بایدها و نبایدهای برنامه هفتم توسعه
به گزارش جهان صنعت نیوز: گزارش‌های دستگاه‌های نظارتی از ابعاد مختلف به طور مستقیم و غیرمستقیم به این مساله اشاره داشته‌اند که اکثر برنامه‌ها یا به اجرا درنیامده‌اند یا اجرای ناقص داشته‌اند؛ بنابراین دستگاه‌ها نتوانسته‌اند به تمام اهداف خود در بخش‌های مختلف دست یابند. در نبود یک نظام پایش استاندارد، نه می‌توان توجیه برنامه‌های پیشنهادی دستگاه‌ها را بر اساس یک چارچوب از قبل تنظیم شده مورد بررسی قرار داد و نه می‌توان مراحل اجرای برنامه‌ها را طبق مولفه‌های عملکرد مورد رصد قرار داد. بدیهی است که در چنین شرایطی نمی‌توان پاسخگویی را از دستگاه‌ها و مجریان برنامه‌های توسعه مطالبه کرد. این مسائل در عمل باعث شده است که بهره‌وری منابع در قالب برنامه‌های توسعه کشور در سطح نازلی باقی بماند و اهداف پیش‌بینی شده در برنامه‌ها تحقق عینی پیدا نکند و فردی هم در این میان پاسخگو نباشد.
در حال حاضر، امکان ادامه روند برنامه‌ریزی طبق روال معمول در گذشته وجود ندارد، به ویژه در شرایط تنگناهای مالی که برخی از آنها ریشه در تحریم اقتصادی دارد، استفاده کارآمد از منابع مالی محدود دولت باید از اولویت‌های تحول‌آفرین برنامه تلقی شود. در آستانه تهیه برنامه هفتم این یک فرصت استثنایی است که درباره تهیه چارچوب خروجی‌ها و پیامدهای برنامه تصمیم جدی گرفته شد. تحقق شفافیت، کارآمدی و پاسخگویی در برنامه‌های توسعه در گرو داشتن یک چارچوب پایش و سنجش خروجی‌ها، پیامدها و اثر است که برنامه از خود بر جا می‌گذارد. امروزه بسیاری از کشورهای در حال توسعه از یک چارچوب پایش مدون ناظر بر خروجی‌ها و پیامدهای برنامه توسعه بهره گرفته‌اند و در واقع پارادایم پایش برنامه‌ها را از حالت اندازه‌گیری صرفا پیشرفت فیزیکی و مالی به یک الگوی حکمرانی مبتنی بر پیامدهای برنامه تغییر داده‌اند. تهیه این چارچوب مهم نیاز به انجام کارهای مقدماتی دارد که عمدتا به مفهوم‌سازی و ارائه تعاریف دقیق از برنامه، طرح، پروژه و فعالیت و همچنین بروندادهای برنامه مانند خروجی، پیامد و اثر برمی‌گردد. بروندادهای برنامه از اساسی‌ترین مباحث در برنامه‌ریزی است، اما در برنامه‌های پنج‌ساله قبلی کشور توجه جدی به این موضوع نشده است.
به طور کلی هدف‌گذاری در برنامه‌ها باید در ارتباط با این بروندادها صورت گیرد. گزارش‌های دستگاه‌های نظارتی نشان می‌دهد که دستگاه در تعیین اهداف خود در قالب طرح و پروژه به خروجی حاصل از هزینه‌کرد منابع اکتفا کرده‌اند، در حالی که مطالبه اصلی در این خصوص پیامد و اثری است که جامعه از اجرای این برنامه‌ها منتفع می‌شود. به ندرت دیده می‌شود که دستگاه‌ها در زمان تهیه برنامه به پیامدها و اثرات برنامه پیشنهادی خود اشاره داشته و سنجه‌ای را برای پایش پیامدها و اثر ارائه داده باشند. گزارش حاضر که از سوی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری منتشر شده، با در نظر گرفتن کاستی‌های فوق‌الذکر بر این شده است که ضمن ارائه تعریف واژگان برنامه، طرح، پروژه، فعالیت و همچنین تعریف دقیق از انواع هدف، خروجی، پیامد و اثر، الگویی را برای پایش برنامه‌ها بر اساس خروجی‌ها، پیامدها و اثر معرفی کند تا با همکاری همه دستگاه‌های ذی‌ربط یک چارچوب پایش تدوین شود.
