازار بماند تا برای اصلاح آن اقدام کند، بلکه باید در شکل‌گیری چشم‌اندازهای نوآوری، ایجاد جهت‌های جدید رشد و ساختن بازارهای آینده نقش فعال داشته باشد.
تفاوت سیاست صنعتی سنتی با سیاست صنعتی مأموریت‌محور
مالکی در تشریح معماری سیاست صنعتی مأموریت‌محور گفت: در این الگو، سیاست‌گذار به جای آنکه به دنبال انتخاب قهرمانان ملی یا برندگان مشخص در صنایع باشد، باید چالش‌های بزرگ و مسائل بنیادین جامعه را شناسایی کند. پس از شناسایی این چالش‌ها، باید مأموریت‌هایی روشن، هدفمند و دارای افق زمانی مشخص تعریف و سپس حوزه‌های مأموریتی و سبدی از پروژه‌های اجرایی برای دستیابی به آنها طراحی شود.این پروژه‌ها باید امکان آزمایش، اصلاح و مشارکت از پایین به بالا را فراهم کنند و صرفاً مجموعه‌ای از فعالیت‌های مستقل دستگاه‌های اجرایی نباشند.
وی با بیان اینکه سیاست صنعتی مأموریت‌محور همچنان می‌تواند از ابزارهای متعارف سیاست صنعتی استفاده کند، اظهار کرد: تفاوت اصلی در جهت‌دهی و هماهنگی این ابزارها حول یک هدف مشترک است. در سیاست صنعتی سنتی، ممکن است موفقیت هر پروژه به صورت مستقل ارزیابی شود، اما در سیاست مأموریت‌محور، معیار اصلی ارزیابی این است که هر پروژه چه سهمی در تحقق مأموریت کلان و هدف مشترک داشته است. در الگوی سنتی معمولاً بر انتخاب بنگاه‌ها، صنایع یا گروه‌های خاص برای برخورداری از حمایت تأکید می‌شود، اما در الگوی مأموریت‌محور، اولویت با مجموعه‌هایی است که اهداف و عملکرد خود را با مأموریت عمومی هماهنگ می‌کنند. در این چارچوب، مسئله تنها انتخاب گروه‌های برخوردار از حمایت نیست، بلکه باید مشخص شود چه گروه‌هایی به دلیل ناتوانی یا امتناع از همراهی با اهداف عمومی، نباید از حمایت‌های سیاستی برخوردار شوند.
جزیره‌ای عمل کردن دستگاه‌ها؛ مانع سیاست صنعتی مأموریت‌محور
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به اهمیت ارتباط میان مأموریت‌ها و پروژه‌ها گفت: در سیاست صنعتی مأموریت‌محور، علاوه بر پیوندهای عمودی در زنجیره‌های تولید، سه نوع هم‌افزایی دیگر نیز اهمیت دارد؛ آثار سرریز یک مأموریت بر مأموریت‌های دیگر، هم‌افزایی میان مأموریت‌ها و هم‌افزایی میان پروژه‌های مختلف. در بسیاری از اسناد سیاست صنعتی ایران، از جمله آیین‌نامه تدوین‌شده در ارتباط با ماده ۴۷ برنامه هفتم توسعه، ممکن است به بخش‌ها و فعالیت‌های صنعتی به صورت عمودی توجه شده باشد، اما ارتباط میان پروژه‌ها، آثار سرریز آنها و ظرفیت هم‌افزایی میان مأموریت‌های مختلف به اندازه کافی دیده نشده است.
به گفته او، یکی از موانع اصلی این مسئله، پدیده‌ای است که در ادبیات سیاست‌گذاری مأموریت‌محور از آن با عنوان «سیلوهای دولتی» یاد می‌شود؛ وضعیتی که دستگاه‌های اجرایی در آن فاقد پروژه‌های مشترک و سازوکارهای همکاری واقعی با یکدیگر هستند. در برنامه هفتم توسعه، حدود ۳۰۰ هدف برای دستگاه‌های مختلف تعریف شده است، اما در سیاست‌گذاری مأموریت‌محور تلاش می‌شود به جای پراکندگی اهداف، تعداد محدودتری مأموریت و پروژه مشخص با شاخص‌های کمی و ضرب‌الاجل زمانی تعیین شود. در چنین الگویی، مأموریت‌ها و پروژه‌ها باید یکدیگر را تقویت کنند و آثار آنها بر کل نظام اقتصادی و اجتماعی مورد توجه قرار گیرد.
چگونه می‌توان کاهش وابستگی ارزی را به یک مأموریت صنعتی تبدیل کرد؟
مالکی برای توضیح عملی این الگو، مسئله وابستگی ساختاری اقتصاد ایران به ارز و واردات را مثال زد و گفت: در سیاست‌گذاری مأموریت‌محور، به جای آنکه صرفاً ممنوعیت واردات یک کالا به عنوان هدف در نظر گرفته شود، باید مسئله‌ای کلان مانند کاهش وابستگی ساختاری اقتصاد ایران تعریف شود. برای چنین چالشی می‌توان مأموریت تکمیل زنجیره ارزش داخلی کشور را با افق زمانی مشخص طراحی کرد و به عنوان نمونه، کاهش ضریب وارداتی نهاده‌های راهبردی از حدود ۳۵ درصد به کمتر از ۱۵ درصد را هدف قرار داد. برای تحقق این مأموریت می‌توان حوزه‌هایی مانند انرژی‌های نو و بهینه‌سازی مصرف انرژی، پتروپالایش و صنایع تکمیلی، فلزات اساسی، ماشین‌سازی پیشرفته، زیست‌فناوری، کشاورزی و امنیت غذایی را در قالب مأموریت‌های مرتبط تعریف کرد.
