نسخه قرن بیستویکم برای بانک مرکزی ؛ عصر استقلال بانکهای مرکزی رو به پایان است؟
استقلال بانکهای مرکزی طی حدود نیمقرن گذشته یکی از ارکان اصلی ثبات اقتصاد جهانی بوده است؛ نهادی که با فاصلهگرفتن از چرخههای انتخاباتی توانسته تورم را مهار کند، نوسانهای اقتصادی را کاهش دهد و در بحرانهای مالی نقش ضربهگیر را ایفا کند. با این حال، همین استقلال و گسترش دامنه مداخلات بانکهای مرکزی، اکنون آنها را در معرض فشار سیاسی قرار داده است. مسئله اصلی این نیست که استقلال بانک مرکزی باید محدود شود، بلکه این است که بانک مرکزی قرن بیستویکم چگونه میتواند هم استقلال عملیاتی خود را حفظ کند و هم از نظر مأموریت، شفافیت و پاسخگویی مشروعیت کافی داشته باشد.
جهان صنعت نیوز – از زمانی که پل ولکر، رئیس وقت فدرالرزرو، برای مهار تورم نرخ بهره را تا ۲۰ درصد افزایش داد، استقلال بانک مرکزی به یکی از پایههای سیاستگذاری اقتصادی تبدیل شد. بانکهای مرکزی با آزادی نسبی از فشارهای انتخاباتی توانستند در برابر نوسانات تورم، اشتغال و بازارهای مالی واکنش نشان دهند و به کاهش شدت چرخههای رونق و رکود کمک کنند.
اما کارنامه آنها بدون خطا نبوده است. بانکهای مرکزی در واکنش به بحران بانکی ۲۰۰۷ تا ۲۰۰۹ دیر عمل کردند، پس از آن نرخهای بهره را برای مدت طولانی در سطوح بسیار پایین نگه داشتند و با این اتهام مواجه شدند که به شکلگیری حباب در بازارهای مالی و مسکن کمک کردهاند. پس از همهگیری کرونا نیز در مهار تورم تأخیر کردند.
در کنار این خطاهای سیاستی، انتقاد دیگری نیز شکل گرفته است؛ بانکهای مرکزی از استقلال خود برای ورود به حوزههایی مانند محیطزیست، عدالت اجتماعی و حتی سیاست خارجی استفاده کردهاند؛ موضوعاتی که منتقدان معتقدند باید در اختیار دولتها و مجالس باشد.
اکنون بسیاری از سیاستمداران در کشورهای مختلف میگویند اصل استقلال را قبول دارند، اما میخواهند دامنه اقدام بانکهای مرکزی، ابزارهای آنها و زمان استفاده از این ابزارها محدودتر شود. در آمریکا، دونالد ترامپ خواهان نقش بیشتر در سیاست پولی است. در بریتانیا نیز اندی برنهام پیشتر از وابستگی کشور به بازار اوراق انتقاد کرده و جریان ضدساختار نایجل فاراژ بانک انگلستان را هدف گرفته است. در اروپا، منتقدان یورو از قدرت بانک مرکزی اروپا ناراضیاند و در نیوزیلند نیز دولت بخشی از مسئولیتهای بانک مرکزی را کاهش داده و برخی درخواستهای بودجهای آن را رد کرده است.
استدلال اصلی در دفاع از استقلال این است که تابعکردن سیاست پولی از ملاحظات سیاسی میتواند انتظارات تورمی را بیثبات کند، نوسان نرخهای بهره را افزایش دهد و اعتماد سرمایهگذاران را کاهش دهد. تجربه دهه ۱۹۷۰ نیز نشان میدهد فقدان استقلال چگونه میتواند اقتصاد را در چرخههای تورم بالا و رکود گرفتار کند.