نظارت‌ناپذیری برنامه‌های توسعه برحسب معیارهای استاندارد
با توجه به فرآیندی که در تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه کشور تاکنون طی شده است باید اذعان داشت که اقتضای رشد و توسعه در این فرآیند و با اجرای برنامه‌های مصوب فراهم نمی‌آید. اگر در فرآیند اولیه برنامه‌ریزی، مسیر ارزیابی و پایش خروجی‌ها و پیامدهای حاصل از اجرای برنامه به روشنی و شفاف برای حکمرانی نظارتی تعیین و تدقیق نشود، پیاده‌سازی و اجرای برنامه‌های توسعه به خصوص در سطح ملی با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو می‌شود و عملا راه به جایی نخواهد برد. در یک نظام برنامه‌ریزی، کارکرد نظارت و ارزشیابی بس مهم و حساس است، زیرا اگر برنامه‌ها از صافی چارچوب پایش مدون شده عبور کند بسیاری از ضعف‌هایی که در مراحل بعدی ممکن است بروز کند در این مرحله اصلاح می‌شود. از سوی دیگر، اطلاعات لازم را از طریق یک فرآیند بازخورد کارآمد فراهم می‌آورد تا به مدیریت توانایی ببخشد که وسایل مناسب اجرای طرح را برگزیند و از سوی دیگر، ضعف‌های اجرایی طرح را آشکار می‌کند و مشکلاتی را که در مرحله برنامه‌ریزی پیش‌بینی نشده بود، می‌شناساند و به یافتن راه‌حل‌های آنها یاری می‌رساند. برای آشنایی بیشتر به کاستی‌های نظام برنامه‌ریزی توسعه کشور جدول ۱ تهیه شده است.
جدول ۱: دلایل اصلی عدم تحقق احکام بر اساس گزارش‌های عملکرد ارائه‌شده توسط سازمان برنامه و بودجه
|
۱. عدم تصویب/ ابلاغ بخشنامه/ آیین‌نامه |
|
۲. ایرادات ناشی از نحوه قانونگذاری |
|
۳. تاخیر در تخصیص بودجه/ نقدینگی |
|
۴. تخصیص ناکافی اعتبارات پیش‌بینی شده |
|
۵. حمایت ناکافی از بخش خصوصی |
|
۶. نوسانات شدید نرخ ارز |
|
۷. طولانی بودن فرآیند اخذ مجوزهای مورد نیاز |
|
۸. عدم پیش‌بینی بار مالی مورد نیاز در قانون بودجه سنواتی |
|
۹. عدم تحقق سرمایه‌گذاری‌های خارجی پیش‌بینی شده |
|
۱۰. شرایط بین‌المللی و موانع خارجی |
|
۱۱. عدم تناسب اهداف تعیین‌شده با حکم مورد نظر قانونگذار |
|
۱۲. عدم دسترسی به داده‌های استاندارد/ قابل استناد |
|
۱۳. عدم همکاری دستگاه‌های مرتبط |
|
۱۴. نبود زیرساخت/ ارائه خدمات الکترونیک مناسب |
|
۱۵. مشکلات در اخذ تسهیلات از بانک‌ها و یا صندوق توسعه ملی |
|
۱۶. مغایرت با قوانین و مقررات دیگر |
|
۱۷. نبود/ کمبود/ نیروی متخصص و کارآمد |
همان‌طور که مشاهده می‌شود دلایل متعددی برای عدم تحقق احکام برنامه ششم ذکر شده که هر کدام معلول یک کاستی اساسی در برنامه‌ریزی است. در واقع، این جدول یک نوع خروجی بسیار ضعیف از پایش برنامه ششم است که دستگاه‌ها از عملکرد خود ارائه کرده‌اند. ابهامات زیادی در خصوص دلایل ذکر شده در این جدول وجود دارد که مبین یک سردرگمی در ریشه‌یابی اساسی از عملکردهای ضعیف در برنامه است. این دلایل به طور معمول در اکثر برنامه‌های توسعه کشور ذکر شده‌اند. با این دلایل ارائه شده می‌توان ریشه و بنیان نظام برنامه‌ریزی توسعه کشور را از نظر ملاحظات پایش زیر سوال برد. آنچه از نظر پایش برنامه بسیار حائز اهمیت است بررسی و ارزیابی از ماحصل اجرای برنامه‌های توسعه است که بر پیامدها و اثرات اجرای برنامه ناظر است. در هیچ‌یک از برنامه‌های توسعه کشور به این امر بسیار مهم که مرکز ثقل نظام پایش برنامه‌هاست توجهی نشده است. حتی در جدول ۱ به نبود