وی توضیح داد: در این طراحی باید میان ظرفیت‌های هر حوزه و پروژه‌های حوزه‌های دیگر ارتباط برقرار شود؛ به عنوان مثال، ظرفیت تولیدی صنعت پتروپالایش می‌تواند با نیازهای فناوری و تجهیزات در حوزه سلامت و ماشین‌سازی پیشرفته پیوند بخورد. خرید تضمینی دولت می‌تواند به عنوان یک ابزار برای ایجاد تقاضای مطمئن برای تجهیزات و محصولات داخلی عمل کند و زمینه آزمایش و توسعه محصولات جدید را فراهم سازد.در حوزه انرژی نیز می‌توان به جای تمرکز صرف بر مصرف و سوزاندن منابع، به بازیافت، استفاده از هیدروژن و بهره‌گیری از ظرفیت‌های مازاد پالایشگاهی توجه کرد.
مالکی همچنین به امکان پیوند پروژه‌های بومی‌سازی کاتالیست‌های راهبردی با سایر پروژه‌های صنعتی اشاره کرد و گفت: قراردادهای پیش‌خرید مشروط، پوشش بیمه‌ای ریسک و تضمین تقاضا می‌توانند ابزارهایی برای کاهش مخاطرات توسعه فناوری باشند. هدف این است که مجموعه‌ای از پروژه‌های صنعتی در بخش‌های مختلف به صورت مستقل و پراکنده اجرا نشوند، بلکه به واسطه مأموریت مشترک و ارتباط میان آنها، ظرفیت‌های یکدیگر را تقویت کنند.
وی در بخش دیگری از سخنان خود به تجربه سیاست‌گذاری صنعتی برزیل پرداخت و اظهار کرد: این کشور از سال ۲۰۰۴ به بعد برنامه‌های صنعتی متعددی را اجرا کرده است. وی از برنامه سیاست صنعتی، فناوری و تجارت خارجی در فاصله سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۷، برنامه توسعه تولید در سال‌های ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۰ و برنامه صنعتی سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۴ به عنوان نمونه‌هایی از سیاست‌های گذشته برزیل نام برد. این برنامه‌ها عمدتاً بر سیاست‌های کلاسیک جایگزینی واردات، حمایت از صنایع منتخب و مداخلات مالی گسترده تکیه داشتند، اما به دلیل ضعف در مشروط‌سازی حمایت‌ها و فقدان جهت‌گیری مأموریت‌محور، در بسیاری از موارد نتوانستند به اهداف پیش‌بینی‌شده دست یابند.
مالکی افزود: در برخی از اسناد گذشته برزیل، گروه‌هایی مانند صنعت نرم‌افزار، نیمه‌هادی‌ها، داروسازی و کالاهای سرمایه‌ای به عنوان بخش‌های منتخب برای دریافت حمایت معرفی شده بودند، اما مسئله اصلی همچنان انتخاب صنایع بود، نه سازماندهی آنها برای حل چالش‌های بزرگ ملی. در دوره جدید ریاست‌جمهوری لولا و با همکاری نهادهای صنعتی برزیل و مجموعه پژوهشی مرتبط با ماریانا مازوکاتو، رویکرد تازه‌ای در سیاست‌گذاری صنعتی این کشور شکل گرفت که در قالب برنامه «صنعت نوین برزیل» دنبال شد. در این برنامه، به جای تمرکز صرف بر چند گروه صنعتی، شش مسئله و مأموریت کلیدی در مرکز سیاست صنعتی قرار گرفت.
وی این مأموریت‌ها را توسعه زنجیره‌های کشاورزی ـ صنعتی پایدار و دیجیتال، تقویت مجتمع اقتصادی ـ صنعتی سلامت، توسعه زیرساخت پایدار و مسکن و خدمات شهری و تحرک‌پذیری، تحول دیجیتال صنعت برزیل، کربن‌زدایی و گذار انرژی و توسعه فناوری‌های دفاعی و مرتبط با حاکمیت عنوان کرد. برای هر یک از این مأموریت‌ها، اهداف مشخص، افق زمانی و مجموعه‌ای از پروژه‌ها در نظر گرفته شده است.در حوزه زنجیره‌های کشاورزی ـ صنعتی، ارتقای مکانیزاسیون، افزایش پایداری کشاورزی خانوادگی و افزایش ضریب نفوذ ماشین‌آلات با هدف کاهش تخریب محیط زیست و توسعه زنجیره‌های پایدار مورد توجه قرار گرفته است. در حوزه سلامت نیز افزایش سهم تولید داخلی در تأمین دارو، واکسن و تجهیزات پزشکی مورد نیاز سامانه ملی سلامت برزیل از اهداف اصلی به شمار می‌رود.