استقلال بدون پاسخگویی پایدار نمیماند
در عین حال، استقلال بانک مرکزی به معنای مصونیت از پاسخگویی نیست. مأموریت بانکهای مرکزی از سوی نهادهای منتخب تعیین میشود و استقلال آنها یک حق دائمی و تضمینشده نیست؛ بلکه باید با عملکرد و اعتماد عمومی حفظ شود. برای آنکه بانک مرکزی بتواند وظایف خود، بهویژه حفظ ثبات قیمتها را انجام دهد، جامعه باید تصمیمات آن را بفهمد و به آن اعتماد داشته باشد. به همین دلیل، ارزیابیهای منظم بیرونی اهمیت پیدا میکند.
بررسی عملکرد پیشبینی بانک انگلستان توسط بن برنانکی در سال ۲۰۲۴ نمونهای از این رویکرد بود. این بررسی ضعفهایی در پیشبینیها و ارتباطات بانک شناسایی کرد. گزارش جامع سال ۲۰۲۳ درباره بانک مرکزی استرالیا نیز این نهاد را بیش از حد درونگرا دانست و بر ضرورت بهبود ارتباط آن با افکار عمومی تأکید کرد. مأموریت بانک مرکزی کانادا نیز هر پنج سال یکبار بازنگری میشود. از این منظر، مدل مناسب برای قرن بیستویکم نه کاهش استقلال، بلکه ترکیب استقلال عملیاتی با بازبینی منظم مأموریتها و عملکرد است.
بانک مرکزی جدید به چه ویژگیهایی نیاز دارد؟
اگر نظام پولی امروز از ابتدا طراحی میشد، سه ویژگی اصلی بانکهای مرکزی موفق باید در آن حفظ میشد. استقلال عملیاتی بالا در دستیابی به اهدافی که قانونگذار تعیین کرده است؛ اهداف روشن که بهطور منظم بازبینی شوند؛ و وجود اختیارات اضطراری برای شرایطی که بحران، اقدام خارج از محدوده عادی مأموریت را ضروری میکند. این اختیارات اضطراری را میتوان نوعی اقتصاد زمان جنگ دانست. نظام سیاسی و مالی باید از پیش درباره نقش بانک مرکزی، حدود اختیارات آن و شرایطی که اجازه عبور موقت از این حدود را میدهد، توافق داشته باشد.
در چنین چارچوبی، آنچه اهمیت دارد صرفاً استقلال قانونی نیست، بلکه اعتبار نهادی است. بانک مرکزی تنها زمانی میتواند استقلال خود را بهطور مؤثر اعمال کند که بازارها، سیاستمداران و افکار عمومی تصمیمات آن را معتبر بدانند. این مسئله در دورهای اهمیت بیشتری پیدا کرده که شوکهای تورمی ممکن است مکررتر شوند و نگرانی درباره کسریهای بودجه بزرگ افزایش یافته است. یکی از نگرانیهای اساسی این است که دولتها بانکهای مرکزی را وادار کنند مستقیماً تأمین مالی بدهی عمومی را تسهیل کنند؛ اقدامی که در شرایط عادی با عنوان پولیکردن بدهی شناخته میشود و همواره محل نگرانی بوده است. افزایش بازده اوراق در بازارهای جهانی نیز نشانهای از همین اضطراب است؛ روندی که هزینه استقراض دولتها، شرکتها و خانوارها را افزایش داده است.
بحرانها چگونه مرز سیاست پولی و مالی را از بین بردند؟
گسترش استقلال بانکهای مرکزی در دهه ۱۹۹۰ کمک کرد اقتصادها از چرخههای شدید رونق و رکودی که دولتها مستقیماً مدیریت میکردند فاصله بگیرند. هدف از این استقلال حذف کامل چرخههای اقتصادی نبود، بلکه کاهش شدت آنها و مدیریت پیامدهای بحرانها بود. اما بحران مالی جهانی و سپس همهگیری کرونا مرز میان سیاست پولی و مالی را تا حد زیادی محو کرد. بانکهای مرکزی حجم عظیمی از اوراق دولتی خریدند و وارد حوزههایی شدند که پیشتر از آن پرهیز میکردند.