یک چارچوب جامع پایش برنامه‌ها به عنوان دلیل عدم اجرای احکام اشاره‌ای نشده است. از طرف دیگر هیچ‌یک از دلایل ذکر شده در بالا را نمی‌توان به عنوان توجیه یا بهانه عدم تدوین یک چارچوب منسجم پایش خروجی، پیامد و اثر پذیرفت. برعکس، با اطمینان می‌توان گفت به دلیل نبود یک چارچوب پایش در زمان تهیه برنامه‌ها، طرح‌ها و پیشنهادهای ناشدنی و نظارت‌ناپذیر به برنامه توسعه تحمیل می‌شود. به عنوان مثال اگر هر مدیر دستگاه اجرایی در زمان ارائه برنامه‌های پیشنهادی خود کاملا از هدف و پیامد اجرای برنامه خود آگاه باشد و بتواند آنها را برحسب سنجه‌های قابل اندازه‌گیری به طور شفاف بیان کند تکمیل چارچوب پایش آمری آسان خواهد بود. اشکال اصلی این است که طی شش برنامه توسعه قبلی یک مرکز تخصصی پایش و ارزیابی برنامه‌ها در سازمان برنامه و بودجه فعال نشده است که به استقرار یک نظام جامع پایش خروجی، پیامد و اثرات برنامه بپردازد و دستگاه‌ها را مکلف به رعایت الزامات پایش خروجی، پیامد و اثرات طرح و برنامه کند. دلایلی که در جدول بالا ذکر شده است در واقع پاشنه آشیل برنامه‌های توسعه در دستیابی به اهداف (اگر طبق استاندارد تعریف شده باشد) نیستند بلکه نبود یک نظام جامع پایش برنامه است که به تبع آن، این عواقب بروز و ظهور می‌کند. با استقرار نظام پایش در فرآیند برنامه‌ریزی کشور که در آن دستگاه‌ها ملزم به رعایت دستورالعمل نظام پایش برنامه باشند، یک خوداصلاحی در طرح و پیشنهاد توسط دستگاه‌ها صورت می‌گیرد که عملا به امکان‌پذیری و نظارت‌پذیری برنامه‌ها منجر می‌شود.
معرفی چارچوب پایش و نظارت
چارچوب پایش خروجی‌ها و پیامدها یک گام تحولی در نظام پایش و ارزشیابی است که بر پایش مبتنی بر پیامد استوار است. در واقع، این یک تغییر پارادایمی است که در آن نگاه پایشی از حالت اندازه‌گیری صرفا پیشرفت فیزیکی و مالی برنامه‌ها به یک الگوی حکمرانی مبتنی بر پیامدهای اجرای برنامه‌ها تغییر پیدا می‌کند. این چارچوب مترصد این است که مولفه‌های اندازه‌گیری میزان دستیابی به اهداف برنامه‌ها که همانا خروجی‌ها و پیامدها است را ارائه کند. رصد مستمر میزان پیشرفت هر برنامه در دستیابی به اهداف تعریف شده، دو فایده کلیدی برای دولت دارد و آن ایجاد بهبودی است: ۱- بهبودی در تاثیرات توسعه‌ای برنامه‌های دولت و ۲- بهبودی در پاسخگویی دستگاه‌های دولتی در قبال هر ریالی که دولت هزینه می‌کند. امروزه بسیاری از کشورهای در حال توسعه از جمله هند از این چارچوب برای ارتقای کیفیت عملکرد برنامه‌های توسعه‌ای دولت و پاسخگویی بهره گرفته‌اند. این چارچوب کار دستگاه‌ها و وزارتخانه را در تعیین مولفه‌ها برای اهداف در خصوص خروجی‌ها (محصول ناشی از فعالیت‌های عملیاتی) و پیامدها (نتایج جمعی یا بهبود در کیفیت‌ها ناشی از ارائه خدمات دولت) تسهیل می‌بخشد. یکی از اصلاحات عمده‌ای که دولت هند در تنظیم مخارج بودجه‌ای انجام داده است تهیه چارچوب برای پایش مخارج بر حسب خروجی و پیامدها است. نیتی آیوگ یا موسسه ملی تحول هند یک اتاق فکر در حوزه برنامه‌ریزی دولت هند است که اکنون به جای کمیسیون برنامه ملی هند (هم‌تراز سازمان برنامه بودجه ایران) ایفای نقش می‌کند. این نهاد مولفه‌های سنجش خروجی و پیامدها را با همکاری و مشورت با وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ذی‌ربط تعیین می‌کند.