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به نتایج اولیه اجرای سیاست جدید برزیل اظهار کرد: برآیندهای اولیه این تجربه پس از حدود دو سال، از پیشرفت‌هایی در مقایسه با دوره‌های پیشین حکایت دارد و نشان می‌دهد تغییر جهت سیاست صنعتی از حمایت‌های بخشی به مأموریت‌های مشخص می‌تواند نتایج متفاوتی ایجاد کند.
پنج رکن سیاست صنعتی اعتلابخش و مبتنی بر خیر عمومی
مالکی در ادامه با اشاره به تجربه‌های چند سال اخیر کشورهای مختلف در اجرای سیاست‌های صنعتی مأموریت‌محور اظهار کرد: جمع‌بندی درس‌آموخته‌های این سیاست‌ها را می‌توان در پنج رکن اصلی سیاست صنعتی اعتلابخش و مبتنی بر خیر عمومی دسته‌بندی کرد. بررسی برخی تجربه‌های اقتصاد ایران نیز نشان می‌دهد در حوزه‌هایی که به صورت آگاهانه یا حتی بدون صورت‌بندی نظری مشخص، از بخشی از این مؤلفه‌ها استفاده شده، دستاوردهای قابل‌توجهی حاصل شده است. این پنج رکن شامل هدفمندی و جهت‌بخشی مأموریت‌محور، هم‌آفرینی و مشارکت دموکراتیک پیشینی، یادگیری جمعی و گسترش دسترسی به دانش، دسترسی همگانی همراه با توزیع عادلانه ریسک‌ها و پاداش‌ها و در نهایت شفافیت و پاسخ‌گویی در تمام فرایندهای سیاست‌گذاری است.
لین اقتصاددان درباره نخستین رکن سیاست صنعتی اعتلابخش اظهار کرد: هدفمندی و جهت‌بخشی مأموریت‌محور به این معناست که سیاست‌گذار نباید توسعه صنعتی را به پیامدهای تصادفی سازوکارهای بازار واگذار کند. در این الگو، سیاست‌های کلان اقتصادی، بودجه‌ریزی عمومی، تدارکات دولتی و نظام مالیاتی باید به صورت هدفمند و هماهنگ در جهت حل چالش‌های مشخص جامعه به کار گرفته شوند. یکی از تجربه‌های موفق ایران در این زمینه، پروژه بومی‌سازی کاتالیست‌های راهبردی صنایع پتروشیمی بوده است. در این پروژه، مأموریت مشخصی برای تولید داخلی گروه‌های اصلی کاتالیست‌های مورد نیاز صنعت پتروشیمی در یک دوره پنج‌ساله تعریف شد تا ریسک ناشی از تحریم و وابستگی خارجی در این حوزه کاهش یابد. یکی از مؤلفه‌های مهم این سیاست، برخورداری مأموریت از افق زمانی و هدف مشخص بود؛ زیرا مأموریت صنعتی نباید به مجموعه‌ای از اهداف کلی و غیرقابل سنجش محدود شود.
وی با تأکید بر ضرورت ایجاد رقابت نوآورانه به جای تصدی‌گری مستقیم دولت و حمایت گلخانه‌ای از بنگاه‌ها گفت: در تجربه بومی‌سازی کاتالیست‌ها، دولت به جای آنکه خود به تأسیس کارخانه تولید کاتالیست اقدام کند، تقاضای تضمین‌شده‌ای را پیش روی شرکت‌های دانش‌بنیان و فناور قرار داد. مجموعه‌هایی مانند شرکت‌های فناور مرتبط با خوارزمی و پژوهش و فناوری پتروشیمی، در یک فضای رقابتی و بر اساس استانداردهای سختگیرانه بین‌المللی وارد فرایند توسعه محصول شدند. این شرکت‌ها باید محصولاتی ارائه می‌کردند که از نظر استانداردهای فنی و عملکرد، توان رقابت با محصولات شرکت‌های بزرگ خارجی را داشته باشد. در این الگو، دولت با ایجاد تقاضا و تعیین استاندارد، مسیر رقابت نوآورانه را فراهم کرد و بازار را به سمت هدفی مشخص هدایت کرد.
مالکی با اشاره به اهمیت ریل‌گذاری عامدانه بازار به سمت پایداری و تاب‌آوری اظهار کرد: بازارهای مبتنی بر سودآوری، لزوماً و به صورت خودکار به توسعه، عدالت و تأمین منافع عمومی منجر نمی‌شوند و سیاست‌گذار باید جهت حرکت آنها را آگاهانه تنظیم کند. اگر بازار کاتالیست‌های پتروشیمی صرفاً به منافع کوتاه‌مدت واگذار می‌شد، انگیزه مدیران برای تداوم واردات و استفاده از درآمدهای ارزی و فعالیت‌های واسطه‌ای می‌توانست مانع شکل‌گیری ظرفیت تولید داخل شود. از حدود ۴۰ نوع کاتالیست مصرفی در صنعت پتروشیمی کشور، نزدیک به ۳۵ نوع داخلی‌سازی شده و به این ترتیب بیش از ۸۸ درصد هدف‌گذاری مورد اشاره محقق شده است. این تجربه نشان می‌دهد هم‌راستاسازی ابزارهای سیاستی، تعیین افق روشن برای تولید، ایجاد رقابت نوآورانه و جهت‌دهی هدفمند بازار می‌تواند در تحقق اهداف راهبردی صنعتی مؤثر باشد.