تا اواخر سال ۲۰۲۱، مجموع داراییهای فدرالرزرو، بانک مرکزی اروپا، بانک انگلستان و بانک ژاپن به حدود ۵۷ تریلیون دلار رسیده بود؛ در حالی که در دهه پیش از ورشکستگی لمان برادرز این رقم نزدیک ۱۰ تریلیون دلار بود. هدف این سیاستها جلوگیری از فروپاشی نظام مالی، تزریق نقدینگی و کاهش نرخهای بلندمدت در شرایطی بود که نرخهای کوتاهمدت به نزدیکی صفر رسیده بودند. اما این مداخلات، بانکهای مرکزی را بیش از گذشته درگیر سیاست مالی کرد و خروج از سیاستهای حمایتی را دشوارتر ساخت.
همین سابقه اکنون به منتقدان امکان داده است ادعا کنند بانکهای مرکزی از مأموریت اصلی خود فاصله گرفتهاند. اسکات بسنت، وزیر خزانهداری آمریکا، فدرالرزرو را به گسترش بیش از حد مأموریت، اتکای افراطی به مدلها و بزرگشدن بوروکراسی متهم کرده است. کوین وارش، رئیس جدید فدرالرزرو، نیز معتقد است این نهاد از وظیفه اصلی مهار تورم فاصله گرفته و وارد حوزههایی مانند نابرابری، تغییرات اقلیمی و سیاست خارجی شده است.
با این حال، بخشی از این انتقادات یکجانبه است؛ زیرا در دوره بحران، همین بانکهای مرکزی از سوی سایر نهادهای دولت تشویق شدند در حوزههایی مداخله کنند که در شرایط عادی خارج از مأموریت آنها تلقی میشد.
استقلال با مشروعیت، نه استقلال بدون مرز
تجربه تاریخی نشان میدهد بانکهای مرکزی زمانی که بیش از حد محدود نشدهاند، نقشهایی بسیار گستردهتر از تعیین نرخ بهره داشتهاند. بانک انگلستان تأمین مالی جنگهای بریتانیا با فرانسه را برعهده داشت، نهادهای مالی آمستردام منابع شرکت هند شرقی هلند را تأمین میکردند و بانکهای مرکزی در دورههای مختلف حتی مالک شرکتها و داراییهای واقعی شده یا در مسائل دیپلماتیک و کنترل قیمتها مداخله کردهاند.
بنابراین تعیین قیمت پول همچنان یکی از اساسیترین وظایف دولت است، اما نمیتوان انتظار داشت وظایف بانکهای مرکزی در قرن بیستویکم فقط به همین حوزه محدود بماند. بانک مرکزی مناسب این قرن باید مأموریت روشن، استقلال عملیاتی، اختیارات اضطراری تعریفشده، سازوکارهای بازبینی منظم و توان ارتباط مؤثر با جامعه داشته باشد. سیاستگذاران پولی باید بتوانند در شرایط بحرانی سریع و قدرتمند عمل کنند، اما در عین حال باید توضیح دهند چرا چنین اختیاراتی را به کار گرفتهاند و چگونه به مأموریت اصلی خود بازمیگردند.
استقلالی که فاقد پاسخگویی و حمایت عمومی باشد، پایدار نخواهد ماند؛ همانطور که پاسخگویی سیاسیای که به دخالت روزمره دولت در سیاست پولی منجر شود، میتواند ثبات قیمتها و اعتماد بازار را از بین ببرد. مسئله اصلی، یافتن تعادل میان این دو است: بانک مرکزی باید از فشارهای سیاسی روزمره مصون بماند، اما اهداف و حدود اختیاراتش را نهادهای منتخب تعیین کنند و عملکردش نیز بهطور منظم مورد ارزیابی قرار گیرد. در قرن بیستویکم، استقلال واقعی بیش از آنکه فقط بر قانون متکی باشد، به اعتبار، شفافیت و اعتماد عمومی وابسته خواهد بود.
اخبار برگزیدهاقتصاد کلان
لینک کوتاه :