این نهاد بالغ بر ۶۰۰۰ مولفه سنجش را در قالب چارچوب پایش برای ۶۷ وزارتخانه و سازمان و بیش از ۶۰۰ نهاد دولت مرکزی، تعریف و تعیین کرده است. این اتاق فکر یک داشبورد برخط بسیار آسان را برای پایش خروجی و پیامدها ایجاد کرده است. این داشبورد امر پایش مخارج بودجه‌ای دولت را بر حسب اهداف و پیشرفت برنامه‌ها منطبق با مولفه‌های خروجی و پیامدها امکان‌پذیر می‌کند. این امر نه تنها فرآیند بررسی و تصویب بودجه را تسهیل بخشیده بلکه تغییرات ساختاری در فرآیند تنظیم بودجه ایجاد کرده است، یعنی مخارج برنامه‌ای را از مخارج غیربرنامه‌ای متمایز کرده است. در نتیجه تنها برای درآمدهای قانونی دولت با این چارچوب، با مراکز ایجاد هزینه و به صورت یکپارچه رفتار می‌شود. این چارچوب اصلاحات عمده دیگری را موجب شده است به این معنا که تمام طرح‌ها و پروژه‌های دولتی به تفکیک خروجی و پیامدها مشمول پایش می‌شوند. چارچوب خروجی‌ها و پیامدهای مورد انتظار از اجرای طرح‌ها هرکدام به صورت یک سند بودجه‌ای جداگانه با عنوان سند خروجی‌ها و سند پیامدها تهیه می‌شود. این دو سند همراه با سند بودجه دولت به مجلس ارائه می‌شود.
اهمیت و ضرورت تهیه چارچوب پایش برای برنامه هفتم
چارچوب خروجی پیامد یک پایه‌ریزی نوین برای به تصویر کشیدن کارنامه دولت در اجرای برنامه‌های توسعه‌ای محسوب می‌شود. علاوه بر آن، این چارچوب در بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد نقش کلیدی ایفا می‌کند؛ لذا اگر دستگاه‌های ملی و استانی این چارچوب را به خوبی به کار بندند به یقین کارایی در استفاده از منابع بودجه‌ای دولت افزایش قابل‌توجهی خواهد یافت و اهداف عملیاتی تعیین شده در جهت تحقق پیامدهای مطلوب برنامه‌ها موثر واقع می‌شوند. وقتی سند دخل و خرج دولت (بودجه) همراه با دو سند خروجی‌ها و پیامدها تهیه و به مجلس ارائه شود، موضوع پاسخگویی دستگاه‌ها در قبال اجرای طرح‌ها و پروژه‌های دولت بسیار برجسته می‌شود. در واقع، مخارج بودجه‌ای دولت در طرح‌ها و پروژه‌ها مبین میزان وجوهی است که دولت برای یک طرح یا پروژه اختصاص می‌دهد. خروجی‌های این مخارج اشاره مستقیم به این دارد که دستگاه ذی‌ربط با انجام چه عملیاتی به چه میزان از محصول دست می‌یابد. این میزان باید برحسب واحد فیزیکی یا واحد خاص دیگر قابل سنجش باشد. از طرف دیگر، پیامدها نتایج جمعی طرح‌ها یا پروژه‌های به هم مرتبط با بهبود در کیفیت خدمات را نشان می‌دهد که از طریق این طرح‌ها به جامعه عرضه می‌شود. این چارچوب که برای بودجه هرسال به تفکیک خروجی‌ها و پیامدها تهیه می‌شود بر شفافیت، پاسخگویی و آسان‌سازی فهم اولویت‌های توسعه‌ای دولت می‌افزاید. با به‌کارگیری این چارچوب، دولت می‌تواند نقش خود را از جایگاه صرف تعیین مخارج بودجه‌ای تغییر دهد و بر بودجه نتیجه‌گرا مبتنی بر خروجی و پیامد متمرکز شود.