مالکی دومین رکن سیاست صنعتی اعتلابخش را هم‌آفرینی و مشارکت دموکراتیک پیشینی به جای نظارت‌های پسینی و فرمایشی عنوان کرد و گفت: در سیاست صنعتی مأموریت‌محور، اگرچه اهداف کلان می‌توانند از سوی حاکمیت تعیین شوند، طراحی و تکمیل سیاست‌ها باید با مشارکت واقعی بازیگران مختلف و از پایین به بالا انجام شود. در این الگو، بنگاه‌ها، انجمن‌های صنعتی، تشکل‌های تخصصی، نهادهای علمی و مجموعه‌های اجرایی در فرایند طراحی و اصلاح سیاست‌ها مشارکت می‌کنند و سپس نتایج این مشارکت در سطوح بالاتر تصمیم‌گیری مورد استفاده قرار می‌گیرد.
مالکی در این زمینه به تجربه تدوین سند سیاست صنعتی انگلستان در سال ۲۰۲۵ اشاره کرد و اظهار کرد: فرایند طراحی این سند از اکتبر ۲۰۲۴ با مشارکت مجموعه‌های صنعتی، نوآوری و مهارتی آغاز شد و پس از تدوین اولیه، برای دریافت دیدگاه‌های گروه‌های دانشگاهی و صنفی در اختیار آنها قرار گرفت. در فرایندی که برای این سند تشریح شده، نسخه اولیه برای یک دوره شش‌ماهه مورد بررسی قرار گرفت و پس از اصلاحات متعدد و طی مراحل قانونی و پارلمانی، نسخه نهایی سیاست صنعتی ابلاغ شد. در این فرایند، موضوعاتی مانند بودجه‌ها، ابزارهای اجرایی، بخش‌های هدف و ارتباط میان هشت حوزه اصلی مورد توجه سیاست صنعتی، با مشارکت گروه‌های مختلف بررسی و تکمیل شد.
وی تأکید کرد: تفاوت چنین الگویی با رویکردهای متعارف تکنوکراتیک در این است که سیاست‌ها صرفاً پشت درهای بسته و بر اساس محاسبات گروه محدودی از کارشناسان طراحی نمی‌شوند. در الگوهای سنتی، تمرکزگرایی بوروکراتیک گاه خود به مانعی در برابر تحول تبدیل می‌شود؛ در حالی که هم‌آفرینی نظام‌مند می‌تواند دانش و تجربه بازیگران واقعی اقتصاد را وارد فرایند تصمیم‌سازی کند.
نادیده گرفتن زنجیره توزیع در سیاست ارز ترجیحی
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به برخی ناکامی‌های سیاستی در ایران گفت: نمونه‌ای از نبود مشارکت کافی ذی‌نفعان را می‌توان در بسته‌های تخصیص ارز ترجیحی مشاهده کرد. در این سیاست‌ها، برای واردات برخی نهاده‌ها ارز با نرخ ترجیحی اختصاص یافت، اما در مواردی با وجود تخصیص ارز، قیمت محصولات نهایی افزایش پیدا کرد. یکی از دلایل چنین وضعیتی آن بود که در طراحی بسته سیاستی، ارتباط میان بخش واردات نهاده‌ها و شبکه توزیع کالا به شکل مناسب مورد توجه قرار نگرفت و تشکل‌های توزیعی عملاً از فرایند طراحی سیاست کنار گذاشته شدند. هنگامی که بخش عمده سازوکار تخصیص و تأمین در اختیار واردکننده قرار می‌گیرد و ارتباط آن با سایر حلقه‌های زنجیره تأمین و توزیع به درستی طراحی نمی‌شود، تحقق اهداف حمایتی با مشکل روبه‌رو خواهد شد.
مالکی همچنین با اشاره به بحران‌های کارگری در مجموعه‌هایی مانند هفت‌تپه، بر ضرورت عبور مشارکت ذی‌نفعان از حالت تشریفاتی تأکید کرد و گفت: هم‌آفرینی باید به بخشی ضروری از فرایند اجرایی سیاست‌ها تبدیل شود، نه اینکه صرفاً پس از بروز مشکلات، دیدگاه گروه‌های مختلف مورد توجه قرار گیرد.
این کارشناس در ادامه به اهمیت نهادینه‌سازی دانش میدانی برای افزایش مشروعیت سیاست‌ها و مقابله با بحران اعتماد پرداخت و اظهار کرد: یکی از نمونه‌های قابل بررسی در این زمینه، سیاست‌های مربوط به اصلاح الگوی کشت در بخش کشاورزی است. در برخی از این سیاست‌ها، حمایت‌های دولتی و خرید تضمینی به انتخاب محصولات با مصرف آب کمتر مشروط می‌شود، اما شرایط واقعی معیشت کشاورزان و محدودیت نقدینگی آنها ممکن است با اهداف سیاست‌گذار هم‌خوانی نداشته باشد. کشاورز به دلیل نیاز به تأمین درآمد و هزینه‌های زندگی ممکن است همچنان به کشت محصولات آب‌بر گرایش داشته باشد.
مالکی افزود: حتی در مواردی که با کمک‌های دولتی مصرف آب در واحد سطح کاهش پیدا می‌کند، ممکن است کشاورز سطح زیر کشت را افزایش دهد و در نتیجه، کاهش مصرف آب در واحد سطح الزاماً به کاهش مصرف کل آب منجر نشود. این تجربه نشان می‌دهد اگر دانش میدانی، نیازهای معیشتی و دیدگاه جوامع محلی و گروه‌های ذی‌نفع در طراحی سیاست‌ها وارد نشود، حتی موفقیت در تحقق بخشی از اهداف فنی نیز ممکن است به تحقق هدف نهایی منجر نشود.
وی سومین رکن سیاست صنعتی مبتنی بر خیر عمومی را یادگیری جمعی و گسترش دسترسی به دانش و ظرفیت‌های فناورانه عنوان کرد و گفت: در این رویکرد، باید از الگویی عبور کرد که ریسک سرمایه‌گذاری در آن عمومی است، اما منافع و سود حاصل از آن به صورت انحصاری در اختیار گروه محدودی قرار می‌گیرد. سرمایه‌گذاری عمومی در فناوری و زیرساخت‌های دانشی باید به توسعه ظرفیت‌های مشترک و افزایش دسترسی گروه‌های بیشتری از فعالان اقتصادی و پژوهشی منجر شود. یکی از نمونه‌های موفق در این زمینه، شبکه آزمایشگاهی فناوری‌های راهبردی ایران است. در گذشته، بخشی از تجهیزات آزمایشگاهی با استفاده از منابع ارزی و حمایت‌های دولتی وارد کشور می‌شد، اما تعداد استفاده‌کنندگان از آنها محدود بود. با طراحی سازوکارهای دسترسی مشترک، امکان استفاده گروه‌های بیشتری از پژوهشگران و فعالان فناور از این تجهیزات فراهم شد و بهره‌وری ظرفیت‌های موجود افزایش یافت.
این پژوهشگر اقتصادی همچنین بر ضرورت ایجاد سکوهای داده و زیرساخت‌های باز ملی تأکید کرد و گفت: یکی از الزامات سیاست صنعتی نوین، شکستن انحصارهای داده‌ای و جزیره‌های اطلاعاتی در دستگاه‌های حاکمیتی و بنگاه‌های بزرگ است. دستگاه‌های اجرایی و مجموعه‌های صنعتی باید در چارچوب قواعد مشخص، به سمت شفافیت عملکردی و اشتراک‌گذاری داده‌های مورد نیاز حرکت کنند.
مالکی با اشاره به تجربه ایجاد پنجره واحد و الزام دستگاه‌ها به تبادل داده‌های پایه گفت: توسعه این سازوکارها موجب افزایش قابل‌توجه تراکنش‌های اطلاعاتی شده و بر اساس آماری که وی به آن اشاره کرد، تعداد تراکنش‌ها در سال ۱۴۰۳ به حدود چهار میلیارد مورد رسیده است. این تجربه نشان می‌دهد ایجاد زیرساخت‌های مشترک اطلاعاتی و شکستن انحصار داده می‌تواند ظرفیت همکاری و ارائه خدمات را در سطح ملی افزایش دهد.
بازطراحی نظام مالکیت فکری برای حمایت از منافع عمومی
وی در ادامه با اشاره به اهمیت بازنگری در نظام حقوق مالکیت فکری اظهار کرد: مالکیت فکری نباید صرفاً به ابزاری برای استخراج رانت و ایجاد انحصار تبدیل شود، بلکه باید در خدمت توسعه ظرفیت‌های ملی و امکان دسترسی جامعه به فناوری‌های ضروری قرار گیرد. در شرایط بحرانی و اضطراری، سازوکارهایی مانند صدور مجوزهای بهره‌برداری و استفاده اشتراکی از فناوری می‌توانند به افزایش ظرفیت تولید و کاهش آسیب‌پذیری کمک کنند.
مالکی به تجربه تنظیم‌گری در حوزه داروهای زیستی مشابه و تولید واکسن اشاره کرد و گفت: برخی مقررات‌گذاری‌ها در این حوزه با هدف جلوگیری از تمرکز انحصاری تولید داروهای پیشرفته در دست یک شرکت و افزایش ظرفیت داخلی انجام شده است. در حوزه داروهای پیشرفته، از جمله برخی داروهای مورد استفاده در درمان سرطان، تمرکز تولید در یک مجموعه می‌تواند در شرایط شوک ارزی، بیماری‌های فراگیر یا کمبود دارو، زمینه افزایش شدید قیمت‌ها و اختلال در دسترسی بیماران را فراهم کند. توسعه ظرفیت تولید داخلی و تنظیم‌گری مناسب می‌تواند از بروز چنین مشکلاتی جلوگیری کند.