یکی از کاستی‌های نظام برنامه‌ریزی برای برنامه‌های پنج ساله توسعه کشور نبود یک چارچوب مدون جهت پایش خروجی‌ها و پیامدهای اجرای برنامه‌ها است. دستگاه‌ها و سازمان‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند و همچنین شرکت‌های دولتی باید برای برنامه‌های پیشنهادی خود در برنامه‌های پنج ساله یک فهرست فرهنگی تنظیم کنند، فهرستی که توصیف آن در گزارش مرکز با عنوان ارکان توسعه پایدار آمده است. این چارچوب پایش خروجی‌ها و پیامدها باید ضمیمه این فهرست فرهنگی شود. با توجه به نکات بالا طراحی چنین چارچوبی در برنامه هفتم توسعه می‌تواند یک گام اولیه بسیار مفید و تحول‌آفرین برای اهداف کارایی و اثربخشی برنامه‌های توسعه‌ای تلقی شود. یکی دیگر از اقدامات ضروری در آستانه تهیه برنامه هفتم تبیین یا بازنگری مجدد ماموریت‌ها و وظایف دستگاه‌ها است که بتوان هر برنامه پیشنهادی از سوی دستگاه را با وظایف و اولویت‌های ماموریتی آنها تطبیق داد. چه‌بسا ممکن است برنامه پیشنهادی آنها در برنامه هفتم با حوزه ماموریت‌شان منطبق نباشد و یا قرابتی با آن نداشته باشد.
پیشنهادهای سیاستی
پیشنهاد اصلی گزارش حاضر این است که در فرآیند تهیه و تنظیم برنامه هفتم توسعه کشور باید اهتمام کامل به عمل آید تا خط اطلاعاتی که در برنامه‌های قبلی در ارتباط با ارزیابی و پایش عملکرد (خروجی، پیامد و اثر) وجود داشته است در این برنامه پیش نیاید. تهیه این چارچوب یک تحول اساسی را در نظام تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه کشور ایجاد خواهد کرد. برای این منظور باید از دستگاه‌ها خواسته شود که در زمان ارائه برنامه‌های پیشنهادی خود جداول پایش خروجی و پیامد را در تعامل با دفاتر تخصصی سازمان برنامه تنظیم کنند. در صورت تنظیم این جداول توسط همه دستگاه‌ها و سازمان‌های برخوردار از بودجه عمومی، می‌توان اسناد جداگانه را در ارتباط با برنامه‌ها تهیه کرد مانند سند خروجی‌ها و سند پیامدها؛ بنابراین عملکرد برنامه‌ها را می‌توان در پایان هر سال بر اساس این اسناد مورد ارزیابی قرار داد و دستگاه‌ها را نسبت به عملکردها پاسخگو کرد. دستگاه‌ها باید ملزم شوند در قبال هر برنامه پیشنهادی خود اعلام کنند به دنبال چه خروجی‌هایی هستند و چه پیامدهایی را می‌خواهند محقق کنند. در یک چنین چارچوبی اصل انتخاب مدیران دستگاه‌ها لاجرم بر اساس شایسته‌سالاری و توانمندی در پاسخگویی بیشتر رعایت خواهد شد.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلانپیشنهاد ویژهلینک کوتاه :