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به وضعیت تولید دارو در کشور گفت: امروز حدود ۹۸ درصد نیاز داخلی در این حوزه از نظر سهم تولید داخل تأمین می‌شود؛ هرچند سهم باقی‌مانده از نظر ارزش ارزی می‌تواند بسیار بیشتر از سهم مقداری آن باشد. این دستاوردها نشان‌دهنده ظرفیت قابل‌توجه تولید داخلی دارو است، اما نباید تفاوت میان سهم مقداری و ارزش ارزی داروهای وارداتی نادیده گرفته شود.
مالکی چهارمین رکن سیاست صنعتی اعتلابخش را دسترسی همگانی و توزیع پیشینی ریسک‌ها و پاداش‌ها از طریق سازوکارهایی مانند سهام عمومی و مالکیت جمعی عنوان کرد. هنگامی که دولت با استفاده از منابع عمومی از یک فعالیت اقتصادی حمایت می‌کند، باید سازوکار مشخصی برای بهره‌مندی جامعه از نتایج آن حمایت نیز وجود داشته باشد. یکی از ابزارهای تحقق این هدف، مشروط‌سازی حمایت‌های دولتی به افزایش استطاعت‌پذیری و دسترسی عمومی به کالاها و خدمات ضروری است. اگر یک بنگاه صنعتی ارز ترجیحی، زمین رایگان، معافیت گمرکی یا مواد اولیه با قیمت پایین‌تر دریافت می‌کند، می‌توان حمایت از آن را به تعهداتی درباره عرضه محصول نهایی در قالب سبد مشخصی از کالاهای راهبردی و با حاشیه سود توافق‌شده مشروط کرد. چنین سازوکاری می‌تواند جایگزینی برای اتکای صرف به قیمت‌گذاری دستوری و غیرهدفمند باشد و ارتباط روشن‌تری میان حمایت عمومی و منفعت مصرف‌کننده ایجاد کند.
مالکی با اشاره به برخی تجربه‌های حوزه تأمین داروهای خاص و بیماری‌های صعب‌العلاج گفت: در این زمینه نمونه‌هایی از استفاده از حمایت‌های مشروط برای افزایش دسترسی بیماران به محصولات مورد نیاز وجود داشته است.
دولت باید در منافع فناوری‌هایی که ریسک توسعه آنها را پذیرفته شریک باشد
این پژوهشگر اقتصادی یکی دیگر از ابزارهای توزیع عادلانه ریسک و پاداش را تملک سهم عمومی در ازای پذیرش ریسک‌های فناورانه دانست. هنگامی که دولت منابع قابل‌توجهی برای توسعه یک فناوری اختصاص می‌دهد و ریسک مراحل اولیه آن را می‌پذیرد، نباید منافع حاصل از موفقیت تجاری آن فناوری به صورت کامل و انحصاری در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد. در این چارچوب، می‌توان ماهیت برخی حمایت‌ها و تسهیلات بلاعوض یا فاقد بازگشت مؤثر را تغییر داد و به جای آن، از الگوهای مشارکت در مالکیت و منافع استفاده کرد.
وی به برخی تجربه‌های صندوق نوآوری و شکوفایی در زمینه ابزارهای جدید سرمایه‌گذاری اشاره کرد و گفت: این تجربه‌ها نمونه‌هایی از آزمودن سازوکارهای متفاوت برای تأمین مالی نوآوری بوده‌اند که در برخی موارد نتایج مثبتی داشته‌اند.
مالکی همچنین بر ضرورت تعریف حق امتیاز عمومی و سازوکار تأمین مالی چرخشی تأکید کرد و اظهار کرد: در قراردادهای ساخت داخل و واگذاری فناوری‌هایی که با حمایت مالی دانشگاه‌ها، پژوهشگاه‌ها یا نهادهای حاکمیتی توسعه یافته‌اند، می‌توان سهم مشخصی از درآمد تجاری آینده را به منابع عمومی بازگرداند. برای مثال، اگر یک فناوری صنعتی با بودجه عمومی توسعه پیدا کند و سپس برای بهره‌برداری تجاری به بخش خصوصی واگذار شود، درصد معینی از درآمد فروش آن می‌تواند طی سال‌های بعد به صندوقی برای تأمین مالی پروژه‌های نوآورانه جدید اختصاص یابد. چنین سازوکاری موجب می‌شود منابع عمومی تنها یک‌بار هزینه نشوند، بلکه موفقیت پروژه‌های قبلی به تأمین مالی پروژه‌های بعدی کمک کند.
صندوق‌های ثروت مشترک و بازگشت منافع منابع عمومی به جامعه
این کارشناس با اشاره به اهمیت صندوق‌های ثروت مشترک و سازوکارهای سهام شهروندی اظهار کرد: منابع طبیعی و ظرفیت‌هایی که با اتکا به سرمایه‌های عمومی ایجاد شده‌اند، باید به گونه‌ای مدیریت شوند که منافع آنها در سطح جامعه توزیع شود.
وی در این زمینه به برخی احکام برنامه هفتم توسعه، از جمله ماده ۴۸، اشاره کرد و گفت: در این برنامه تلاش شده سازوکارهایی برای کاهش رانت ناشی از بهره‌برداری از منابع عمومی و افزایش سهم منابع توسعه‌ای در نظر گرفته شود.
مالکی همچنین به احکام مربوط به سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای صادرات نفت، گاز و میعانات اشاره کرد و اظهار کرد: در چارچوب مورد بحث، نسبت‌هایی در محدوده ۴۰ تا ۴۵ درصد برای سهم منابع توسعه‌ای مطرح شده است. اشاره به این سازوکارها لزوماً به معنای موفقیت قطعی آنها نیست، بلکه می‌توان آنها را به عنوان نمونه‌هایی از آزمون سیاستی برای بازتنظیم رابطه میان منابع عمومی، فعالیت‌های اقتصادی و توزیع منافع مورد بررسی قرار داد.
مالکی آخرین رکن سیاست صنعتی مبتنی بر خیر عمومی را شفافیت گسترده، پاسخ‌گویی دموکراتیک و تعریف تعهدات متقابل در تمام فرایندهای سیاست‌گذاری عنوان کرد. حمایت‌های دولتی باید با الزامات مشخصی در حوزه حاکمیت شرکتی، توزیع سود، عملکرد زیست‌محیطی و شرایط بازار کار همراه باشند. یکی از محورهای مهم در این زمینه، مشروط‌سازی حاکمیت شرکتی و جلوگیری از خروج منابع بنگاه‌ها از چرخه سرمایه‌گذاری مولد است.
وی با اشاره دوباره به مسئله تقسیم سود شرکت‌های بزرگ اظهار کرد: سیاست‌گذار باید سازوکارهایی برای مهار رفتارهای کوتاه‌مدت سهامداران عمده و جلوگیری از خروج منابع مورد نیاز توسعه بنگاه‌ها طراحی کند. در برخی مقررات مرتبط با جهش تولید نیز تلاش شده است ابزارهایی برای جهت‌دهی منابع به سمت فعالیت‌های تولیدی و جلوگیری از رفتارهای نامطلوب در نظر گرفته شود. در حوزه محیط زیست نیز باید از الگوی بازرسی‌های پس از وقوع حادثه به سمت پایش برخط و هوشمند آثار زیست‌محیطی فعالیت‌های صنعتی حرکت کرد.
مالکی از طرح الزام صنایع معدنی فلات مرکزی به استفاده از پساب به عنوان نمونه‌ای از سیاست‌های مرتبط با این جهت‌گیری نام برد و گفت: استفاده از ابزارهای پایش و مشروط‌سازی زیست‌محیطی می‌تواند فعالیت صنعتی را با اهداف پایداری منابع هماهنگ‌تر کند.
وی همچنین بر ضرورت مشروط‌سازی حمایت‌های صنعتی در حوزه بازار کار تأکید کرد و افزود: سیاست صنعتی نباید رقابت‌پذیری را صرفاً بر پایه کاهش هزینه نیروی کار و سرکوب دستمزدها تعریف کند. توسعه مهارت‌آموزی، ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار و توجه به معیشت نیروی کار باید از جمله تعهدات بنگاه‌های برخوردار از حمایت‌های عمومی باشد.
مالکی در این زمینه به برخی سازوکارهای حمایتی و اشتغال‌زایی، از جمله ظرفیت‌های مرتبط با تبصره ۱۸، اشاره کرد و گفت: این تجربه‌ها را می‌توان به عنوان تلاش‌هایی برای آزمودن الگوهای متفاوت حمایت از اشتغال و تولید مورد بررسی قرار داد.
چرا تجربه‌های موفق صنعتی ایران با سیاست‌های متعارف متفاوت بوده‌اند؟
او در جمع‌بندی مباحث خود اظهار کرد: اگرچه پارادایم غالب در سیاست‌گذاری اقتصادی کشور همچنان تا حد زیادی متأثر از رویکردهای متعارف است و این موضوع را می‌توان در برخی سیاست‌های سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی مشاهده کرد، اما در حوزه‌هایی که دستاوردهای صنعتی و فناورانه حاصل شده، الگوی تصمیم‌گیری متفاوت بوده است.بررسی تجربه‌های موفق نشان می‌دهد در این موارد، دولت صرفاً به تصحیح شکست‌های بازار یا واگذاری تصمیمات به بنگاه‌ها اکتفا نکرده، بلکه با تعیین اهداف راهبردی، ایجاد تقاضا، سازماندهی ظرفیت‌ها و تعریف تعهدات مشخص، نقش فعال‌تری در توسعه صنعتی ایفا کرده است.
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره دوباره به تجربه بومی‌سازی کاتالیست‌های راهبردی گفت: اگر بسته سیاستی این پروژه را در کنار برخی اسناد کلان صنعتی کشور، از جمله طرح‌های جامع و آیین‌نامه‌های تدوین‌شده در دوره‌های مختلف قرار دهیم، تفاوت قابل‌توجهی در میزان پختگی طراحی سیاست و نحوه ارتباط اجزای آن مشاهده می‌شود. در تجربه‌های موفق، نوعی پیوند نهادمند میان ظرفیت‌های حاکمیتی، بنگاه‌های پیشرو و زیست‌بوم دانش‌بنیان شکل گرفته است. در این تجربه‌ها، حمایت‌ها عموماً دارای محدودیت زمانی بوده و ادامه آنها به تحقق اهداف مشخص و عبور از نقاط عطف اجرایی وابسته شده است.
وی توضیح داد: در چنین الگویی، حمایت از شرکت‌هایی که نتوانند اهداف تعیین‌شده را محقق کنند، متوقف می‌شود و شرکت‌هایی که عملکرد موفقی دارند، امکان ادامه برخورداری از حمایت را پیدا می‌کنند. این ویژگی، تفاوت مهمی با حمایت‌های غیرمشروط و دائمی دارد که بدون ارزیابی نتایج و بدون توجه به دستاوردهای واقعی بنگاه‌ها ادامه پیدا می‌کنند.
این پژوهشگر اقتصادی با بیان اینکه دستاوردهای اقتصادی و صنعتی کشور در سال‌های اخیر را نمی‌توان صرفاً نتیجه عملکرد خودکار بازار دانست، اظهار کرد: بخش مهمی از موفقیت‌های صنعتی و فناورانه حاصل طراحی هدفمند معماری سیاستی و سازماندهی ظرفیت‌های تولیدی و فناورانه حول اهداف راهبردی بوده است. در این تجربه‌ها، نگاه متفاوتی به کارکرد دولت وجود داشته و دولت به جای ایفای نقش منفعل و صرفاً اصلاح‌گر، به سمت حکمرانی فعال، جهت‌دهنده و بازارساز حرکت کرده است. هرجا سیاست صنعتی از منطق متعارف فاصله گرفته و توانسته از طریق همکاری نهادی، ایجاد بازار، مشروط‌سازی حمایت و پذیرش ریسک توسعه فناوری عمل کند، نتایج مثبت‌تری به دست آمده است.
وی در عین حال با اشاره به محدودیت‌های ساختاری و اجرایی دولت گفت: حرکت به سمت سیاست صنعتی مأموریت‌محور به معنای نادیده گرفتن ضعف‌های دولت نیست، بلکه مستلزم شناخت دقیق این ضعف‌ها و طراحی راه‌حل‌های متناسب با آنهاست. در برخی موارد دولت نمی‌تواند سیاستی را اجرا کند، در برخی موارد نسبت به مسئله آگاهی کافی ندارد و در موارد دیگر، حتی با وجود آگاهی، موانع ناشی از منافع گروه‌های ذی‌نفع یا ضعف ظرفیت نهادی مانع اجرای سیاست می‌شود. برای اصلاح این وضعیت، باید میان ناتوانی اجرایی، ناآگاهی، محدودیت‌های ساختاری و موانع ناشی از قدرت و منافع تمایز قائل شد؛ زیرا هر یک از این مشکلات نیازمند پاسخ سیاستی متفاوتی است. تجربه کشور نشان می‌دهد هرجا این محدودیت‌ها به رسمیت شناخته شده و برای آنها سازوکارهای مشخصی در نظر گرفته شده، امکان دستیابی به نتایج موفقیت‌آمیز افزایش یافته است.
اقتصاد ایران از تحولات اصلی سیاست‌گذاری جهان فاصله گرفته است
مالکی در ادامه اظهار کرد: اقتصاد ایران در چند دهه گذشته نتوانسته همراهی منسجم و مؤثری با تحولات اصلی پارادایم‌های سیاست‌گذاری اقتصادی در جهان داشته باشد. در دوره‌های مختلف، بخش‌هایی از رویکردهای جهانی وارد سیاست‌گذاری کشور شده، اما این رویکردها در قالب یک چارچوب هماهنگ و یکپارچه مورد استفاده قرار نگرفته‌اند و در نتیجه، رسوباتی از پارادایم‌های مختلف در ساختار تصمیم‌سازی اقتصادی باقی مانده است. در چنین وضعیتی، سیاست‌های اقتصادی گاه بدون توجه کافی به تغییرات نظری و تجربی اقتصاد جهانی و بدون استفاده از درس‌آموخته‌های داخلی تکرار می‌شوند. اصلاح این وضعیت نیازمند عبور از نگرش منفعل به دولت و پذیرش این واقعیت است که دولت، با وجود همه محدودیت‌های خود، می‌تواند از طریق ظرفیت‌سازی، یادگیری، سازماندهی و جهت‌دهی به نوآوری، نقشی مؤثر در توسعه صنعتی ایفا کند.
وی با اشاره به مباحث مطرح‌شده در کتاب «اقتصاد خیر عمومی» اظهار کرد: توسعه صنعتی حاصل انفعال در برابر پیامدهای تصادفی بازار نیست، بلکه به شجاعت حاکمیت در جهت‌بخشی به نوآوری، هم‌آفرینی ارزش عمومی با پیشگامان تولید و بازتنظیم قرارداد اجتماعی از طریق توزیع و مشروط‌سازی متقابل ریسک و پاداش وابسته است. مجموعه تجربه‌های موفق و ناموفق کشور نشان می‌دهد دستیابی به توسعه صنعتی پایدار، بیش از هر چیز به تغییر در شیوه حکمرانی، بازآرایی رابطه دولت و بازار و ایجاد سازوکارهای مشارکتی و پاسخ‌گو در سیاست‌گذاری نیاز دارد.
منبع: ایسنا
اقتصاد کلانلینک کوتاه :